Fecha Providencia | 02/12/2015 |
Fecha de notificación | 02/12/2015 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
Norma demandada: Decreto 699 de 2013
Demandante: PRECOOPERATIVA ADMINISTRATIVA AGROPECUARIA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
TERMINACION POR MUTUO ACUERDO EN PROCESOS TRIBUTARIOS / ACTO TRIBUTARIO EN FIRME / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TRANSACCION COMO MODO PARA EXTINGUIR LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS / LIQUIDACION OFICIAL TRIBUTARIA EN FIRME / SOLICITUD DE TERMINACION POR MUTUO ACUERDO
FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 – ARTICULO 148 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 2469 / DECRETO 699 DE 2013 – ARTICULO 6 NUMERAL 4
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ
Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil quince (2015t)
Radicación número: 11001-03-27-000-2013-00033-00(20676)
Actor: PRECOOPERATIVA ADMINISTRATIVA AGROPECUARIA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
FALLO
Siendo las diez y quince minutos (10.45) de la mañana del día 2 de diciembre de 2015, se declara instalada la audiencia inicial, de alegaciones y juzgamiento en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la Precooperativa Administrativa Agropecuaria del Sur Colombiano – Preagrosur en Liquidación, contra un aparte del numeral 4 del artículo 6º del Decreto 699 de 2013, modificado por el artículo 1º del Decreto 1694 del 5 de agosto de 2013, proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y contra el Acta 031 del 26 de agosto de 2013.
La audiencia inicial seguirá el orden establecido en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.
De conformidad con los poderes que obran a folios 1 y 93 del expediente y la Resolución de delegación de funciones del Ministerio de Hacienda Nº 2736 del 23 de agosto de 2013, que obra a folios 84 a 85, se reconoce personería para actuar en el presente proceso a los doctores David Silva Muñoz, como apoderado de la demandante, Pablo Nelson Rodríguez Silva, como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y Carolina Jerez Montoya, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asiste por parte del Ministerio Público el Dr. Álvaro José Martínez Roa, Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO. No asistió a la audiencia.
SANEAMIENTO DEL PROCESO
No se observan circunstancias que afecten la validez y eficacia del proceso.
EXCEPCIONES PREVIAS
En la contestación de la demanda, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso las excepciones de indebida representación de la parte pasiva y de falta de legitimación material en la causa por pasiva, señalando que la DIAN podía acudir directamente al proceso y que a pesar de que el Ministerio expidió los decretos que se demandan, la entidad encargada de ejecutarlos es la DIAN, que es la llamada a concurrir al proceso, debiendo desvincularse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De estas excepciones se corrió el traslado de que trata el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, como consta en el folio 88 del expediente, sin que la parte demandante se hubiera pronunciado al respecto.
Para decidir estas excepciones debe tenerse en cuenta que tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por haber proferido la norma demandada, como la DIAN, porque es quien la ejecuta, están legitimados para acudir al proceso como parte demandada en defensa de la legalidad del acto general y, adicionalmente, la DIAN también lo está para acudir en defensa del acto particular que produjo: el Acta 031 del 26 de septiembre de 2013, por medio de la cual negó a la actora la terminación por mutuo acuerdo que solicitó, respecto del proceso de determinación adelantado por concepto del impuesto sobre la renta del año 2008.
En consecuencia, no proceden las excepciones propuestas.
Esta decisión queda notificada en estrados.
La Sala no observa la configuración de otras excepciones que deban ser declaradas de oficio.
FIJACIÓN DEL LITIGIO
De conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda y la contestación que a la misma dieron el Ministerio de Hacienda y la DIAN, el problema jurídico a resolver se concreta en determinar si es nulo el numeral 4 del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 del 12 de abril de 2013, modificado por el artículo 1º del Decreto 1694 del 5 de agosto del mismo año y, en consecuencia, el Acta 031 del 26 de septiembre de 2013, por medio de la cual la DIAN negó a la actora la terminación por mutuo acuerdo del proceso de determinación del impuesto sobre la renta del año 2008 y, de ser así, si procede ordenar el restablecimiento del derecho consistente en que se declare que la cooperativa PREAGROSUR EN LIQUIDACIÓN tiene derecho a que se le reconozca el beneficio consagrado en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012
Se deja a consideración de las partes la fijación del litigio para que manifiesten su acuerdo o desacuerdo.
Se concede la palabra a la parte demandante, quien manifiesta estar de acuerdo con la fijación del litigio.
Se concede la palabra a la DIAN quien manifiesta estar de acuerdo con la fijación del litigio.
Queda así fijado el litigio a resolver.
CONCILIACIÓN
De conformidad con el artículo 161, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011, la conciliación no constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción en una demanda donde se formulen pretensiones de simple nulidad.
MEDIDAS CAUTELARES
La actora pidió la suspensión provisional del acto administrativo demandado[1], que fue negada por el Consejo de Estado mediante auto del 2 de septiembre de 2013[2].
Contra la anterior providencia la demandante interpuso el recurso de súplica[3], que fue resuelto desfavorablemente, por improcedente, mediante providencia del 27 de noviembre de 2014[4].
DECRETO DE PRUEBAS
Teniendo en cuenta la fijación del litigio y el análisis de las pruebas aportadas y pedidas por las partes, como lo dispone el artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 se apreciará en su valor legal la copia del Decreto Reglamentario 1694 del 5 de agosto de 2013, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que obra a folios 30 a 34 del expediente y la del Acta 031 del 26 de agosto de 2013 que reposa a folios 45 a 47.
No se decreta ninguna otra prueba porque no existe solicitud de las partes y el asunto en controversia es de pleno derecho.
Queda notificado por estrados el auto de pruebas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
De conformidad con los artículos 179 y 180 de la Ley 1437 de 2011 y el auto de fecha 13 de noviembre de 2015, que obra a folio 106 del expediente, se concederá la palabra a cada una de las partes por el término de diez (10) minutos para que presenten los alegatos de conclusión antes esta Sala.
Se le concede la palabra el apoderado de la parte demandante quien reiteró los argumentos de la demanda y destacó que el ejecutivo desbordó la potestad reglamentaria porque la Ley 1607 no exige que los actos administrativos estén en firme para que puedan ser objeto de la terminación por mutuo acuerdo establecida en el artículo 148.
Argumentó que los beneficios en materia tributaria son establecidos por el legislador y, que en el presente caso fueron limitados por el Gobierno al establecer que la terminación por mutuo acuerdo sólo procede respecto de los procesos administrativos que se encuentran en discusión.
El apoderado de la DIAN manifiesta que la norma demandada no desborda el contenido de la Ley 1607 de 2012, porque el artículo 148 indicó que se pueden transar sanciones e intereses de procesos administrativos en curso, pero que en el caso de la caducidad y cuando el proceso está en firme la única alternativa del contribuyente es el pago de la obligación.
Reiteró que en otras reformas tributarias se había limitado la figura de la terminación por mutuo acuerdo para los casos señalados en el párrafo anterior, tema que fue debidamente absuelto por la jurisdicción.
Finalmente, se le concede la palabra al señor Procurador Sexto Delegado ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, quien pidió denegar las súplicas de la demanda porque el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, y demás normas concordantes exigen que los actos a conciliar no estén en firme y se encuentren en discusión.
En cuanto a la nulidad del acta demandada, avaló su legalidad.
Escuchados los alegatos de conclusión se suspende la audiencia siendo las 11:10 a.m., para tomar la decisión.
Se reanuda la audiencia siendo las 11:20 a.m.
Luego de haber estudiado el asunto objeto de la controversia procede la Sala a dictar
SENTENCIA
Decide la Sala sobre la demanda interpuesta por la Precooperativa Administrativa Agropecuaria del Sur Colombiano – Preagrosur en Liquidación, en la que solicitó se declare la nulidad del aparte que se subraya del numeral 4 del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 del 12 de abril de 2013, modificado por el artículo 1º del Decreto 1694 del 5 de agosto del mismo año 2013, cuyo tenor literal es el siguiente:
“Artículo 1°. Modifícase el artículo 6° del Decreto número 699 del 2013, el cual quedará así:
“Artículo 6°. Procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos, tributarios y aduaneros. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar con la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 31 de agosto de 2013, el valor total de las sanciones e intereses, según el caso, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los siguientes requisitos:
……..
4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 31 de agosto de 2013, siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haberse agotado la vía gubernativa o haya operado la caducidad para presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.”,
Así mismo, si procede la nulidad del Acta 031 del 26 de agosto de 2013, por medio de la cual la Administración de Impuestos de Neiva negó la terminación por mutuo acuerdo del proceso que esa Administración adelantó en contra de la actora por concepto del impuesto de renta del año 2008.
Según la demandante, la disposición demandada vulnera los artículos 150, 189-11 y 338 de la Constitución Política porque excedió la facultad al reglamentar el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.
Dijo que el artículo 148 no limitó la posibilidad de terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos a que los actos administrativos no se encontraran en firme por no haberse agotado la vía gubernativa o porque hubiera operado la caducidad para presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como sí lo determinó el numeral 4 del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 del 12 de abril de 2013, modificado por el artículo 1º del Decreto 1694 del 5 de agosto de 2013.
La DIAN indicó que el reglamento no contradice la ley ni crea nuevas situaciones no previstas en ella, sino que la desarrolla para permitir su cabal aplicación, y que su finalidad no es otra que impedir que una figura excepcional, como la transacción con esa entidad, se extendiera para revivir procesos administrativos concluidos.
El Ministerio de Hacienda, por su parte, señaló que de acuerdo con la definición que trae el artículo 2469 del Código Civil, por medio de la transacción las partes terminan un litigio pendiente o precaven uno eventual; que, por lo tanto, es claro que el legislador, al reglamentar el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, pretendió que la DIAN pudiera transar los procesos administrativos que se estuvieran adelantando y así terminar el conflicto existente o evitar que surgiera otro ante los estrados judiciales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda y destacó que el ejecutivo desbordó la potestad reglamentaria porque la Ley 1607 de 2012 no exige que los actos administrativos estén en firme para que sean objeto del beneficio tributario establecido en el artículo 148 de la misma.
Argumentó que los beneficios en materia tributaria son establecidos por el legislador y que en el presente caso fueron limitados por el gobierno al establecer que la terminación por mutuo acuerdo sólo procede respecto de los procesos administrativos que se encuentren en discusión.
La DIAN, por su parte, dijo que la norma demandada no desborda el contenido de la Ley 1607 de 2012, porque el artículo 148 indicó que se pueden transar sanciones e intereses de procesos administrativos en curso, pero que en el caso de la caducidad y cuando el proceso está en firme la única alternativa del contribuyente es el pago de la obligación.
Reiteró que en otras reformas tributarias se había limitado la figura de la terminación por mutuo acuerdo para los casos señalados en el párrafo anterior, tema que fue debidamente absuelto por la jurisdicción.
MINISTERIO PÚBLICO
Pidió denegar las súplicas de la demanda porque el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, y demás normas concordantes, exigen que los actos a conciliar no estén en firme y se encuentren en discusión. En cuanto a la nulidad del acta demandada, avaló su legalidad por las mismas razones expuestas.
CONSIDERACIONES
Establece la Sala si el gobierno nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al expedir el numeral 4 del artículo 6º del decreto 699 de 2013, modificado por el artículo 1º del decreto 1694 de 2013, desbordó la potestad reglamentaria.
La función reglamentaria consiste en desarrollar el texto de la norma reglamentada y llenar los vacíos que esta pueda tener, sin que pueda establecer disposiciones contrarias a la ley que reglamenta. Por lo tanto, si el texto del decreto reglamentario no contradice lo enunciado por la ley, no se puede hablar de exceso alguno frente a la misma.
El artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, norma reglamentada, facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos tributariosy estableció que la terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario.
Nótese que la anterior disposición expresa que la facultad a la DIAN, está dada para terminar, por mutuo acuerdo, los procesos administrativos tributarios y que esta figura pone fin a la actuación administrativa. Es decir, se trata de una forma especial de terminación de los procesos administrativos, que parte del supuesto de que existía un proceso en curso, que aún no había finalizado.
Lo anterior significa que la norma reglamentaria demandada no excede la disposición legal al disponer que no procedía la terminación por mutuo acuerdo cuando los actos administrativos estuvieran en firme o sobre ellos hubiera operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, porque ya la Ley 1607 había precisado que es la terminación por mutuo acuerdo la que pone fin a la actuación administrativa y para hacerlo facultó a la DIAN.
Como ya lo ha dicho la Sala[5], “Jurídicamente la transacción se estableció, según el artículo 2469 del Código Civil, como un modo contractual para extinguir las obligaciones, a través del cual las partes deciden terminar“extrajudicialmente un litigio pendienteo precaven uno eventual”; de ello se evidencia que la terminación por mutuo acuerdo de que trata el artículo 55 de la Ley 1111 de 2006 es un mecanismo que facilita a los administrados finiquitar en sede administrativa los procesos tributarios o prescindir de la vía contenciosa, siempre que estén dentro de la oportunidad legal para impugnar los actos administrativos. (Se resalta y subraya).
Así lo estimó también la Corte Constitucional[6], al manifestar la imposibilidad de transar actos administrativos en firme que contienen obligaciones consolidadas.
En ese orden, la Sala considera que el gobierno nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al expedir el numeral 4 del artículo 6º del decreto 699 de 2013, modificado por el artículo 1º del decreto 1694 de 2013, no excedió la potestad reglamentaria al establecer que no podían transarse los procesos respecto de los cuales los actos administrativos estuvieran en firme o hubiera operado la caducidad para acudir ante la jurisdicción contenciosa.
Se precisa que la Sala, en proveído de esta misma fecha, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se pronunció sobre la legalidad el numeral 4 del artículo 6º del decreto 699 de 2013, demandado, en el sentido de avalar su legalidad.
Respecto a la nulidad del Acta 031 del 26 de agosto de 2013, se tiene que el 16 de julio de 2013[7], el representante legal de la demandante presentó ante el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva, la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo relacionado con la Liquidación Oficial de Revisión Nº 132412011000150 del 15 de diciembre de 2011, notificada el 17 de diciembre siguiente, y su confirmatoria, la Resolución Nº 132012013900001 del 18 de enero de 2013, notificada el 24 de enero de ese mismo año 2013, actos que no fueron demandados y que, por lo tanto, quedaron en firme, toda vez que el término de caducidad venció el 24 de mayo de 2013.
Mediante el Acta 031 del 26 de agosto de 2013[8], el mencionado comité decidió “NO TERMINAR POR MUTUO ACUERDO” el proceso referido, por haber operado la caducidad para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos que se pretendían conciliar los que, por lo tanto, se encontraban en firme.
De los hechos señalados, y de acuerdo con las precisiones expuestas al analizar el cargo de nulidad de la disposición demandada, la Sala concluye que hizo bien la Administración al negar la terminación por mutuo acuerdo solicitada por Preagrosur, porque los actos administrativos que determinaron oficialmente el impuesto sobre la renta del año 2008, sobre los cuales se pretendía obtener el beneficio tributario, estaban en firme, hecho que, por demás, fue aceptado expresamente en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
La presente providencia queda NOTIFICADA POR ESTRADOS, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 291 y 294 del Código General del Proceso.
No se condena en costas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La presente audiencia ha sido grabada y queda a disposición de las partes en la secretaría de la Sección Cuarta.
Cópiese y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
(Ausente con permiso)
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Firman en constancia de haber asistido a la presente audiencia,
DAVID SILVA MUÑOZ
Apoderado de la Precooperativa Administrativa Agropecuaria del Sur Colombiano – Preagrosur en Liquidación
C.C. 19.406.645 de Bogotá
T.P. 46.739 del C.S.J.
PABLO NELSON RODRÍGUEZ SILVA
Apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN
C.C. 5.935.463 de Icononzo-Tolima
T.P. 89.049 del C.S.J.
ALVARO JOSÉ MARTÍNEZ ROA
Procurador Sexto Delegado ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado
[1] Folios 5 al 29 del cuaderno de antecedentes.
[2] Folio 5 c.a.
[3] Folios 71 al 74 c.a.
[4] Folio 97 c.a.
[5] Sentencia 12228 de 2012
[6] Sentencias C-511 de1996 y C-804 de 2001.
[7] Folio 42 del c.p.
[8] Folios 45 a 47 del c.p.