Fecha Providencia | 24/02/2015 |
Fecha de notificación | 24/02/2015 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez
Norma demandada: DECRETO 255 de 1992
Demandante: JOSE DE JESUS LIZARAZO ROA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y MINISTERIO DE DEFENSA
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / DEMANDA CONTRA REGLAMENTO CONSTITUCIONAL / DEMANDA CONTRA ACTOS DECISION ADMINISTRATIVA BASADA EN LEYES Y REGLAMENTOS / ACUMULACION DE PRETENSIONES / ADECUACION DE LA DEMANDA POR EL JUEZ EN VIA PROCESAL
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 17
NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 255 DE 1992 (11 de febrero) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 9 LITERAL C – (No anulado) / DECRETO LEY MARCO 1091 DE 1995 (27 de junio) MINISTERIO DE DEFENSA Y HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00038-00(21144)
Actor: JOSE DE JESUS LIZARAZO ROA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y MINISTERIO DE DEFENSA
AUTO
Decide el despacho, sobre la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad y simple nulidad de los Decretos 1091 de 1995 y 255 de 1992.
El señor José de Jesús Lizarazo Roa solicitó la nulidad del literal c del artículo 9 del Decreto 255 de 1992 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1091 de 1995 expedido por el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Hacienda, pues considera que dichos actos desconocen lo consagrado por la Ley 14 de 1990 y el derecho constitucional a la igualdad, respectivamente.
II CONSIDERACIONES
1. Del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.
El artículo 135 del CPACA, definió dicho medio de control y condicionó su procedencia al contenido de la norma demandada y los cargos que se aduzcan contra ella, así:
“ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.” (Subrayas fuera del texto).
Por lo tanto, sólo puede ejercerse contra decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional u otras entidades u organismos, cuando contra ellos se alegue una violación directa de la Constitución.
Además, la jurisprudencia de esta Corporación, al interpretar la norma citada, ha indicado que las disposiciones acusadas deben ser de aquellas que se expiden en uso de una facultad que emana de la Carta y que no requiere la existencia previa de una Ley que la desarrolle[1]. En reciente pronunciamiento, se dijo:
“Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el arto 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley.
En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos -para efectos de esta providencia- se destacan tres: i) que la norma demanda sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución-[2]”
2. Del medio de control de nulidad
Este medio fue consagrado por el Legislador en la Ley 1437 de 2011 en el artículo 137, como el mecanismo idóneo para la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
Respecto a la infracción de una norma, debe entenderse este concepto en un sentido amplio, toda vez, la solicitud de nulidad puede fundamentarse en desconocimiento de preceptos legales y constitucionales.
Así lo ha determinado esta Corporación en diferentes pronunciamientos:
“Lo primero que debe advertirse es que el objeto de análisis de las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho recae sobre actos administrativos, caracterizados por su ejecutividad y ejecutoriedad, por lo que, adicionalmente, el análisis jurisdiccional parte del supuesto según el cual aquellos se presumen legales.
Esta presunción tiene claras implicaciones no solo frente a quien está interesado (ya sea por un motivo individual o por uno superior como lo es el mantenimiento del orden jurídico) en desplegar una actuación dirigida a desvirtuarla; y, por otra parte, en relación con la autoridad jurisdiccional competente para definir si el acto administrativo se ajusta o no a la Ley y la Constitución”[3] (Subrayas fuera del texto)
3. Así las cosas, estas dos acciones se diferencian principalmente por dos motivos. El primero es la competencia de la autoridad administrativa al momento de expedir el acto acusado, toda vez que en la acción de nulidad por inconstitucionalidad sólo pueden debatirse reglamentos constitucionales, mientras que en el medio de control de nulidad, antes denominado simple nulidad, se realizan juicios de valor sobre decisiones de la administración que no desarrollan directamente la Constitución sino que fueron proferidas con base en los reglamentos autónomos, como las Leyes y Decretos Reglamentarios y los demás actos de contenido general.
La segunda diferencia parte de los motivos de inconformidad, puesto que en la nulidad por inconstitucionalidad, como su nombre lo indica, sólo puede invocarse desconocimiento o indebida interpretación de la Carta Política de 1991; y en la nulidad pueden discutirse tanto las disposiciones constitucionales como las legales.
4. Ahora bien, el señor José de Jesús Lizarazo Roa en el mismo escrito presentó solicitó la nulidad del literal c del artículo 9 del Decreto 255 de 1992 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1091 de 1995 expedido por el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Hacienda.
Por lo anterior, debe el despacho determinar si estos dos medios de control se pueden tramitar conjuntamente, para lo cual se trae a colación el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 que consagra los requisitos para la acumulación de pretensiones:
Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.
De lo anterior se concluye que sólo se podrán acumular pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento, contractuales o de reparación directa.
Sin embargo, en el caso sub examine el actor, a parte de la nulidad, también pretende una nulidad por inconstitucionalidad la cual, por mandato legal no puede acumularse.
De igual forma, estas dos acciones no son competencia del mismo juez, puesto que si bien su conocimiento corresponde al Consejo de Estado[4], las acciones de simple nulidad son competencia de las respectivas Secciones de conformidad con el artículo 13 del acuerdo 58 de 1999, mientras que la sentencia de nulidad por inconstitucionalidad es un asunto de Sala plena, tal y como lo consagra el acuerdo 184 de 2014, numeral 4º que modificó el numeral 17 del acuerdo 58 anteriormente señalado.
5. Realizado un estudio del escrito de demanda, observa el Despacho que si bien se invocan dos medios de control, los Decretos demandados podrían ser objeto de análisis en acción de simple nulidad.
Nótese que el acto demandado en medio de control de nulidad por inconstitucionalidad es el Decreto 1091 de 1995, “Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995” que desarrolla las prestaciones que le corresponden a los miembros de la policía nacional que tiene el Nivel Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en un Decreto Reglamentario.
Así las cosas, el motivo de inconformidad del actor contra el citado acuerdo, el cual se base en la vulneración al derecho de la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, puede ser resuelto en el medio de control de nulidad, como anteriormente se argumentó.
6. Por lo expuesto, se considere pertinente inadmitir la demanda presentada con el fin de que el actor adecue sus pretensiones al medio de control de nulidad.
En caso que el señor Lizarazo Roa insista en la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad deberá radicar en la Secretaría de la Sección nuevamente la demanda, con el fin de tramitarse en un proceso diferente. Esto sin perjuicio de que el Despacho en aplicación del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adecue el trámite de la demanda en la vía procesal que corresponda según la materia debatida
Adicionalmente el actor no aportó copia física de la demanda para los Ministerios demandados, el Ministerio Público y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado ni copia magnética de la demanda, por lo que será requerido para que el término de corrección allegue las copias y el cd.
Sin perjuicio de lo anterior, se tiene que en el sistema de Gestión Judicial el demandado es la Dian, sin embargo, los actos cuestionados fueron proferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, en consecuencia se ordenará que por la Secretaría de Sección se realice la respectiva corrección
En consecuencia,
RESUELVE
PRIMERO INADMITIR la demanda de la referencia, acorde con lo previsto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), para que la parte demandante, dentro del término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estados del presente auto, corrija lo que a continuación se relaciona. Si así no lo hiciere, se rechazará la demanda:
SEGUNDO.- CORRÍJASE el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI, en el entendido que la parte demandada es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Siguiendo así, la tesis sostenida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en providencia de julio 23 de 1996, indicó:
“Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (artículo 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrolla o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.
El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.
En este orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante confrontación directa con la Constitución Política.
En cualquier otro caso, en la medida en que el paragón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será inmediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.”
[2] Auto de octubre 10 de 2012. Radicado No. 11001-03-26-000-2012-00052-00 (44.846). Julio César Méndez González y otros contra la Nación-Ministerio de Interior y Otros. C.P. Dr. Enrique Gil Botero.
[3] Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 6 de marzo de 2012. Radicado 11001-03-28-000-2011-00003-00(IJ), actor Ferleyn Espinosa Benavides. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila
[4] Artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.