Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Marco Antonio Velilla Moreno

Norma demandada:  DECRETO 1957 DE 2007

Demandante:  JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las Secciones del Consejo de Estado

Los demandantes alegan que el Decreto demandado transgrede la Constitución Política, en sus artículos 151 y 352; por ende, es de considerar que los cargos formulados son de inconstitucionalidad, pues aun cuando se citan algunas disposiciones del C.C.A. como fundamentos de derecho, la violación a éstas no es desarrollada, circunscribiéndose el cargo a la vulneración constitucional anotada. Así, en atención a que el Decreto 1957 de 2007 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 334 de 1996 y 819 de 2003, que le confieren la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, a la Primera.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 38 DE 1989 / LEY 179 DE 1994 / LEY 225 DE 1995 / LEY 334 DE 1996 / LEY 819 DE 2003

NOTA DE RELATORIA: Distribución de competencias entre la Sala Plena y las secciones del Consejo de Estado, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de enero de 2003, Rad. 6414.

NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO – Reglamentación por el Gobierno Nacional / POTESTAD REGLAMENTARIA – No desbordada por el ejecutivo al expedir el Decreto 1957 de 2007 que reglamenta normas orgánicas del presupuesto

Esta Sección ya se pronunció sobre idéntico cargo al aquí formulado, con ocasión de la demanda presentada, por los mismos actores, contra el Decreto 4730 de 2005, en Sentencia de 23 de octubre de 2014, Expediente No. 2011-00159-00, M.P. Dra. María Elizabeth García González, en la que se precisó el marco normativo que ha de regir el estudio de constitucionalidad de normas, cuyo cuestionamiento estriba en la vulneración de disposiciones con categoría de orgánicas, refiriéndose concretamente, a la Ley Orgánica del Presupuesto. (…). Según se anotó, en la Providencia prohijada la Sala efectuó el estudio del Decreto 4730 de 2005; y, respecto de este, se evaluaron disposiciones jurídicas cuyo contenido normativo coincide con varias de las normas del Decreto demandado 1957 de 2007, por haber efectuado éste sendas modificaciones al texto de aquellas. (…). Cabe aclarar, no obstante, que el cotejo efectuado entre el Decreto 4730 de 2005 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, fue general, sin comparar específicamente cada norma del decreto acusado con disposiciones concretas de dicho Estatuto, toda vez que el juicio de constitucionalidad apuntaba a vislumbrar si se presentó, por parte del Ejecutivo, una transgresión o exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 de la C.P., al expedir el acto acusado, frente a la Ley Orgánica. En este orden, la Sala estima que la anterior conclusión, expuesta por la Sala en la Sentencia prohijada, resulta aplicable mutatis mutandis en relación con los artículos acusados del Decreto 1957 de 2007, cuyo contenido modificó el de las normas correspondientes al Decreto 4730 de 2005, pues el texto de aquellos, aunque varió en algunos aspectos las normas ya evaluadas del Decreto 4730 de 2005, tales modificaciones no ostentan un carácter sustancial en las que se vislumbre un exceso en el uso de las facultades reglamentarias del artículo 189-11 de la C.P. Nótese que la modificación surtida a la norma responde a un aspecto cuya especificidad técnica no amerita ser regulada mediante una Ley Orgánica, puesto que esta categoría de leyes sirve de guía o parámetro para el ejercicio de la actividad legislativa, según admiten los demandantes; y, una instrucción para la liquidación de los excedentes financieros, como la prevista en la disposición legal, claramente corresponde a la órbita reglamentaria del Ejecutivo tendiente a facilitar el manejo presupuestal de las entidades. Así las cosas, la Sala reitera que lo señalado en virtud del fallo antes referenciado sobre la constitucionalidad de los artículos 10, 30, 31, 38 y 39 del Decreto 4730 de 2005 se prohíja en esta oportunidad, para denegar las pretensiones de nulidad de los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 1957 de 2007. Por otra parte, en lo que se refiere a los artículos 1, 2 y 3 del Decreto acusado, cuyo texto es nuevo respecto del Decreto 4735 de 2005 anteriormente enjuiciado por esta Sección, la Sala advierte que de estos tampoco se vislumbra transgresión alguna al ordenamiento constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 151 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 352

NOTA DE RELATORIA: Leyes orgánicas, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de octubre de 2014, Rad. 2011-00159-00, MP. María Elizabeth García González.

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 1957 DE 2007 (30 de mayo) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00158-00

Actor: JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD

Los ciudadanos JOSÉ MARIO CARDONA y MIGUEL SANDOVAL ZABALETA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad contra el Decreto 1957 de 2007, “por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones en la materia”, expedido por el Gobierno Nacional.

I.1. La parte actora alude a los hechos u omisiones, que a continuación se sintetizan:

I.1.1. Sostiene que el criterio funcional tomado como fundamento por el Ejecutivo para expedir el Decreto demandado, desborda el ámbito de sus atribuciones, de acuerdo con las normas constitucionales que regulan la materia.

I.1.2. Expresa que la mencionada competencia, no se ha otorgado ni legal ni constitucionalmente para adoptar decisiones relativas a la expedición de normas orgánicas del presupuesto, las cuales, le corresponden al Congreso de la República, y no al Ejecutivo de acuerdo con las facultades del artículo 189 numeral 11 de la C.P.

I.1.3. Señala que la C.P., y las leyes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 151, supedita los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel, a lo dispuesto en la correspondiente ley orgánica (artículo 352), y cita jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre este tipo de leyes.

I.1.4. Acota que el constituyente reservó a las leyes orgánicas la facultad de establecer los principios y normas que regulan la preparación, trámite, aprobación y ejecución de los presupuestos públicos, con el fin de preservar la seguridad jurídica en el manejo del erario. De ahí que al expedir el Decreto 1957 de 2007, cuyas normas tienen que ver con asuntos que sólo puede regular una ley orgánica del presupuesto, se vulneren las competencias constitucionales señaladas. Al respecto, menciona una serie de leyes que contienen normas orgánicas del presupuesto[1], para indicar que con este ordenamiento jurídico se desarrollan los artículos 151 y 352 de la C.P., y se fijan las normas orgánicas que regulan el tema presupuestal.

I.1.5. Manifiesta que es tan riguroso el ordenamiento constitucional que el artículo 150 numeral 10º, prohibió otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas orgánicas; e indica que estas leyes son una pauta a seguir en determinadas materias, por lo que la vulneración de la regulación prevista en los preceptos orgánicos configura una falta a la C.P.

I.2. El actor expone como disposiciones violadas y concepto de violación, en esencia, lo siguiente:

I.2.1. Cita como vulnerados los artículos 151 y 352 de la C.P., reiterando al efecto, que ni la C.P. ni la Ley otorgan facultades reglamentarias al Presidente de la República ni al Ministro de Hacienda para expedir normas orgánicas sobre el presupuesto.

I.2.2. A manera de fundamentos de derecho invoca también los artículos 82, 136 a 139, 206 y siguientes del C.C.A.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento, en síntesis, en los siguientes argumentos:

II.1.1. En primer lugar, señala que no es claro el concepto de violación que se esgrime frente a las normas superiores.

II.2.2. Acota que el demandante considera violados los artículos 151 y 353 de la C.P., frente a los cuales resalta que estos establecen con claridad que es el Congreso de la República la autoridad competente para expedir la ley orgánica, preparar, aprobar y ejecutar el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

No obstante, la Ley 225 de 1995 autorizó en el artículo 24 al Gobierno Nacional para hacer una compilación de las normas presupuestales contenidas en esa ley, la ley 38 de 1989, y la ley 179 de 1994, que regulaban temas presupuestales.

Así las cosas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron las normas anteriores y transcribe su artículo 2, para señalar que el Gobierno Nacional tiene potestad de expedir el reglamento para la correcta aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues este habla de la reglamentación, que no es otra cosa que la aplicación directa del artículo 189 numeral 11 de la C.P., es decir, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Al respecto, cita jurisprudencia de la Corte Constitucional.

II.2.3. Acota que con la expedición del Decreto demandado el Presidente de la República no ha excedido su potestad reglamentaria; por el contrario, lo que ha hecho es desarrollar el Estatuto Orgánico del Presupuesto a efectos de su correcta aplicación por parte de las entidades públicas, dando aplicación a lo ordenado por la norma superior.

Cuestiona a manera de pregunta, si tiene o no el Congreso de la República competencia constitucional para dictar las normas que regulen o reglamenten la correcta aplicación de leyes orgánicas presupuestales, atribuyéndose facultades que le son propias, por mandato constitucional, al Presidente de la República. Señala que de manera lógica la respuesta es que no puede restringirse al ejecutivo, reiterando que este ejerce la potestad reglamentaria en materia presupuestal.

El señor Agente del Ministerio Público, considera que los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º del Decreto demandando, deben ser declarados nulos, por las siguientes razones:

III.1.- Precisa que, inicialmente, corresponde al Congreso, conforme al artículo 151 de la C.P., la expedición de las normas orgánicas a las cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Así, la Ley Orgánica del Presupuesto se constituye en límite, directriz y referencia de la ley ordinaria. Sobre esta materia trae a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación.

III.2. Afirma que el Gobierno Nacional, con la autorización de la Ley 225 de 1995, compiló las normas presupuestales existentes en el Decreto 111 de 1996, que denominó Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual regula, en consecuencia, la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social.

III.3. En este orden, considera que se debe determinar si las normas expedidas por el Gobierno Nacional han debido ser emitidas por el legislador, como parte de una ley orgánica, por estar regulando aspectos relativos a los anteriormente enunciados.

Manifiesta que el artículo 1 del Decreto se refiere a la forma en que deben cumplirse o ejecutarse los compromisos presupuestales legalmente adquiridos tratándose de contratos o convenios, lo que significa que esta norma está regulando aspectos relacionados con la ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y, en consecuencia, es violatorio de los artículos 151 y 352 de la C.P.

Frente al artículo 3 del Decreto demandado señala la misma conclusión expuesta en relación con el artículo 1.

En cuanto a los artículos 4, 5, 6, 7 y 8, del Decreto acusado, indica que estos modificaron los artículos 10, 30, 31, 38 y 39 del Decreto 4730 de 2005, respectivamente, los cuales consideró, en el concepto rendido en el expediente 2011-00159, como no ajustados al ordenamiento, toda vez que en todos ellos el Ejecutivo invadió las competencias que son propias del legislador.

Así, el artículo 10 se trataba de una norma que regula aspectos relativos a la programación de los presupuestos de la Nación; los artículos 30 (desagregación de las apropiaciones) y 31 (cuentas por pagar), establecen aspectos relativos a la liquidación del presupuesto, esto es, fijan parámetros que debe seguir el Gobierno Nacional para liquidar el Presupuesto General de la Nación aprobado por el Congreso de la República y adoptado mediante Ley de la República; y, respecto de los artículos 38 (redención de cuentas) y 39 (excedentes financieros) señaló que estaban regulando el régimen presupuestal de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, sometidas al régimen de aquellas. Sobre este régimen señaló que el mismo se encuentra previsto en el Capítulo XIII del Decreto 111 de 1996, siendo las normas demandadas complementarias de dicho régimen presupuestal, y por tanto, debieron ser también expedidas por el legislador.

En lo que respecta al artículo 2 del Decreto demandado, señala que esta norma se expidió con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por los artículos 9 de la Ley 225 y 31 de la Ley 344 de 1996, y desde este punto de vista, no viola los artículos constitucionales que fundamentan el cargo.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- La norma acusada es el Decreto 1957 de mayo 30 de 2007, cuyo texto dispone:

DECRETO 1957 DE 2007

(mayo 30)

Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones en la materia.

El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales, en especial la que le confiere el artículo 189 numeral 11, y en desarrollo de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 344 de 1996 y 819 de 2003,

DECRETA:

Artículo 1°[2]. Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.

Artículo 2°. De conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 225 de 1995 y el artículo 31 de la Ley 344 de 1996, en cada vigencia, el Gobierno Nacional reducirá el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior, que excedan el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión del presupuesto de dicho año.

El presente artículo no será aplicable a las transferencias de que trata el artículo 357 de la Constitución Política.

Artículo 3°. Cuando quiera que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y la celebración y perfeccionamiento del respectivo contrato se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, este se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia.

Lo previsto en el inciso anterior sólo procederá cuando los ajustes presupuestales requeridos para tal fin impliquen modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso.

Artículo 4°. El artículo 10 del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 10. Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Antes del 15 de julio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará y someterá el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobación por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, sesión a la cual deberán asistir todos los Ministros del Despacho.

El proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes”.

Artículo 5°. El artículo 30 del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 30. Desagregación de las Apropiaciones. El Representante Legal de cada uno de los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, o quien este delegue, el primer día hábil de cada vigencia fiscal, debe desagregar, mediante resolución, el detalle del anexo del decreto de liquidación correspondiente a las cuentas de Gastos de Personal y Gastos Generales de conformidad con el plan de cuentas que para el efecto expida la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y remitir al día siguiente de su expedición, una copia a dicha Dirección.

Las desagregaciones establecidas en el presente artículo podrán ser modificadas mediante resolución del Representante Legal, o quien este delegue, para lo cual debe contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. Dichas modificaciones no requieren aprobación por parte de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional, y copia de estas se remitirá a la Dirección General del Presupuesto al día siguiente de su expedición”.

Artículo 6°. El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 31. Cuentas por Pagar. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que hagan exigible su pago.

Las cuentas por pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año y deben remitirse a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional al día siguiente de la constitución. Estas serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.

Cuando se trate de aportes de la Nación a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o a las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, las cuentas por pagar deben constituirse en el mismo plazo, por el ordenador del gasto y el tesorero de cada empresa o sociedad.

Igual procedimiento será aplicable a las Superintendencias y a las Unidades Administrativas Especiales cuando no figuren como secciones presupuestales.

Constituidas las cuentas por pagar de la vigencia fiscal, los dineros sobrantes serán reintegrados a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional.

Las cuentas por pagar de la vigencia anterior que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, expirarán sin excepción. En consecuencia, los dineros sobrantes deben reintegrarse a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional”.

Artículo 7°. El artículo 38 del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 38. Rendición de Cuentas. Los resultados y desempeño de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas, serán de conocimiento público y se incorporarán en el informe anual al Congreso de la República del Ministro del sector al cual pertenezca dicha empresa”.

Artículo 8°. El artículo 39 del Decreto 4730 de 2005 quedará así:

“Artículo 39. Excedentes Financieros. Los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado no societarias se liquidarán de acuerdo con el régimen previsto para las sociedades comerciales”.

Artículo 9°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 19 y 20 del Decreto 4730 de 2005 y demás normas que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 30 de mayo de 2007”.

2.- Los demandantes alegan que el Decreto demandado transgrede la Constitución Política, en sus artículos 151 y 352; por ende, es de considerar que los cargos formulados son de inconstitucionalidad, pues aun cuando se citan algunas disposiciones del C.C.A. como fundamentos de derecho, la violación a éstas no es desarrollada, circunscribiéndose el cargo a la vulneración constitucional anotada.

De este modo, resulta pertinente referirse, a manera de cuestión previa, a la competencia de esta Sala para dirimir la Litis formulada por la parte actora.

En sentencia de 15 de enero de 2003[3] esta Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones de nulidad por inconstitucionalidad frente a los Decretos dictados por el Gobierno Nacional, y consignó las consideraciones siguientes:

“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.

La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena. …”.

Así, en atención a que el Decreto 1957 de 2007 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, 334 de 1996 y 819 de 2003, que le confieren la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, a la Primera.

3. Precisado lo anterior, la Sala procede a evaluar el cuestionamiento planteado por los demandantes, según el cual, mediante el Decreto 1957 de 2007, el Ejecutivo ejerció facultades reglamentarias con las que no cuenta, al regular allí disposiciones propias de la Ley Orgánica del Presupuesto, cuyo resorte es exclusivo del legislador.

Cabe anotar, que bajo el anterior reproche, los actores consideran vulnerados los artículos 151 y 352 de la C.P., aun cuando no especifican de manera concreta en la demanda el motivo por el que cada una de las normas del Decreto acusado vulnera estas disposiciones constitucionales; por lo que la Sala circunscribirá su análisis en determinar, si en efecto, el Ejecutivo se halla desprovisto de facultades reglamentarias para expedir la normativa cuestionada en su integridad.

Las normas constitucionales invocadas como vulneradas, disponen lo siguiente:

“ARTICULO 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.

“ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

Es de señalar, en primer lugar, que esta Sección ya se pronunció sobre idéntico cargo al aquí formulado, con ocasión de la demanda presentada, por los mismos actores, contra el Decreto 4730 de 2005, en Sentencia de 23 de octubre de 2014, Expediente No. 2011-00159-00, M.P. Dra. María Elizabeth García González, en la que se precisó el marco normativo que ha de regir el estudio de constitucionalidad de normas, cuyo cuestionamiento estriba en la vulneración de disposiciones con categoría de orgánicas, refiriéndose concretamente, a la Ley Orgánica del Presupuesto. En esa oportunidad la Sala aludió a Jurisprudencia de la Corte Constitucional, para puntualizar los planteamientos que se prohíjan en el sub lite, así:

“Dadas sus especiales características, la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 19 de agosto de 1993[4], precisó que las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, que reglamentan plenamente una materia, que son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política, que condicionan la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, o como lo dispone el artículo 151 constitucional, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.

La Jurisprudencia Constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política,ysus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.[5]

En otras palabras, solo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específicas expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario.

Tanto es así que la Corte Constitucional en sentencia C-432 de 12 de abril de 2000[6], sostuvo que “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.

Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario[7].

Sobre este tema la Corte Constitucional también se refirió en sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, en la cual expresó:

“… Esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad. (Negrillas y subrayas fuera de texto)

El anterior criterio Jurisprudencial se aplica a la Ley Orgánica de Presupuesto, asunto relevante para el examen de los cargos, pues la parte actora considera que el Decreto acusado 4730 de 2005, debe declarase nulo, porque el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria, porque su expedición corresponde al Congreso de la República, mediante una Ley Orgánica.

La Corte Constitucional mediante sentencia 1379 de 11 de octubre de 2000[8], señaló que las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de Constitucionalidad implica que se confronte la disposición acusada no solamente con la Constitución sino también con la norma orgánica.

Ahora bien, la Ley 225 de 20 de diciembre de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en su artículo 24, autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta Ley, y las Leyes 38 de 21 de abril de 1989, “Normativo del Presupuesto General de la Nación” y 179 de 30 de diciembre de 1994, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica Presupuesto”, “sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”

Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

El mismo Decreto 111 de 1996 en su artículo 2°, dispuso:

“ARTICULO 2o. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados.”

La Corte Constitucional expresó que Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas, pues una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma[9].

Lo anterior no quiere decir que al Presidente de la República le esté vedado ejercer la potestad reglamentaria en materia de Leyes Orgánicas, como parece entenderlo la parte actora, puesto que, como ocurre con las Leyes Ordinarias, aquellas no necesariamente agotan toda la materia, en este caso presupuestal, y para hacerlas viables requieren de reglamentos que no necesariamente son materia de Ley Orgánica ni ordinaria; el ejercicio de la potestad reglamentaria además es permanente e intemporal y no requiere de habilitación distinta que la que le confiere la Constitución Política.

Ahora bien, de conformidad con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional reseñada, las normas demandadas deben ser comparadas con el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico de Presupuesto. (Subrayado fuera de texto).

Pese a que los actores no confrontaron las disposiciones acusadas con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, sin transcribirlas, pero refiriéndose a los títulos de las disposiciones demandadas estimó que éstas evidentemente deben hacer parte de la Ley Orgánica del Presupuesto, la Sala presenta en el siguiente cuadro una comparación entre dichas normas…”

Según se anotó, en la Providencia prohijada la Sala efectuó el estudio del Decreto 4730 de 2005; y, respecto de este, se evaluaron disposiciones jurídicas cuyo contenido normativo coincide con varias de las normas del Decreto demandado 1957 de 2007, por haber efectuado éste sendas modificaciones al texto de aquellas.

Tales disposiciones legales, son las previstas en los artículos que a continuación se mencionan, los cuales modifican normas del Decreto 4730 de 2005, cuyo estudio, se reitera, fue efectuado por la Sala en dicha oportunidad.

Así, los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto acusado en la presente Litis, modificaron, respectivamente, los artículos 10, 30, 31, 38 y 39 del Decreto 4730 de 2005.

Con respecto a la constitucionalidad de estas normas legales del Decreto 4730 de 2005, la Sala adujo la conclusión que seguidamente se transcribe, previa confrontación de aquel con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en concordancia con los lineamientos proporcionados por la jurisprudencia invocada en el fallo prohijado:

“De la confrontación de las normas que se ha hecho, en principio, la Sala no advierte exceso en la potestad reglamentaria, amén de que conforme se evidenció ab initio de estas consideraciones, los actores solo señalaron como violadas las normas constitucionales, para hacer énfasis en que las regulaciones acusadas son materia de ley, empero, conforme a la Jurisprudencia constitucional reseñada, el análisis debe hacerse también con las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, respecto de las cuales no se endilgó cargo alguno. Además, los actores parten de una premisa equivocada, cual es la de que en este caso la potestad reglamentaria está proscrita, lo cual no es cierto.

Atendiendo al carácter rogado de esta Jurisdicción, no puede menos la Sala que denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”.

Cabe aclarar, no obstante, que el cotejo efectuado entre el Decreto 4730 de 2005 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, fue general, sin comparar específicamente cada norma del decreto acusado con disposiciones concretas de dicho Estatuto, toda vez que el juicio de constitucionalidad apuntaba a vislumbrar si se presentó, por parte del Ejecutivo, una transgresión o exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 de la C.P., al expedir el acto acusado, frente a la Ley Orgánica.

En este orden, la Sala estima que la anterior conclusión, expuesta por la Sala en la Sentencia prohijada, resulta aplicable mutatis mutandis en relación con los artículos acusados del Decreto 1957 de 2007, cuyo contenido modificó el de las normas correspondientes al Decreto 4730 de 2005, pues el texto de aquellos, aunque varió en algunos aspectos las normas ya evaluadas del Decreto 4730 de 2005, tales modificaciones no ostentan un carácter sustancial en las que se vislumbre un exceso en el uso de las facultades reglamentarias del artículo 189-11 de la C.P.

Así, por ejemplo, el artículo 4 demandado, por el cual se modifica el artículo 10 del Decreto 4730 de 2005, tan sólo varía la fecha en que el marco de gasto de mediano plazo debe ser presentado para aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, pues en el texto anterior era antes del 30 de junio de cada vigencia fiscal, y ahora dicha fecha es 15 de julio. Asimismo, la aprobación ha de ser por parte de tal organismo, y se agrega lo referente a la obligatoria asistencia de todos los ministros del Despacho, lo que en nada supone un cambio significativo, que merezca confrontación independiente con el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Asimismo, el artículo 5, modificatorio del artículo 30 del Decreto antes enjuiciado, prevé la posibilidad de que el representante legal de cada uno de los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación deleguen la función allí dispuesta sobre desagregación de las apropiaciones; y, eliminó el que estas se pudieren efectuar únicamente una vez al mes, según se disponía en el texto anterior, lo cual no representa un exceso en la facultad reglamentaria del Ejecutivo, en la medida en que este puede válidamente instruir sobre los aspectos prácticos y operativos propios de la ejecución presupuestal, según se deriva del artículo 2º del Decreto 111 de 1996, antes transcrito.

Por su parte, el artículo 6, modificatorio del artículo 31 del Decreto 4730 de 2005, referente a las cuentas por pagar, se limita a agregar que estas se constituirán con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que hagan exigible su pago, además, de los ya previstos en la norma, concernientes a los anticipos pactados en los contratos y a los bienes y servicios recibidos. La adición de la disposición acusada se erige en una consagración razonable de aprovisionamiento presupuestal para efectos de constituir tales cuentas, que en modo alguno excede las facultades regulatorias del Ejecutivo.

El artículo 7, modificatorio del artículo 38 del mencionado Decreto, sobre rendición de cuentas, eliminó el aparte de la norma que aludía a la responsabilidad de los representantes legales y miembros de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, sometidas al régimen de aquellas; lo cual, naturalmente, no significa que aquellos queden eximidos de responder por las cuentas de las entidades que representan, sino que la misma se ha de regir por las normas generales que regulan la materia, del mismo modo en que operaba con el texto anterior de la norma.

Respecto de esta disposición legal, la Sala comparte lo señalado en la exposición de motivos del Decreto acusado[10] en el sentido que el tema de la responsabilidad de los funcionarios que preveía el contenido de la disposición anterior, no es propio de la reglamentación de la Ley Orgánica del Presupuesto, y de ahí, que se optare por su eliminación.

Finalmente, el artículo 8 por el que se modifica el artículo 39 del Decreto 4730 de 2006, sobre excedentes financieros, tampoco entraña vicio alguno, pues lo que se procura en la norma es que las empresas industriales y comerciales del Estado no societarias liquiden dichos excedentes de acuerdo con el mismo régimen previsto para las sociedades comerciales, modificando al efecto la disposición anterior, según la cual, aquellos debían ser el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas estatuarias. En este punto, se observa que el Ejecutivo unificó el tratamiento de liquidación de los excedentes en comento, a fin de proporcionar mayor claridad sobre la ejecución de esa operación financiera; y ello, de acuerdo con la exposición de motivos, obedece a que el régimen previsto en la norma modificada suscitaba dudas operativas en razón de los vacíos legales referentes, por ejemplo, al manejo de utilidades retenidas de ejercicios anteriores, reservas liberadas, entre otras.

Nótese que la modificación surtida a la norma responde a un aspecto cuya especificidad técnica no amerita ser regulada mediante una Ley Orgánica, puesto que esta categoría de leyes sirve de guía o parámetro para el ejercicio de la actividad legislativa, según admiten los demandantes; y, una instrucción para la liquidación de los excedentes financieros, como la prevista en la disposición legal, claramente corresponde a la órbita reglamentaria del Ejecutivo tendiente a facilitar el manejo presupuestal de las entidades.

Así las cosas, la Sala reitera que lo señalado en virtud del fallo antes referenciado sobre la constitucionalidad de los artículos 10, 30, 31, 38 y 39 del Decreto 4730 de 2005 se prohíja en esta oportunidad, para denegar las pretensiones de nulidad de los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 1957 de 2007.

Por otra parte, en lo que se refiere a los artículos 1, 2 y 3 del Decreto acusado, cuyo texto es nuevo respecto del Decreto 4735 de 2005 anteriormente enjuiciado por esta Sección, la Sala advierte que de estos tampoco se vislumbra transgresión alguna al ordenamiento constitucional.

Así, el artículo 1, es prácticamente una complementación de lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto demandado, por el que se modifica el artículo 31 del Decreto 4730 de 2005, en la medida en que precisa que los compromisos presupuestales adquiridos legalmente, se han de ejecutar con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago[11], lo cual, según se anotó, constituyó una adición frente a lo dispuesto en la disposición modificada. Asimismo, la norma, en su inciso segundo, se erige en una instrucción normativa para la recepción de bienes y servicios en vigencias futuras, que requerirá la autorización del CONFIS, remitiéndose en la materia a lo dispuesto en la Ley.

De este modo, las previsiones normativas de que trata el artículo 1 hacen parte de las instrucciones presupuestales dispuestas en el texto del Decreto, con un alcance primordialmente explicativo; y, además, la norma se remite a la Ley en lo que hace a la autorización para la recepción de bienes y servicios en vigencias posteriores a las contratadas, lo que de ningún modo podría implicar un ejercicio de competencias inexistentes en cabeza del Ejecutivo, pues precisamente, a éste concierne la regulación de los aspectos operativos presupuestales que faciliten su ejecución conforme a la legalidad, tal como se indicó.

El artículo 2, por su parte, tampoco merece reparo alguno, en la medida en que la reducción presupuestal allí prevista redunda en una aplicación de lo dispuesto en las Leyes 225 de 1995 y 344 de 1996, según se indica expresamente en su texto. Ello, desde luego, conlleva a constatar que la disposición se enmarca en la Ley, y por tanto, la misma evidentemente no comporta un exceso regulatorio por parte del Ejecutivo.

En cuanto al artículo 3, por el que se compromete la siguiente vigencia fiscal, cuando quiera que una licitación, concurso de méritos u otro proceso de selección del contratista comience su trámite en la anterior; tampoco vulnera el ordenamiento jurídico, puesto que su aplicación ha de efectuarse en concordancia con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, sobre vigencias futuras, cuyos artículos 23 y 24 disponen:

“Artículo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.

(…)

El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto Anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras…”

Artículo 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.

Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público

Ahora, lo dispuesto en la norma bajo examen, se prevé únicamente bajo la situación prevista en los términos de su inciso 2º, para los casos en que “los ajustes presupuestales requeridos para tal fin impliquen modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso”; lo cual resulta razonable a efectos de no incurrir en variaciones que afecten las apropiaciones ya existentes o aprobadas, para la respectiva vigencia fiscal futura de la Entidad de que se trate.

Asimismo, el artículo 3 en comento, ha de ejecutarse necesariamente con sujeción a lo señalado en el artículo 71 ibídem, cuyo texto indica:

Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.”

Es de recalcar, entonces, que lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto demandado ha de tener aplicación bajo los supuestos señalados en las normas que regulan lo concerniente al compromiso de vigencias futuras del Estatuto Orgánico del Presupuesto; y, desde tal perspectiva, no se observa vulneración constitucional alguna, habida cuenta, además, que el Ejecutivo cuenta con la facultad reglamentaria para regular la posibilidad de afectar los presupuestos de una o más vigencias dirigidas a atender determinadas obligaciones que, por su naturaleza, no se han de ejecutar en un solo período presupuestal[12], en observancia, para el efecto, de lo previsto en la Ley.

Lo hasta aquí expuesto otorga razonamientos más que suficientes para concluir que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del Decreto 1957 de 2007, por lo que la Sala denegará las pretensiones de la demanda, según se expondrá en la parte resolutiva de esta Providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

POTESTAD REGLAMENTARIA – Criterios de competencia y necesidad

La aclaración de voto se justifica dado que, en mi opinión, la Sala incurrió en una contradicción argumentativa cuando resolvió el cargo de la demanda relativo a que las leyes orgánicas no pueden ser objeto de reglamentación. En efecto, encuentro contradictorio sostener que el Presidente de la República sí puede ejercer su potestad reglamentaria en estos casos, y al mismo tiempo que las leyes orgánicas son aquellas que regulan plenamente una materia porque abarcan toda la normativa de un asunto determinado. El argumento se aprecia inconsistente como quiera que la potestad reglamentaria debe ser ejercida con fundamento en los criterios de competencia y necesidad. “Anclados en el principio de legalidad estos criterios imponen considerar la relación entre el texto legal reglamentado y la potestad reglamentaria en los siguientes términos: en virtud del primero se tiene que “si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, [esta potestad] tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad”. Por su parte, el segundo criterio apunta a condicionar el ejercicio del poder reglamentario a su utilidad, imperatividad o valor en el caso concreto, de suerte que se entiende procedente en aquellos casos en los cuales “la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución”. Teniendo en cuenta estas precisiones, es equivocado sostener que la potestad reglamentaria pueda ser ejercida frente a una ley que regula plenamente una materia, ya que ello sería tanto como desconocer el criterio de necesidad al que se ha hecho referencia.

NOTA DE RELATORIA: Potestad reglamentaria de ley orgánica, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 15 de julio de 1994, Rad. 5393 y 26 de agosto de 1994, Rad. 5312B, MP. Guillermo Chahín Lizcano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

ACLARACION DE VOTO DE GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00158-00

Actor: JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD

El suscrito Consejero de Estado se permite exponer las razones por las cuales aclara su voto respecto de la decisión de 19 de marzo adoptada por la Sala en el proceso de la referencia.

La aclaración de voto se justifica dado que, en mi opinión, la Sala incurrió en una contradicción argumentativa cuando resolvió el cargo de la demanda relativo a que las leyes orgánicas no pueden ser objeto de reglamentación. En efecto, encuentro contradictorio sostener que el Presidente de la República sí puede ejercer su potestad reglamentaria en estos casos, y al mismo tiempo que las leyes orgánicas son aquellas que regulan plenamente una materia porque abarcan toda la normativa de un asunto determinado.

El argumento se aprecia inconsistente como quiera que la potestad reglamentaria debe ser ejercida con fundamento en los criterios de competencia y necesidad. “Anclados en el principio de legalidad estos criterios imponen considerar la relación entre el texto legal reglamentado y la potestad reglamentaria en los siguientes términos: en virtud del primero se tiene que “si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, [esta potestad] tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad”[13]. Por su parte, el segundo criterio apunta a condicionar el ejercicio del poder reglamentario a su utilidad, imperatividad o valor en el caso concreto, de suerte que se entiende procedente en aquellos casos en los cuales “la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución”[14].[15]

Teniendo en cuenta estas precisiones, es equivocado sostener que la potestad reglamentaria pueda ser ejercida frente a una ley que regula plenamente una materia, ya que ello sería tanto como desconocer el criterio de necesidad al que se ha hecho referencia.

Según mi criterio, la Sala incurre en la contradicción que se ha dejado ver porque se equivoca al definir las leyes orgánicas como aquellas que agotan íntegramente una materia determinada. Esa caracterización de las leyes orgánicas no puede ser de recibo dado que es perfectamente posible que la ley, sea orgánica, ordinaria o de otro tipo, abarque la totalidad de la materia que se propuso regular.

Las leyes orgánicas constituyen un texto normativo tendiente a regular la función legislativa en determinadas materias o contenidos previamente establecidos de manera taxativa en la Constitución tales como: 1.- El reglamento del Congreso de la República y de cada una de las Cámaras; 2.- Las disposiciones relativas a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. 3.- El plan general de desarrollo y 4.-Las relativas a las competencias normativas a las entidades territoriales.

Al amparo de los anteriores razonamientos es menester aclarar que el cargo de nulidad debió ser negado en atención a que las leyes orgánicas pueden ser objeto de reglamentación siempre que se den las condiciones para ejercer la potestad reglamentaria (necesidad y competencia).

Fecha ut supra.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Consejero de Estado

[1] - Ley 179 de 1994, “Por la cual se introducen modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto”.

- Ley 225 de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en cuyo artículo 24 se autorizó al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, sin cambiar su redacción ni contenido, que será el Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo que se expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las anteriores leyes.

- Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, y se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto”.

- Ley 718 de 2001, “Por la cual se reglamenta el Fondo de Compensación Interministerial, creado por el artículo 70 de la Ley 38 de 1989”.

- Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.

[2] Este artículo fue modificado por el Decreto 4836 de 2011, artículo 3º. Así:

“Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras. Para tal efecto, previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas en los que se evidencie la provisión de bienes o servicios que superen el 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal, deberá contarse con dicha autorización.

Parágrafo. La disponibilidad presupuestal sobre la cual se amparen procesos de selección de contratistas podrá ajustarse, previo a la adjudicación y/o celebración del respectivo contrato. Para tal efecto, los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación podrán solicitar, previo a la adjudicación o celebración del respectivo contrato, la modificación de la disponibilidad presupuestal, esto es, la sustitución del Certificado de Disponibilidad Presupuestal por la autorización de vigencias futuras”.

[3]Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Actores: Franky Urrego Ortiz y otros.

[4] Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

[5] Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, Magistrado ponente doctor Jaime Córdoba Triviño.

[6] Magistrado ponente doctor Alfredo Beltrán Sierra.

[7] Sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente núm. 2000-00644-01 (8667), Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade.

[8] Consejero ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo.

[9] Sentencia C-541 de 23 de noviembre de 1995, Magistrado ponente doctor Jorge Arango Mejía. En esta sentencia la Corte Constitucional señaló:

“Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas.

De otra parte, el que la compilación de las normas de las dos leyes, se denomine Estatuto Orgánico de Presupuesto y no Ley Orgánica de Presupuesto, carece de significación.

[10] Folios 52 a 54 del expediente.

[11] Sin que se requiera para efectos de la ejecución, el respectivo giro.

[12] Sobre este tema, vale la pena traer a colación lo señalado por el doctor Juan Camilo Restrepo, en Hacienda Pública, Ed. Universidad Externado de Colombia, 2012, Bogotá, pág, 358 en relación con el principio de anualidad del presupuesto:

“…De allí que el Presupuesto General de la Nación que se expida anualmente deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazos, tomando en cuenta, entre otros, los objetivos de los planes de desarrollo económico y social. Estos planes normalmente incluyen planes de inversión y de obras públicas que se ejecutan en períodos más largos que el de un año. Por eso es necesario que la practica presupuestal encuentre la manera de hacer acorde el principio de la anualidad con la necesidad de ejecutar con orden las obras públicas que, por su naturaleza, requieran un plazo mayor para terminarlas…” (Subrayado fuera de texto).

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 15 de julio de 1994, Rad. 5393 y del 26 de agosto de 1994, Rad. 5312B. C.P.: Guillermo Chahín Lizcano. En igual sentido, entre otras, véase las sentencias de la Sección Tercera, Subsección B, del 29 de agosto de 2013, Rad. 11001032600020050007600(32293). C.P. Danilo Rojas Betancourth; y del 21 de noviembre de 2013 de esta Sección, citada ut supra. También se destaca la importancia de la competencia y del respeto a los límites que fija el texto legal reglamentado, de la Sección Primera, entre otras, las sentencias del 29 de julio de 2010, Rad. 11001032400020020024901. C.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta; del 19 de marzo de 1998, Rad. 11955; o del 28 de agosto de 1997, Rad. 12574. C.P.: Silvio Escudero Castro.

[14] Idem.

[15] Salvamento de Voto de Guillermo Vargas Ayala en el fallo de 9 de noviembre de 2015 proferido dentro del expediente No. 2012-00319.