Fecha Providencia | 01/07/1994 |
Fecha de notificación | 01/07/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Consuelo Sarria Olcos
Norma demandada: Decreto 353 de 1984
Demandante: ALFREDO LEWIN FIGUEROA, HECTOR JULIO BECERRA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos / SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO
La competencia de la Sección Cuarta en la oportunidad procesal en la cual profirió la decisión recurrida en reposición, se limita a verificar si la providencia recurrida es susceptible del recurso extraordinario de súplica, si fue interpuesto en tiempo, si se individualiza la jurisprudencia citada como desconocida por la decisión recurrida y se precisan los argumentos jurídicos que concreten su desconocimiento. Verificados los anteriores requisitos formales es procedente la concesión del recurso, independientemente de su prosperidad, la cual ya corresponde decidir a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Los citados requisitos se cumplieron y por ello se concedió el recurso en cuestión. Los argumentos que sustentan el recurso de reposición se refieren a su prosperidad lo cual corresponde decidir a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado al resolver el recurso en cuestión. Los argumentos que sustentan el recurso de reposición se refieren a su prosperidad lo cual corresponde decidir a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado al resolver el recurso extraordinario de súplica.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santafé de Bogotá, D.C., julio primero (1º.) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 5139
Actor: ALFREDO LEWIN FIGUEROA, HECTOR JULIO BECERRA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
AUTO
Resuelve la Sala el recurso de reposición interpuesto por los actores Doctores ALFREDO LEWIN FIGUEROA y HECTOR JULIO BECERRA contra el auto proferido por esta Sección el 27 de mayo de 1994 mediante el cual se concedió el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Señora Apoderada de la parte demandada, contra la sentencia del 22 de abril de 1994, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación.
ANTECEDENTES
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 22 de abril de 1994, resolvió las peticiones hechas en ejercicio de la acción de nulidad por los actores Doctores ALFREDO LEWIN FIGUEROA Y HECTOR JULIO BECERRA y declaró la nulidad del parágrafo 2 del Artículo 2 del decreto 353 de 1984.
La Señora Apoderada de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dentro de la oportunidad legal, interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la anterior providencia por considerar que contraría jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 27 de mayo de 1994, concedió el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la entidad demandada.
Los demandantes interponen el recurso de reposición contra esta última decisión.
LA PROVIDENCIA RECURRIDA
Lo es el auto proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el cual se concedió el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Apoderada de la parte demandada, contra la sentencia del 22 de abril de 1994, de la misma Sección.
EL RECURSO INTERPUESTO
Los demandantes solicitan que se revoque el auto recurrido y en su lugar se deniegue el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada con fundamento en los siguientes razonamientos, que se transcriben textualmente:
"Para estos efectos, y señalando la improcedencia de la acción de nulidad en el presente caso, la distinguida apoderada manifiesta que la sentencia contentiva de la decisión de nulidad del parágrafo 2º. del artículo 2º. del Decreto 353 de 1984, contraría la jurisprudencia de la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado del 16 de mayo de 1991, sentencia que acoge la teoría de los fines y motivos para la calificación del contencioso objetivo impropio.
"Pues bien, en este caso concreto la sentencia impugnada no se refiere, ni siquiera en forma tácita, a la teoría de los fines y motivos', razón por la cual es imposible que contraríe la sentencia citada. La sentencia de la Sala Plena de la Corporación, pero no señala cuál es el planteamiento jurídico contenido en ella que va en contravía de lo expuesto por la Sala Plena. El fallo proferido el 22 de abril de 1994 por la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado no restablece el derecho de ningún particular, ni de él surge automática o directamente el restablecimiento de un derecho subjetivo, como no podía hacerlo, puesto que precisamente la finalidad del proceso de nulidad instaurado era exclusivamente, el de esclarecer la conformidad o no de la norma impugnada con normas de superior jerarquía. A quien corresponde restablecer el derecho en situaciones particulares que pudieren haberse visto afectadas por la norma impugnada es al juez competente que conoce de la acción de nulidad y restablecimiento y, por tanto, es equivocado afirmar que la acción de nulidad impetrada tuvo por objeto obtener, de manera improcedente, el restablecimiento del derecho.
"De manera que al no citarse una jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado que haya expuesto una tesis contraria a la desarrollada en la sentencia del 22 de abril de 1994, es improcedente el recurso de súplica, y solicitamos que así sea decretado por la Sección.
"2. Además de lo anterior, es preciso señalar que la solicitud de improcedencia de la acción de nulidad para el presente caso es completamente extemporáneo por cuanto ha debido señalarse al momento de contestar la demanda. Si en esa oportunidad procesal, la impugnante hubiera señalado la improcedencia de la acción de nulidad y la Sección Cuarta hubiera resuelto desfavorablemente dicha solicitud, frente a ese auto particular, eventualmente habría cabido, ahí así, el recurso extraordinario de súplica por supuestamente contrariar la sentencia citada en el recurso interpuesto por la representante de la Nación; pero habiendo quedado definida la procedencia de la acción en el auto admisorio de la demanda y sin haber controvertido tal decisión, no puede ahora la impugnante interponer un recurso contra la sentencia para cuestionar lo definido en ese momento y sobre lo cual tuvo la oportunidad procesal para pronunciarse.
"De manera que además de incumplir los requisitos exigidos para presentar el recurso extraordinario de súplica (señalar una sentencia de la Sala Plena que contraría la sentencia impugnada), el argumento en el que se fundamenta la impugnante para solicitar dicho recurso, es absoluta y completamente extemporáneo por cuanto ha debido presentarse al momento de contestar la demanda.
"Al respecto, en la sentencia de la Sala Plena del 16 de mayo de 1991 que se ha invocado, se expresa lo siguiente, a la página 8: '...la Sala de lo Contencioso Administrativo estimó lógico ese instrumento procesal que analizaba la pertinencia concreta del uso de la acción de nulidad contra actos de alcance subjetivo, para así criticar la prosperidad de ellas en cada caso cuando fuera a dictarse sentencia (se subraya), y no se resolviese acerca de la relación procesal desde el momento mismo de la admisión de la demanda'.
"Y precisamente la providencia que originó la súplica fallada en dicha sentencia, era de inadmisión de la demanda.
"3. Si en gracia de discusión se aceptara que la impugnante sí señaló una sentencia de Sala Plena contraria a la impugnada, y que esta es la oportunidad procesal para solicitar la improcedencia de la acción, en todo caso el hecho de que paralelamente a esta acción se estén adelantando procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho en donde la norma declarada nula haya sido aplicada por las autoridades, y que los actores sean apoderados en algunos de estos procesos, en nada afecta el derecho que tenemos en nuestra condición de ciudadanos colombianos, para solicitar la nulidad de aquellas normas que consideramos contrarias a la Constitución Nacional y / o a la ley.
"El criterio desarrollado por la distinguida apoderada, llevaría a hacer inoperante la acción de nulidad, en la medida en que dada la generalidad de los actos administrativos, estos (sic) tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas particulares. Así, por ejemplo, la acción de nulidad contra las resoluciones del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales que fijan los formularios de declaración de impuesto de renta y complementarios, solamente podrían ser instaurados por aquellas personas que de conformidad con la ley ostentan la calidad de no declarantes, por cuanto de lo contrario, según el criterio de la recurrente, al existir un interés directo, lo que se estaría buscando no es el respeto y sometimiento a las normas superiores, sino el restablecimiento del derecho. Pero es más, con la interposición del recurso de súplica por parte de la Nación, contra las sentencias que decreten la nulidad de las normas tributarias expedidas con transgresión a la constitución y a la ley, y con el argumento de que el actor tiene un interés particular en la nulidad de la norma - pues tiene la virtualidad de afectarlo - , además de dilatar ostensiblemente una decisión definitiva, se trasladaría de la Sección Cuarta a la Sala Plena del Consejo de Estado, la competencia para decidir sobre la constitucionalidad y / o legalidad de las normas tributarias.
"De otra parte, en las mismas sentencias citadas por la impugnante, se desvirtúan los planteamientos desarrollados en su escrito. Así, por ejemplo, subraya un aparte de un auto de la Sala Plena de la Corporación del 9 de mayo de 1986, según el cual, 'Si al solicitar la nulidad del acto administrativo, en forma automática se produce el restablecimiento del derecho habrá de entenderse que el actor ha impetrado una acción de restablecimiento, aunque califique su demanda de cualquier otra manera'. Pues bien, en este proceso concreto una vez producido el fallo impugnado, no se restableció el derecho de las sociedades y / o personas afectadas por la aplicación de la norma declarada nula, por cuanto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en curso continúan su trámite ordinario y, como es sabido, para que se produzca el restablecimiento del derecho se requiere de un fallo judicial que así lo decrete.
"Diferente hubiera sido la situación si con la interposición de la acción de nulidad se hubiera buscado el restablecimiento del derecho para algunos particulares, situación que obviamente no se presentó en el presente caso, pues para esos efectos, la propia apoderada de la Nación demostró, aportando unas demandas en tal sentido, que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho fueron interpuestas en casos en los cuales la finalidad sí es obtener el restablecimiento de situaciones particulares y no simplemente la nulidad de actos de carácter general.
‘De igual forma, y tal como consta en el expediente No. 5139, en ningún momento se ha hecho referencia a situaciones particulares y se puede constatar que este contencioso de legalidad, se desenvolvió 'en torno de los dos extremos únicamente: la norma transgredida y el acto transgresor'.
"En consecuencia, de la misma forma en que se señaló en el punto primero, la jurisprudencia citada por la apoderada de la Nación, no sólo no contradice los planteamientos de la providencia del 22 de abril de 1994, sino que además ratifica y respalda la procedencia y la legalidad de la acción de nulidad que nos ocupa, pudiendo observarse adicionalmente que en la sentencia de la Sala Plena invocada, se trataba de una demanda de nulidad contra resoluciones de la Superintendencia de Control de Cambios que habían impuesto unas multas, por lo que de haberse anulado en la acción de nulidad, automáticamente las sanciones quedaban eliminadas y restablecido un derecho subjetivo particular".
OPOSICION AL RECURSO
La Señora Apoderada de la entidad demandada se opone a la prosperidad del recurso de reposición interpuesto, por considerar que:
"Establecidos los anteriores presupuestos es clara la viabilidad del recurso de súplica y corresponde a la Sección Cuarta concederlo, como efectivamente lo hizo a través del auto de mayo 27 de 1994, pero no puede conocer de la procedencia del mismo ya que esta competencia radica por expresa disposición de la Ley (art. 130 del C.C.A.) en la Sala Plena, excluidos los consejeros que tomaron parte en la decisión contenida en la sentencia objeto de súplica. En consecuencia no puede la Sección Cuarta, abrogarse la competencia de decidir de fondo sobre la procedencia o improcedencia del recurso de súplica como pretenden los actores, según los fundamentos de su recurso de reposición, pues será la Sala Plena la encargada de tal decisión y una vez proceda a su estudio.
"Efectivamente, como se observa, los fundamentos expuestos en el recurso de reposición no se refieren a los exigidos para la viabilidad del recurso de súplica, por lo tanto, no existe razón para pretender la revocatoria del auto recurrido, por el contrario, se pretende con ellos obtener una decisión de fondo sobre la procedencia del recurso de súplica por parte de la misma Sección que profirió la sentencia suplicada.
"Tal pretensión desconoce la competencia restrictiva que sobre el recurso de súplica tiene la Sala Plena, y sugiere eliminar por inconveniente, el derecho que le asiste a mi representada de acudir a uno de los mecanismos de defensa establecidos por la ley en su favor, como es el recurso extraordinario de súplica, debidamente interpuesto con el fin de obtener un pronunciamiento definitivo por parte de la Sala Plena.
"Evidentemente, todos y cada uno de los fundamentos expuestos en el memorial de recurso de reposición se dirigen a obtener un fallo de fondo (sic) sobre la súplica interpuesta, pues ninguno de ellos tiene que ver con los presupuestos procesales determinantes de la viabilidad del recurso de súplica, únicos exigidos para que éste sea concedido. Luego con base en ellos la decisión contenida en el auto de mayo 27 de 1994 no puede ser revocada.
"Esta afirmación se hace evidente si se analizan cada uno de los fundamentos del recurso de reposición así: .
"Primer Fundamento. La sentencia suplicada no contraria la sentencia de la Sala Plena citada. De acuerdo a lo anterior aceptan los actores que se que (sic) se cumplió con el requisito de citar la sentencia de Sala Plena contrariada, su inconformidad radica en que a su criterio no hay contradicción.
"Este último análisis no puede ser objeto de estudio por parte de la misma sección que profirió la sentencia suplicada, sino que corresponde a la decisión de fondo que adoptara la Sala Plena.
"Segundo Fundamento. La solicitud de improcedencia de la acción de nulidad es extemporáneo.
"Al respecto me permito observar:
"En primer término la improcedencia de la acción de nulidad contra el parágrafo 2º. del Artículo 2º. del decreto 353 de 1984, si (sic) fue propuesto con ocasión de la contestación a la demanda, como puede constatarse en el memorial respectivo e igualmente se insistió en ella con ocasión de los alegatos de conclusión, cosa distinta es que la Sección no haya acogido tal propuesta en la sentencia.
"En las anteriores oportunidades se adujo precisamente la finalidad como factor de improcedencia de la acción de nulidad en virtud de la falta de vigencia de la disposición acusada, cuando se manifestó al respecto:
"De acuerdo con lo anterior es claro que la disposición acusada carece de vigencia.
"'Establecida esta circunstancia resulta improcedente pretender un pronunciamiento de fondo respecto de su legalidad porque la institución jurídica de la nulidad tiene el efecto de retirar por ilegal una norma incorporada al ordenamiento jurídico', que se presume legal y vigente hasta tanto sea declarada nula por la autoridad competente para ello.
“Si como en el presente caso la norma ha sido ya retirada del ordenamiento jurídico, en virtud de su derogatoria, no existe el acto demandable y como lógica consecuencia no es posible accionar sobre él. Porque la institución jurídica de la nulidad parte siempre de la premisa legal de la existencia de la norma ya que es precisamente la finalidad de esta acción, revisar su legalidad frente al ordenamiento jurídico existente al cual pertenece.
"'Aceptar la prosperidad de la acción de nulidad sobre una norma inexistente, sería en primer término desconocer la finalidad o razón de ser de esta institución jurídica y se llegaría a vulnerar el principio de la seguridad jurídica, situaciones...' (contestación de la demanda).
"'Se insiste en primer término en el fallo inhibitorio propuesto con ocasión de la contestación a la demanda por sustracción de materia, toda vez que tanto la disposición acusada como las normas del Estatuto Tributario, artículos 180 a 187 que se citan como violados carecen de vigencia, es decir que respecto de ellas no es posible predicar su inexistencia jurídica que es la finalidad propuesta por el legislador al instituir la acción de nulidad'. (Alegatos de Conclusión).
"Es decir, en las anteriores oportunidades se manifestó que Ia finalidad esencial de la acción de nulidad, como era restablecer de manera general el orden jurídico vigente, no se cumplía.
"Esta aseveración se considera referida a la teoría de los fines y motivos para la calificación del contencioso objetivo impropio que es la contenida en la sentencia de la Sala Plena citada en el recurso de súplica como contrariada.
"Pero no puede corresponder a la Sección Cuarta, como se pretende por los recurrentes, decidir si efectivamente su propia sentencia, desconoció o no dicha teoría, cuando desatendió la solicitud de improcedencia de la acción propuesta con la contestación a la demanda, toda vez que ésta es otra decisión de fondo que habrá de originarse por mandato de la ley en la Sala Plena, cuando en desarrollo de su competencia conozca del recuso (sic) de súplica propuesto.
"Tercer Fundamento. Efectos de la nulidad declarada en al sentencia suplicada. Al respecto dice el recurso de reposición: en este proceso no se restableció el derecho de las sociedades afectadas con la norma anulada, 'diferente hubiera sido si con la interposición de la acción de nulidad se hubiera buscado el restablecimiento del derecho para algunos particulares'.
"Sobre este punto es pertinente observa: Precisamente se ha tratado de demostrar a través del recurso de súplica la finalidad de la acción de nulidad propuesta por los actores que comparta el restablecimiento de un derecho particular, pero este punto como los anteriores deberá ser dilucidado por la Sala Plena cuando conozca de fondo sobre el recurso de súplica y no la Sección Cuarta. Entonces, como en los anteriores puntos y por las mismas razones no puede ser objeto de análisis por parte de la Sección Cuarta con el pretexto de conocer del recurso de reposición instaurado contra el auto que concede el recurso de súplica, como se pretende por parte de los distinguidos actores, porque tal procedimiento incurrirá, en violación directa de la ley según los dispuesto en el artículo 130 del C.C.A. y de paso desconocería el derecho del debido proceso que ampara la Carta Política en su artículo 29 al eliminar la posibilidad de revisión a su actuación por parte de la Sala Plena que para el efecto del recurso de súplica constituye su superioridad jerárquica".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La competencia de la Sección Cuarta en Ia oportunidad procesal en la cual profirió la decisión recurrida en reposición, se limita a verificar si la providencia recurrida es susceptible del recurso extraordinario de súplica, si fue interpuesto en tiempo, si se individualiza la jurisprudencia citada como desconocida por la decisión recurrida y si se precisan los argumentos jurídicos que concreten su desconocimiento.
Verificados los anteriores requisitos formales es procedente la concesión del recurso, independientemente de su prosperidad, la cual ya corresponde decidir a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado.
Los citados requisitos se cumplieron y por ello se concedió el recurso en cuestión.
Los argumentos que sustentan el recurso de reposición se refieren a su prosperidad lo cual corresponde decidir a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado al resolver el recurso extraordinario de súplica.
De acuerdo con lo anterior, que encuentra su fundamento en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de reposición interpuesto por los demandantes no puede prosperar.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso,
RESUELVE:
No prospera el recurso de reposición interpuesto por los Doctores ALFREDO LEWIN FIGUEROA y HECTOR JULIO BECERRA BECERRA contra el auto proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 27 de mayo de 1994.
Confirmase el auto proferido el 27 de mayo de 1994, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, objeto del recurso de reposición.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Guillermo Chahín Lizcano Jaime Abella Zárate
Presidente de la Sección
Delio Gómez Leyva Consuelo Sarria Olcos
Carlos Alberto Flórez Rojas
Secretario