Fecha Providencia | 24/11/2015 |
Fecha de notificación | 24/11/2015 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala
Norma demandada: DECRETO 1826 de 1962, DECRETO 1132 de 1963 y DECRETO 1083 de 1987
Demandante: LUIS EDUARDO ZAMBRANO PEÑUELA Y OTROS
Demandado: LA NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos para suspender actuaciones administrativas / CLUB DE SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES – Descuentos y pagos de cuotas de salarios para su financiación
El Despacho llega a la conclusión que de la comparación normativa inicial no resulta la violación que aduce el actor, pues debe analizarse con el debido detenimiento y rigor cuál es la naturaleza jurídica del Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares así como de los recursos que allí se administran, la competencia del Presidente de la República a la luz de la Constitución de 1886 para crear el entonces Club de Suboficiales, determinar si tales facultades resultan contrarias al orden jurídico planteado con la Constitución de 1991, entre otras cuestiones. Resulta entonces claro para el Despacho que en principio la vulneración que aduce el actor no puede ser advertida en este momento a través del mecanismo de confrontación que prevé el artículo 231 del C.P.A.C.A., razón por la cual se negará la solicitud de suspensión provisional.
NOTA DE RELATORIA: Suspensión provisional en el CPACA, Consejo de Estado, Sección Primera, autos de 3 de diciembre de 2012 y 31 de julio de 2013, Rad. 2012-00290-00 y 2013-00018, respectivamente, CP. Guillermo Vargas Ayala.
SÍNTESIS DEL CASO: El señor Luis Eduardo Zambrano Peñuela y otros solicitan con la demanda de nulidad la suspensión provisional de algunos apartes del (i) Decreto 1826 de 1962 “Por el cual se establece una nueva sección militar”, (ii) Decreto 1132 del 21 de mayo de 1963 “Por el cual se aprueban los estatutos del Club de Suboficiales”, y (iii) Decreto 1083 del 11 de junio de 1987 “Por el cual se aprueba un acuerdo de la Junta Directiva del Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares”, expedidos por la Presidencia de la República – Ministerio de Defensa Nacional, argumentando que vulneran los artículos 11, 13, 31, 32, 76, 120-3, 203, 204 y 207 de la Constitución de 1886, y, artículo 53 de la Constitución de 1991, al establecer descuentos para el pago de las cuotas destinadas a la financiación del Club Militar, al Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares y al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares. El despacho del Consejero a cargo del proceso negó la solicitud.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231
NORMA DEMANDADA: DECRETO 1826 DE 1962 (11 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 5 LITERAL D (No suspendido) / DECRETO 1826 DE 1962 (11 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 7 (No suspendido) / DECRETO 1132 DE 1963 (21 de mayo) GOBIERNO NACIONAL (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 1 (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 6 (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 14 (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 19 (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 20 PARAGRAFOS 1, 2 Y 3 DEL LITERAL D (No suspendido) / DECRETO 1083 DE 1987 (11 de junio) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 32 (No suspendido)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00120-00
Actor: LUIS EDUARDO ZAMBRANO PEÑUELA Y OTROS
Demandado: LA NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Asunto: Solicitud de Suspensión Provisional de algunos apartes de los siguientes actos administrativos: Decreto 1826 del 11 de julio de 1962 “Por el cual se establece una nueva sección militar”[1], Decreto 1132 del 21 de mayo de 1963 “Por el cual se aprueban los estatutos del Club de Suboficiales”[2], y Decreto 1083 del 11 de junio de 1987 “Por el cual se aprueba un acuerdo de la Junta Directiva del Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares”[3].
I.La solicitud de suspensión provisional
En cuaderno separado de la demanda la parte actora solicita la suspensión provisional de la totalidad del citado acto administrativo sosteniendo lo siguiente:
Que se vulneraba el artículo 31 de la Constitución de 1886 toda vez que el salario que devengan los Suboficiales activos y retirados constituye un justo título y un derecho adquirido, respecto del cual no es precedente hacer descuentos para el pago de las cuotas destinadas a la financiación del Club Militar, luego al Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares y posteriormente con destino al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares.
Que se desconoció el artículo 32 ibídem al establecer una contribución específica que cobija solamente a los Suboficiales activos y retirados de las Fuerzas Militares, ya que sólo mediante una Ley pudo haber sido establecida dicha contribución.
Que se quebrantaron los numerales 11 y 13 del artículo 76 ibídem ya que es función privativa del Congreso definir y determinar las rentas nacionales, y entonces, al crear mediante Decreto los descuentos y pagos de cuotas de los salarios mensuales de los Suboficiales el Ejecutivo usurpó competencias del Legislativo.
Que la financiación del Club Militar debió hacerse con cargo a recursos públicos y no con los salarios de los Suboficiales, lo cual viola en numeral 3º del artículo 120 y el artículo 203 ibídem.
Que igualmente se transgredió el artículo 204 ibídem, pues tal norma señala que ninguna contribución indirecta ni aumento de impuestos podrá cobrarse sino seis (6) meses después de promulgada la ley que establezca la contribución.
Que se violó el artículo 207 ibídem pues gastos públicos como el que es objeto de la demanda deben ser decretados por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, criterios que se desconocieron abiertamente pues las cuotas de las que se ha hablado fueron ordenadas por un acto administrativo del Presidente de la República.
Que se vulneró lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991 que garantiza la propiedad privada, toda vez que los Suboficiales adquirieron con justo título sus derechos salariales y pensionales, y por lo tanto debía mediar autorización legislativa para descontar cualquier valor de tales emolumentos.
Que es función restrictiva del Congreso de la República establecer las rentas nacionales y las contribuciones fiscales y parafiscales de conformidad con lo dispuesto en los numerales 11 y 12 del artículo 150 y lo previsto en el artículo 338 ibídem, lo cual indica que el pago de cuotas descontadas de salarios y pensiones debió ser de rango legal y no mediante un acto administrativo,
II.- Traslado de la solicitud al demandado
Una vez efectuada la respectiva notificación electrónica al demandado del escrito de la medida cautelar, expuso los siguientes argumentos:
El Ministerio de Defensa Nacional trajo a colación dos pronunciamientos de ésta Corporación, a saber: el primer, del 9 de septiembre de 2004 proferido en el proceso número 11001-03-24-000-2000-06719-01 de la Sección Primera; y el segundo, del 5 de octubre de 1990 expedido por la Sección Cuarta sin indicar el número de radicación.
Transcribió algunos apartes de ésta última providencia para concluir que el Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, es decir, es una sección del Club Militar que tiene un claro origen público y que por lo tanto no puede ser calificada como asociación o corporación.
III. Para resolver, se considera:
3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA
En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:
“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”
“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.”
“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
De la anterior definición se puede concluir que:
3.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.-
La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto:
3.2.1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
3.2.2.- El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.
3.2.3.- Ahora bien, el Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
3.2.4.- El CPACA[6] define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho- y define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena:
“Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”[7]. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”[8].
En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código[9] respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.
3.3. Caso Concreto
3.3.1. Las normas cuya suspensión se solicita son las siguientes:
Decreto 1826 del 11 de julio de 1962
“Artículo 5. El patrimonio del Club de Suboficiales que se crea por el presente Decreto se constituye por:
(…)
d. Con el producto de las cuotas aportadas por los socios.”.
“Artículo 7. En el evento de disolución o liquidación del Club de Suboficiales, los predios, construcciones y demás bienes que se ponen a su disposición, continuarán bajo la dependencia del Club Militar como integrantes de su patrimonio”.
Decreto 1132 de 1963
Artículo Único: Apruébanse los estatutos del Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares, elaborados y adoptados por la Junta Directiva de la citada institución”.
Decreto 1083 de 1987
“Artículo 1. Mediante el cual el Presidente de la República aprueba el Acuerdo No. 03 de 1987, emanado de la Junta del Club de Suboficiales de las fuerzas Militares respecto de lo establecido en los artículos 6º, 14, 19, 20 y 32 de dicho Acuerdo y cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 6. Los dineros necesitados para cubrir los costos del Círculo se obtendrán mediante los aportes de admisión, sostenimiento y extraordinarios de sus afiliados…”.
“Articulo 14. Para facilitar el recaudo de sus aportes, los afiliados se someten a que los valores sean descontados directamente por la División de Sistemas del Ministerio de Defensa Nacional…”.
“Artículo 19. Son aportes obligatorios los siguientes:
Parágrafo. El valor de los aportes será fijado por la Junta Directiva.”.
“Artículo 20. La aplicación de los aportes se hará de la siguiente manera:
(…)
b. Los Afiliados Activos, Efectivos y Temporales pagarán los aportes que fije la Junta Directiva…”
“Parágrafo 1. El pago de los aportes de sostenimiento es obligatorio para todos los Afiliados Activos y Efectivos, aunque residan fuera de Bogotá o en el exterior por periodos prolongados aunque transitoriamente desempeñen cargos en Entidades o reparticiones distintas a las del Ramo de Defensa.”
“Parágrafo 2. Así mismo el pago de aportes extraordinarios será obligatorio para los afiliados al Círculo, activos y efectivos, inclusive para aquellas promociones de suboficiales egresadas de las Escuelas de formación con posterioridad a la época en que fue establecida la respectiva medida económica pero aún no cancelada en su totalidad.”
“Parágrafo 3. Las sumas pagadas por derecho de ingreso o de reingreso, cuya cuantía será fijada por la Junta Directiva como aporte de admisión, no tienen carácter de acción y por lo tanto, su valor no podrá ser reembolsado, negociado no transferido a ningún título.”.
“Artículo 32. En caso de disolución y liquidación del Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares el patrimonio de dicha Institución pasará a la Nación Ministerio de Defensa Nacional, para que esta Entidad lo incluya dentro de sus inventarios con destino a recreación y bienestar de los Suboficiales de las Fuerzas Militares afiliados”.
3.3.2. Por su parte, las normas que se consideran infringidas son los artículos 31, 32, numeral 13 del artículo 76, numeral 3 del artículo 120, y artículos 203, 204 y 207 todos de la Constitución de 1886. También cita como infringidos los artículos 58, numerales 11 y 12 del artículo 150 y 338 de la Constitución Política de 1991.
3.3.3.- En tal contexto, el Despacho llega a la conclusión que de la comparación normativa inicial no resulta la violación que aduce el actor, pues debe analizarse con el debido detenimiento y rigor cuál es la naturaleza jurídica del Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares así como de los recursos que allí se administran, la competencia del Presidente de la República a la luz de la Constitución de 1886 para crear el entonces Club de Suboficiales, determinar si tales facultades resultan contrarias al orden jurídico planteado con la Constitución de 1991, entre otras cuestiones.
Resulta entonces claro para el Despacho que en principio la vulneración que aduce el actor no puede ser advertida en este momento a través del mecanismo de confrontación que prevé el artículo 231 del C.P.A.C.A., razón por la cual se negará la solicitud de suspensión provisional.
Visto lo anterior, habrá de negarse la medida cautelar solicitada.
RESUELVE
NEGAR la suspensión provisional de algunos apartes de los siguientes actos administrativos: Decreto 1826 del 11 de julio de 1962 “Por el cual se establece una nueva sección militar”[10], Decreto 1132 del 21 de mayo de 1963 “Por el cual se aprueban los estatutos del Club de Suboficiales”[11], y Decreto 1083 del 11 de junio de 1987 “Por el cual se aprueba un acuerdo de la Junta Directiva del Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares”[12].
Notifíquese y cúmplase,
GUILLERMO VARGAS AYALAConsejero de Estado
[1] Literal d) del artículo 5 y artículo 7.
[2] Artículo único.
[3] Artículos 6, 14, 19, parágrafos 1, 2 y 3 del literal d del artículo 20 y artículo 32.
[4] GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. “Derecho Procesal Administrativo Modernización del Estado y Territorio”. En Estudios en Homenaje a Augusto Hernández Becerra, Bogotá 2014, p. 99-114.
[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[6] Inciso primero del Artículo 231 del CPACA.
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
[9] Artículo 229 del CPACA.
[10] Literal d) del artículo 5 y artículo 7.
[11] Artículo único.
[12] Artículos 6, 14, 19, parágrafos 1, 2 y 3 del literal d del artículo 20 y artículo 32.