CAJA AGRARIA - Reestructuración / PLANTA DE PERSONAL / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad

El artículo 20 del Decreto 2138 de diciembre de 1992, dispone que la junta directiva de la Entidad procederá a determinar las modificaciones a la planta de personal que sean necesarias, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo, la que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 23, comenzaría a operar "a partir de la fecha de su publicación"..." Si se tiene en cuenta que el mencionado decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 40703 de 31 de diciembre de 1992, se concluye que el acusado, esto es, el 619 de 31 de marzo de 1993, fue expedido dentro de los 3 meses establecidos como plazo para ello. Además, en estricto sentido, el término de los tres meses fue fijado en el artículo 20 del Decreto 2138 para que la junta directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero expidiera el acuerdo sobre la nueva planta de personal, el cual fue dictado el 18 de marzo de 1993, esto es, dentro del término previsto en el decreto. Al respecto, la Sala reitera lo expresado en varias oportunidades en el sentido de que las facultades otorgadas al Presidente de la República a través del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por las materias que regula, que son las mismas que la Carta le atribuye al Congreso (art. 150, numeral 7o. de la C. N., tienen naturaleza legislativa, sólo que por estar inhabilitado el legislador ordinario, para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. De tal manera que tales facultades difieren sustancialmente de las funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejercen las juntas y consejos directivos de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, por mandato expreso de los artículos 24 y 40 del Decreto Ley 3130 de 1968 para adecuar la de reestructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir, que previamente se hubieran adoptado en desarrollo del precepto constitucional transitorio. Las facultades de determinar la estructura interna y la planta de personal de las entidades descentralizadas, así como la de supresión de cargos o empleos en las mismas, son de carácter administrativo y corresponden en forma permanente a sus Juntas o Consejos Directivos por mandato de los artículos 24 del Decreto Ley 3130 de 1968 y 74 del Decreto Ley 1042 de 1978, sin que para su ejercicio estén sujetas a plazo alguno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 2533

Actor: HUGO MORA MURILLO Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia, dentro del proceso de nulidad instaurado por los ciudadanos Hugo Mora Murillo y Gabriel Vanegas Cantor contra el Decreto 619 de 31 de marzo de 1993, dictado por el Gobierno Nacional, por el cual se aprueba el Acuerdo 897 de marzo 18 de 1993, de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, que adopta la nueva planta básica de cargos a nivel nacional.

NORMAS QUE SE CITAN COMO VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

En este capítulo, los actores formulan contra el acto acusado los cargos que a continuación se sintetizan:

Primer cargo: Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, porque la estructuración que contiene no fue expedida dentro del plazo de los 18 meses que vencía el 6 de enero de 1993, sino el 31 de marzo de ese mismo año.

Segundo cargo: Violación del artículo 20 del Decreto 2138 de diciembre 30 de 1992, por cuanto este señalaba el término de 3 meses para expedir la planta de personal, el cual venció el 30 de marzo de 1993, mientras que el decreto acusado comenzó a regir el 31 de marzo de ese mismo año.

Tercer cargo: Violación del artículo transitorio 20 de la Carta Política. El Presidente de la República, mediante el decreto impugnado se limita a aprobar un Acuerdo de la Junta Directiva de la Caja Agraria, esto es el 897 de marzo 18 de 1993 que contiene la planta básica de cargos, cuando dicha responsabilidad la señala el ordenamiento constitucional citado al Gobierno y no a las entidades descentralizadas.

Cuarto cargo: Los artículos 5 y 6 del Decreto 619 de 1993, contienen disposiciones transitorias de orden laboral. Usurpan dichos artículos las atribuciones del Congreso de la República, señaladas en el literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional y el inciso lo. del artículo 53 de la misma Carta.

Quinto cargo: El artículo 6o. del decreto impugnado viola en forma directa el artículo 9o. del Decreto 2138 de 1992, por cuanto otorga a la Caja Agraria un plazo adicional hasta el 30 de junio de 1993, para ejecutar las decisiones producto de la supresión de empleos, las cuales debieron adaptarse en marzo 30 de 1993.

Sexto cargo: El Decreto 619 de 1993, en cuanto suprime en su artículo lo. "la planta básica de cargos actualmente vigentes" y en los artículos 2o. y siguientes crea y suprime cargos de la casa principal y de las sucursales y agencias, es violatorio de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o. y 5o. del Decreto 2138 de 1992, que contempla el campo de aplicación de la reestructuración solamente referido a las regionales.

INTERVENCION DE LA CAJA DE CREDITO

AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO

Esta entidad, mediante apoderado judicial, se hizo presente en las distintas etapas del proceso y su intervención puede resumirse así:

El Decreto 0619 de 1993 fue expedido dentro del término señalado por el artículo 23 del Decreto 2138 de 1992, cuya vigencia finalizó el 31 de marzo de 1993, fecha en la cual el Gobierno Nacional expidió el decreto que se demanda, es decir, dentro de los límites temporales de competencia fijados por el artículo 20 del Decreto 2l38 de 1993.

Por otra parte, para la expedición del decreto en cuestión, no solamente se tuvo en cuenta el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional, sino todas las normas de raigambre constitucional que facultan al Gobierno para modificar la estructura de los diferentes organismos de la Rama Ejecutiva y sus entidades descentralizadas, con el fin de colocarlas en consonancia con la nueva Constitución. Dentro de esas atribuciones se encuentran las establecidas en el artículo 189 de la Carta, en el cual se determinan las correspondientes al Presidente de la República como Jefe de Gobierno y primera autoridad administrativa, facultándolo en el numeral 16 para "modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".

Propone además el apoderado de la institución, como excepción, la "ausencia de fundamento legal y constitucional de la demanda propuesta" con base en que, en la expedición del Decreto 619 se dio cumplimiento a las normas que regulan los aspectos formales y sustanciales de este tipo de actos y dentro del término fijado por el Decreto 2138 de 1992 el cual, hasta tanto no exista un pronunciamiento en contrario por la autoridad competente, goza del principio de legalidad.

ALEGATOS DE LAS PARTES

La parte demandante, a través de apoderada en el traslado para alegar de conclusión, refuerza los fundamentos de la acción impetrada, con base en los hechos, argumentos y disposiciones invocados en la demanda.

Anota que mediante el Decreto 619 de 1993, con vigencia a partir de marzo 31 de 1993 se expidió y aprobó la nueva reestructuración orgánica de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, no obstante que el plazo de los 18 meses fijado por el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, había expirado el 6 de enero de 1993.

Aduce así mismo que mediante decreto acusado el Gobierno Nacional viola el Decreto 2138 de 1992, ya que éste en su artículo 9o. fija un plazo de 3 meses, cuyo vencimiento se produjo el 31 de marzo de 1993 que cobija a la ejecución de las decisiones de terminación de los contratos con las consiguientes supresiones de empleos; que no obstante este plazo, el Decreto 619 consagra en su artículo 6o. un plazo con vencimiento junio 30 de 1993, que sobrepasa la fecha de marzo 31 de 1993, para que la Institución lleve a cabo los despidos producto de la reestructuración.

Finalmente se fundamenta la violación del Decreto 2138 de 1992 por parte del 619, en que se hizo una reestructuración total de la Caja Agraria, a pesar de que aquél solamente se refería a una reestructuración parcial de las regionales.

Por su parte, la demandada argumenta que la reestructuración de la Entidad se hizo a través del Decreto 2138 de 1992, dejando su instrumentalización, es decir, su aspecto meramente funcional al Decreto 619 de 1993, pues la facultad de adoptar la estructura interna de las sociedades de economía mixta asimiladas a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, es una función de sus Juntas o Consejos Directivos.

Termina su intervención la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, diciendo que sirven de fundamento y respaldo al Decreto 0619 de 1993, disposiciones constitucionales como las establecidas en el artículo 189 - 10 que facultan al Presidente de la República para "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

Una vez más, la Procuraduría Delegada ante esta Corporación, para considerar que deben denegarse las súplicas de la demanda, se remite a la jurisprudencia de esta misma Sección contenida en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, recaída en el proceso 2309, promovido por Juan Manuel Arrieta y otros contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del Dr. Miguel González Rodríguez, la cual transcribe en lo pertinente.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Observa la Sala en primer término, que la parte demandada propone la excepción de "Ausencia de fundamento legal y constitucional de la demanda propuesta". Sin embargo, de su lacónica sustentación no se deduce la circunstancia que pueda impedirle a la Sala un pronunciamiento de fondo si en cuenta se tiene que los motivos en que se apoya la Caja de Crédito Agrario para proponerla (en la expedición del citado Decreto 0619 se dio cumplimiento a las normas que regulan los aspectos formales y sustanciales de este tipo de actos), constituyen precisamente el objeto de la controversia que debe desatar la Sala.

Hecha la precisión anterior, y en relación con los cargos formulados contra el Decreto 0619 de 1993, se observa lo siguiente:

El primer cargo radica en no haberse expedido la estructuración que el acto acusado contiene dentro de los 18 meses fijados por el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.

La censura se fundamenta en el auto de 4 de junio de 1993, proferido por esta misma Sección, mediante el cual suspendió provisionalmente los efectos de la frase: "... dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo" contenida en el artículo 20 del Decreto 2138 de 1992, por considerar, en aquella época que el Gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la planta de personal de la Caja Agraria, Industrial y Minero, por fuera del plazo que tenía para ejercer las facultades excepcionales.

Empero, como lo ha expresado tantas veces la Sala y lo recuerda ahora el Ministerio Público, el criterio adoptado por aquel entonces fue rectificado dentro de la sentencia de 9 de septiembre de 1993, dictada en el proceso 2309 promovido por Juan Manuel Arrieta y otros, contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del doctor Miguel González Rodríguez, en la que al respecto se dijo:

"Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, ciertamente, y en este sentido la Sala rectifica la posición que ha venido sosteniendo, frente al señalamiento del plazo para que la Junta Directiva o el Consejo Directivo de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del Estado, adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del plazo de 18 meses, en cuanto a que no puede considerarse aquel como una prórroga de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, pues tales organismos tienen dichas funciones de carácter administrativo en forma permanente (artículos 26, literal b) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978) para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de aquella resulten privadas de su cargo o empleo".

El segundo cargo consistente en haberse expedido la planta de personal por fuera del término de los 3 meses señalado en el artículo 20 del Decreto 2138 de 1992, tampoco está llamado a prosperar por cuanto como pasa a verse, la planta de personal fue adoptada mediante el decreto impugnado, dentro del plazo allí establecido.

En efecto, el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le otorgó el artículo transitorio 20 de la Carta, dictó el Decreto 2138 del 30 de diciembre de 1992, "por el cual se reestructura parcialmente la Caja de Crédito de Crédito Agrario, Industrial y Minero". El artículo 20 de este decreto dispone que la Junta Directiva de la Entidad procederá a determinar las modificaciones a la planta de personal, que sean necesarias, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo, la que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 23 comenzaría a operar "a partir de la fecha de su publicación...".

Si se tiene en cuenta que el mencionado decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 40703 de 31 de diciembre de 1992 (folio 1 y 49), se concluye que el acusado, esto es, el 619 de 31 de marzo de 1993, fue expedido dentro de los 3 meses establecidos como plazo para ello.

Además, en estricto sentido el término de los tres meses fue fijado en el artículo 20 del Decreto 2138 para que la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, expidiera el acuerdo sobre la nueva planta de personal, el cual fue dictado el 18 de marzo de 1993, esto es, dentro del término previsto en el decreto.

En el tercer cargo estima la parte demandante que el Presidente de la República, al aprobar la planta básica de cargos o nueva estructura de la Entidad, viola el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional porque esta norma otorga tal facultad al Gobierno y no a las entidades descentralizadas.

Al respecto, la Sala reitera lo expresado en varias oportunidades en el sentido de que las facultades otorgadas al Presidente de la República a través del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por las materias que regula, que son las mismas que la Carta le atribuye al Congreso (artículo 150, numeral 7 de la Constitución Nacional), tienen naturaleza legislativa, sólo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno.

De tal manera que tales facultades difieren sustancialmente de las funciones de carácter administrativo, que en forma permanente ejercen las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, por mandato expreso de los artículos 24 y 20 del Decreto Ley 3130 de 1968 para adecuar la estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir que previamente se hubieran adoptado en desarrollo del precepto constitucional transitorio.

En el cuarto cargo se acusan concretamente los artículos 5o. y 6o. del Decreto 619 de 1993, porque al parecer de los actores tienen origen en disposiciones transitorias de orden laboral, fijadas en el Decreto 2138 de 1992, dictadas por el Gobierno, usurpando las atribuciones del Congreso de la República, señaladas en el literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional y el inciso 1o. del artículo 53 de la misma Carta, y excediéndose en las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20, el cual no le concede atribuciones específicas para ello.

Al referirse al tercer cargo la Sala, con base en pronunciamientos anteriores, expresó que las facultades otorgadas al Gobierno mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, tienen carácter legislativo.

Significa lo anterior que los actos que dicte el Presidente de la República, en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley y por lo tanto, a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso en relación con la supresión, fusión o reestructuración de entidades de orden nacional, dentro de las cuales están incluidas, desde luego las de índole laboral que para el caso concreto de acuerdo con lo estipulado en los artículos 5o. y 6o. del decreto acusado, versan sobre movimiento de personal, traslado de trabajadores oficiales y desvinculación de trabajadores en razón de la supresión de su cargo o empleo.

El quinto cargo hace referencia a la violación del artículo 9o. del Decreto 2138 de 1992, por parte del artículo 6o. del acto impugnado, por cuanto otorga a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero un plazo adicional (hasta el 30 de junio de 1993), para ejecutar las decisiones producto de la supresión de empleos.

Al respecto, vale la pena insistir en que tal como lo ha expresado esta Corporación, en varios pronunciamientos a partir de la sentencia de 9 de septiembre de 1993 (expediente No.2309, Magistrado Ponente, Dr. Miguel González Rodríguez), las facultades de determinar la estructura interna y la planta de personal de las entidades descentralizadas, así como la de supresión de cargos o empleos en las mismas, son de carácter administrativo y corresponden en forma permanente a sus Juntas o Consejos Directivos por mandato de los artículos 24 del Decreto Ley 3130 de 1968 y 74 de Ley 1042 de 1978, sin que para su ejercicio estén sujetas a plazo alguno.

El plazo consagrado en la disposición que en este punto se cita como violada, tal como se ha expresado en otras oportunidades, es independiente entonces al señalado en la norma transitoria como quiera que la decisión allí adoptada lo fue dentro del término a que alude ésta, sólo que se previó que los efectos de aquélla no se produjeran, como es obvio, inmediatamente.

El sexto y último cargo lo hace consistir la actora en la violación de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o. y 5o. del Decreto 2138 de 1992, cuyo campo de aplicación, según ella, está referido a las regionales, en la medida en que mediante los artículos lo., 2o. y siguientes del acto acusado, se suprime 1a planta básica de cargos actualmente vigentes y se crean y suprimen cargos de la casa principal y de las sucursales y agencias".

Para la Sala no es cierto que el campo de aplicación del Decreto 2138 de 1992, esté referido solamente a las regionales de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. Si bien es cierto que sus artículos 1o. a 5o. se refieren a las regionales, lo hacen para, respecto de ellas, fijar las funciones del presidente de la entidad, las de la junta directiva en cuanto a su número, composición y funciones; para determinar los criterios de su organización, sus funciones generales y su autonomía en los aspectos financiero y bancario. Respecto de su autonomía administrativa, se les dan facultades para nombrar, promover y remover el personal de su dependencia y el de las oficinas adscritas, pero "con sujeción a lo dispuesto por los reglamentos sobre manejo de personal y a las plantas y nomenclatura" establecidas o autorizadas por la Junta Directiva de la Caja" (artículo 4o. numeral 3).

Además, el campo de aplicación del Decreto 2138 de 1992, en materia laboral está señalado en su artículo 6o. (Capítulo II - Disposiciones laborales transitorias - Disposiciones generales), donde se dispone que: "Las normas del presente capítulo serán aplicables a los trabajadores oficiales que sean desvinculados de sus empleos o cargos como resultado de la reestructuración de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en aplicación de lo dispuesto por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política".

En este mismo sentido y respecto a la terminación de la vinculación, supresión de empleos y traslado de trabajadores oficiales, los artículos 7o., 8o., 9o. y 10o. del Decreto 2138 de 1992, se refieren a la reestructuración de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y a su Junta Directiva, y en manera alguna a las regionales ni a los funcionarios de cada una de éstas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

DEVUÉLVASE a la parte actora la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 17 de febrero de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

NOTA DE RELATORIA: Reitera, además, sentencia de 9 de septiembre de 1933, Expediente 2309, Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.