Fecha Providencia | 17/11/1994 |
Fecha de notificación | 17/11/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Norma demandada: Decreto 1994 de 1989
Demandante: José María del Castillo y Otros
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
POTESTAD REGLAMENTARIA - Ejercicio / NORMA CONSTITUCIONAL / VIOLACION DIRECTA
En el ejercicio de la potestad reglamentaria la única violación que hace procedente la acusación recae sobre el texto constitucional; en procesos de esta naturaleza no hay lugar a anulación por violación indirecta de la Carta Política o de la ley.
POTESTAD REGLAMENTARIA
La potestad reglamentaria se ejerce para la debida ejecución de las leyes, como lo establecía el art. 120 - 3 del texto Constitucional de 1886 y así lo prevé el art. 189 - 11 de la Carta Política vigente. Ella es de suyo una actividad inherente a la función administrativa atribuida al ejecutivo; omitirla o extralimitarse en su ejercicio, comporta una violación de la Constitución Política. La potestad de expedir las órdenes, resoluciones y decretos para la cumplida ejecución de las leyes debe ceñirse no sólo al espíritu de la ley que reglamenta, sino a su letra y materia.
HIDROCARBUROS / PROPIEDAD DEL ESTADO
El artículo 202 de la Carta Política, imperante en la fecha que se expidió la normatividad demandada, disponía que pertenecen a la República de Colombia los baldíos, minas y salinas que venían perteneciendo a los Estados, cuyo dominio recobra la nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de estos por la nación a título de indemnización. La Ley 20 de 1969, arts. 1o. y 13o., concordante con la orientación política fijada en la Carta Constitucional, reafirma el principio de que todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación, sin desmedro de los derechos constituidos a favor de terceros, con la salvedad de que la excepción únicamente se refiere a las "SITUACIONES JURIDICAS SUBJETIVAS Y CONCRETAS DEBIDAMENTE PERFECCIONADAS Y VINCULADAS A YACIMIENTOS DESCUBIERTOS".
YACIMIENTOS DE HIDROCARBUROS - Descubrimiento / SUBSUELO PETROLIFERO / DERECHOS ADQUIRIDOS
Si bien cuando se introdujeron las demandas, la legalización nacional no tenla precisado en qué condiciones se entendía que un yacimiento de hidrocarburos ya había sido descubierto, lo cual sólo vino a hacerse con la Ley 97 de 1993, también es cierto que en la materia que se analiza sólo puede hablarse de derechos adquiridos cuando ellos recaen sobre un depósito petrolífero cuya existencia es comprobada por haber sido identificado en forma tangible y estar poseído físicamente. Indudablemente, los yacimientos se descubren a través de los sistemas propios de la exploración y explotación de hidrocarburos y su prueba sólo se logra como lo consagra la norma en cuestión "mediante perforación con taladro y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos, y que se comporta como una unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de los fluidos".
EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS - Procedimiento
El artículo 3o., del Decreto 1994, no desbordara ley que dice reglamentar y mantiene en esencia la misma redacción que sobre la materia traía el artículo 2o., del Decreto 797 de 1971, por el cual también se reglamentaba la Ley 20 de 1969 en relación con los hidrocarburos. En la norma en cuestión se dispone que a la solicitud de autorización de explotación de petróleo en yacimientos cuya propiedad pretendan los particulares, el interesado debe acreditar: a) La existencia de un título específico de adjudicación de los hidrocarburos como mina, otorgado conforme a las disposiciones legales vigentes a la fecha de su expedición y que no haya caducado. b) La existencia de un fallo que reconozca o declare el derecho de los interesados en la propiedad de los hidrocarburos que existan en el predio objeto de la petición y c) En armonía con la Ley 20 de 1969, que el yacimiento material del pedimento haya sido descubierto en fecha anterior a la entrada en vigencia de la ley, es decir, antes del 22 de diciembre de 1969. Ninguna incongruencia hay entre la ley reglamentada y el inciso final de la disposición que se examina, en cuanto dispone que las solicitudes que en ese sentido se hagan se tramitarán por el procedimiento consagrado en los artículos 35 y 36 del Código de Petróleos, por este el estatuto que regulaba en su totalidad la actividad de búsqueda y explotación de yacimientos petrolíferos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ
Santafé de Bogotá, D.C., noviembre diez y siete (17) de mil novecientos noventa cuatro (1994)
Radicación número: 6072 - 5942 - 5959 - 6117 - 6140 - 6321 y 6364 (Acumulados)
Actor: José María del Castillo y Otros
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Cumplido el trámite procesal de la ley, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, resuelve la Sala los procesos de la referencia iniciados en virtud de las demandas presentadas por JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA, ALBERTO RESTREPO, RESTREPO ANDRES E. ESPINOSA, MARGARITA RICAURTE RUEDA, HECTOR R. RODRIGUEZ PIZARRO y OTRO, ALFONSO CHARRIA ANGULO y ANTONIO ESPINOSA GARCIA.
ANTECEDENTES PROCESALES
Los actores en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el art. 84 del C.C.A., piden que previas las formalidades propias del procedimiento ordinario, con citación y audiencia de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, lo mismo que del agente del Ministerio Público se declare, por ser inconstitucionales e ilegales, la nulidad de diversas disposiciones que integran el articulado del Decreto No. 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969.
En cada caso, las normas acusadas, las disposiciones violadas y el concepto de la violación se concretan a lo siguiente:
Expediente No. 6072:
Normas acusadas:
a. - El art. 1o., en el aparte que dice: "...y que el 22 de diciembre de 1969 (en que entró en vigencia la disposición reglamentada) esas situaciones estuvieron vinculadas a yacimientos descubiertos."
b. - El art. 3o. ord. "C"
Disposiciones violadas: Los artículos 30, 120 - 3 y 202 de la C.N., así como los artículos 1 de la Ley 20 de 1969 y 28 de la Ley 153 de 1887.
Concepto de la violación.
Según el actor, las normas violadas:
“...nos muestran que el legislador en materia de hidrocarburos, frente a aquellos derechos constituidos con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, consideró que tenía plena validez siempre y cuando se estuviera frente a una sentencia judicial ejecutoriada. No se requería acreditar la existencia de un yacimiento descubierto por cuanto esta exigencia sólo es procedente frente a aquellos derechos constituidos con posterioridad a la sanción de la Ley 20 de 1969..."
""No obstante lo hasta aquí señalado, con la expedición de los actos acusados, se desconoció el carácter no retroactivo de la ley y se le condicionó a los titulares de derecho consolidados con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, su ejercicio con una nueva exigencia: que se acreditará la existencia de un yacimiento descubierto y que este hecho hubiera ocurrido con anterioridad a la fecha de la sanción de la Ley 20 de 1969.
""Como salta de bulto, esta exigencia en ningún momento la consagró la ley que se pretendió reglamentar, y, bien por el contrario contradice en forma flagrante lo que la Ley 20 de 1969, había dispuesto frente a los derechos constituidos en favor de terceros, antes de la vigencia de la referida ley..."
""Además es evidente que el Gobierno Nacional se excedió en la potestad reglamentaria que el art. 120 - 3 de la carta le entregó, en vista de que un acto expedido con base en las citadas atribuciones, sólo puede desarrollar la ley, como tantas veces lo ha precisado la jurisprudencia de esa H. Corporación, y no atribuirse competencias que son propias del Congreso de la República como en forma ilegal se pretende con los actos acusados" (fls. 315 a 316 C.1).
Expediente No. 6321:
Normas acusadas: El art. 4o.
Norma Violada: El art. 71 del C.C.
Concepto de violación.
Según el libelista:
"... dicha norma que integra con el art. 72 el capítulo 6o. del Título Preliminar del Código Civil es la única regulación legal sobre el modo o manera de hacer cesar los efectos de una ley, que debe entenderse en sentido material, o sea como norma abstracta, impersonal y objetiva.
""Y como ya se vio de acuerdo con el diccionario de la Real Academia "derogar" es "abolir, anular una cosa establecida como ley o costumbre. Destruir, reformar".
"El Artículo 71 del Código empleó la palabra "DEROGACION" tres veces al disponer la forma de terminar con los efectos de una ley.
""Y evidentemente no menciona el término "SUBROGARA" con medio distinto de cambio de una norma por otra.
""Así las cosas mal podía el señor Presidente de la República al pretender hacer cesar la normatividad de los artículos 1o. 2o. y 3o., del Decreto 797 de 1971, abstenerse de derogarlos expresamente, o tácitamente por la expedición de nuevas normas que no se conciliarían con ellos, pasando a "SUBROGARLOS" sin infringir el artículo 71 del Código Civil, infracción que conlleva necesariamente el desbordamiento de la potestad reglamentaria puesto que no puede lograrse la cumplida ejecución de las leyes desbordando alguna de ellas."(fl. 310 C 1).
Expediente No. 5959
Normas acusadas:
a. - El artículo primero, en la expresión que dice:
"Y que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos."
b. - El artículo 2o.
e. - Artículo 3o., ordinal c).
Disposiciones violadas:
Según el actor, con ellas se violan los Art. 16, 30, 34 y 120 - 3 de la C.N. Concepto de la violación:
Aduce el actor que el ordinal 3o. del Art. 120 del texto constitucional que rigió en el país hasta 1991 consagra como atribución exclusiva del Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria.
"Esta atribución no la autoriza para ampliar, restringir, o modificar la ley que reglamenta, ni para contrariar normas constitucionales o legales so pretexto de reglamentarlas.
"Por eso, al confrontarse el Artículo Primero de la Ley 20 de 1969 que se pretende reglamentar con el artículo primero del decreto 1994 de 1989, se concluye que la parte final del texto trascrito excede los términos de la ley, al decir algo que la ley no dijo, ni para lo cual estaba autorizado para decir el ejecutivo, por cuanto el texto del artículo primero de la ley no estableció "que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos..."
“........................”
"a. Este artículo segundo viola en su integridad el artículo 35 del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), los cuales establecen que "la exploración superficial será libre" y que:
"Toda persona natural o jurídica que pretende efectuar exploraciones con perforación en busca del petróleo que repute como de propiedad privada, o explorar dicho petróleo, deberá dar aviso al ministerio respectivo acerca de la persona para quien vaya a hacerse las exploraciones o explotaciones, la extensión y los linderos del terreno en que hayan de efectuarse y el día en que deban iniciarse. Al aviso deberá acompañar las pruebas que demuestren el derecho a extraer el petróleo que se encuentra o pueda encontrarse en aquel terreno, junto con un plano topográfico del perímetro de la respectiva propiedad".
""...En nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna norma que obligue al titular de un derecho privado sobre el subsuelo petrolífero a perforar un pozo para descubrir un yacimiento..."
"Refiriéndose al literal c) del artículo 3o. del Decreto 1994 de 1989, dice el demandante:
a. Es principio de nuestro derecho de que la ley no rige sino para el futuro. Como bien lo ha dicho el Consejo de Estado en la Consulta del 15 de junio de 1988, " es la antigua ley la que se aplica a los requisitos de adquisición del derecho, y es la nueva ley la que gobierna el ejercicio, cargas y extinción de ese derecho, y como la vinculación a yacimientos descubiertos es un nuevo requisito de la nueva ley, la procedencia o improcedencia de aquel requisito en los casos ya reconocidos "definitivamente", a la luz de la legislación anterior, ha de juzgarse con sujeción al antiguo régimen jurídico y no con sujeción al nuevo. " (fls. 311 a 314 C. 1).
Expediente No. 6140:
Normas Acusadas:
El aparte 5o., de los considerandos, lo mismo que los Art. 1o., 2o., 3o. y 4o.
Disposiciones violadas:
Los artículos 16, 30,32, 34 y 120 - 2 - 3 y 215 de la Carta Política que imperó en Colombia hasta 1991; los artículos 4,2, 5, 19, 35, 36, 181 del Código de Petróleos; los artículos 1o., tanto de las Leyes 10 de 1961 y 20 de 1969; el Art. 56, literal "e" de la Ley 1a. de 1984; los artículos 160 y s.s. del Decreto - Ley 624 de 1989; los artículos 3, 12, 18 - 2 y 28 de la Ley 153 de 1887; los artículos 14, 16, 25, 1532 y 1535 del C.C. y; los artículos 58 y 240 del C. de Régimen Político y Municipal.
Concepto de la Violación:
En síntesis, el actor como fundamento del concepto de la violación, arguye que el “artículo 3o. literal c), expresa que:
... el yacimiento materia de la solicitud fue descubierto antes del 22 de diciembre de 1969" lo que es incontestable contrario al texto del artículo 1o. de la Ley 20 de 1969 que expresa que la vinculación de" yacimiento descubierto” a la situación individual, subjetiva, concreta y perfeccionada debe ocurrir "a partir de la vigencia de la presente ley". Es decir, después de su promulgación que fue el 22 de diciembre de 1969.
“... Como se expresó arriba, en la precisión A, la prueba exigida en el artículo 3o. literal e) del reglamento 1994 es una condición o requisito retroactivo, por cuanto se exige en período anterior a la vigencia de la Ley 20 de 1969, que prescribe una excepción a partir de la fecha de su promulgación. Incorporar dentro de los requisitos perfeccionantes de los derechos adquiridos por terceros sobre el subsuelo petrolífero, la prueba de "un yacimiento descubierto" con anterioridad a la disposición legal que lo prescribe para el futuro, es imponer una condición positiva que debe haberse cumplido en el pretérito..."
"... Ni la ley, ni mucho menos el reglamento, pueden decretar, indirectamente o de hecho una expropiación o un despojo sin violar impunemente los artículos 30, 32 y 34 de la C.N., y los artículos 18 y 28 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 4o., inciso 2o., del Código de Petróleos.
“... Al adicionarse en el literal c) del artículo 3o., del reglamento 1994, el elemento "yacimiento descubierto" antes del 22 de diciembre de 1969" se retrotraen los nuevos requisitos a situaciones jurídicas, subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y consumadas y a sus efectos y consecuencias ya producidas, tanto físicas como jurídicamente. Aquí también se transgreden normas superiores constitucionales y legales, pero, en especial, lo exigido es contrario al artículo 35 y 36 del Código de Petróleos, que pertenece al orden jerárquico superior sustantivo".
“……………….”
""El considerando 5o. del reglamento 1994 de 4 de septiembre de 1989, dice "Que en la misma Ley 20 se encuentran los elementos que sirven para la definición de yacimientos descubiertos, entre los cuales se destacan la exploración técnica de las sustancias económicamente explotables y la posibilidad de su aprovechamiento total".
""Esta definición es tomada del artículo 2o., de la Ley 20 de 1969 que dice el artículo 2o. - El objeto de los derechos que a cualquier título otorgue la Nación sobre las minas, es el de otorgar, mediante su previa explotación técnica el aprovechamiento total de las sustancias económicamente explotables que se encuentren en la correspondiente zona".
""Como es manifiesto, la ley se refiere a minas y no a yacimientos de hidrocarburos. La misma Ley 20 expresa, en su artículo 13, que sólo el artículo 1o. de dicha ley, se aplicará. "También a los yacimientos de hidrocarburos".
"Por lo tanto, el decreto 1994, en su 5o. considerando, invoca una norma en forma irregular e impropia con manifiesta infracción del Art. 13 de la Ley 20 de 1969. (fls. 316 a 319 C1).
Expediente No. 6117
Normas acusadas:
a. - Art. 1, inciso 2o., donde reza:
“...y que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos."
b. - Art. 3, literal "C", en cuanto reza:
"Que el yacimiento materia de la solicitud fue descubierto antes del 22 de diciembre de 1969."
c. - El artículo 4o., en cuanto dice:
Subróganse los artículos 1o., 2o y 3 o., del Decreto 797 de 1971.
Disposiciones transgredidas:
Los artículos 30 y 120 - 3 de la C.N.; 28 de la Ley 153 de 1887; 5o. del Decreto 1056 de 1953 y, 56, literal e) de la Ley 1a. de 1984.
Concepto de la violación:
El libelista lo explica, diciendo que:
·”... el precepto constitucional citado (alude el ara 30 de la Carta que imperó hasta 1991) y los artículos 28 de la Ley 153 de 1887 y 5o. del Decreto - Ley 1056 de 1953, consagran el principio de la irretroactividad de la ley en relación con los derechos adquiridos con justo título. Además, el artículo 30 de la C.N., señala la naturaleza de función social de la propiedad.
""Corresponde al legislador, regular su ejercicio, es decir, determinar las condiciones en que se debe ejercer el derecho de propiedad, so pena de extinguirse en favor del Estado.
“... Las condiciones para el ejercicio del derecho son precisamente las cargas a que alude el artículo 28 de la Ley 153 de 1887; son obligaciones que se imponen a los derechos ya constituidos y perfeccionados, que pueden ser de carácter económico o técnico. (Vgr. impuestos).
""Pero, so pretexto de regular el ejercicio del derecho, no lees dado al legislador y menos al ejecutivo por vía reglamentaria, establecer condiciones para el ejercicio del derecho, so pena de extinción, que sean imposibles de cumplir, porque ello equivaldría a vulnerar los derechos adquiridos y en la práctica a imponer una confiscación".
"...En el caso que nos ocupa, para ejercitar el derecho de propiedad sobre el subsuelo petrolífero, a pesar de que las leyes anteriores no exigían la demostración del vínculo entre el derecho y un yacimiento descubierto, el Decreto 1994 de 1989 en las partes demandadas, ordena que es necesario demostrar la vinculación del derecho de propiedad reconocido, a un yacimiento descubierto con anterioridad a la fecha en que entró a regir la Ley 20 de 1969.
""Con base en ello, quien haya obtenido el derecho con anterioridad a la Ley 20, con el lleno de todos los requisitos legales - que no eran pocos ni fáciles de acreditar - a partir de su promulgación, pierde el derecho sin que medie incumplimiento de su parte, sólo por virtud de la expedición de una ley posterior, que ordena un nuevo requisito.
""La obligación que contiene el Decreto 1994, equivale, ni más ni menos, que a otorgarle efectos retroactivos a la Ley 20 de 1969.
""En efecto, el propietario del subsuelo con justo título, reconocido, bien por sentencia ejecutoriada de la H. Corte Suprema de Justicia o por el título vigente de adjudicación, según el Decreto Reglamentario 1994 de 1989 - al expedirse la Ley 20 de 1961 perdió su derecho, se extinguió en favor de la Nación, por no haber descubierto el yacimiento con anterioridad a que la ley lo exigiera."
"""La Ley 1a. de 1984, orgánica del Ministerio de Minas y energía, en su artículo 56 fija el ámbito de competencia de la División Legal de Hidrocarburos, y en su lit. e) dice: "Tramitar lo referente a las concesiones petrolíferas existentes, lo mismo que las actuaciones administrativas relacionadas con los hidrocarburos de propiedad privada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1o. del Decreto 797 de 1971."
""B) la Ley 1a. de 1984 al ordenar el trámite de acuerdo con lo establecido en el decreto reglamentario, está elevando a categoría legal las normas contenidas en él. Por ello, no es posible tramitar asuntos relacionados con la propiedad privada de los hidrocarburos, sino como lo indica el Decreto Reglamentario 797 de 1971, por que así lo ordena la ley." (fls 319 a 321 C.1).
Expediente No. 6140
Normas acusadas:
La totalidad del Decreto 1194 del 4 de septiembre de 1989.
Disposiciones violadas:
Los Art. 32 y 120 - 3 de la C.N. y 5o. del Decreto 1056 de 1953.
Concepto de la violación:
Para el actor, el ejecutivo al dictar el decreto atacado excedió la potestad reglamentaria al convertirse en legislador; es decir, asumió funciones que no le corresponden y señaló requisitos que sólo puede establecer el Congreso de la República.
El Gobierno, concluye diciendo, no puede intervenir el sector económico sino por mandato de la ley (Art. 5o. C.C.).
"En materia de hidrocarburos el Art. 5o. del Decreto 1056 de 1953 vigente, prohíbe expresamente al Gobierno intervenir sobre el petróleo de propiedad privada."
Expediente No. 5942
Normas acusadas:
a) Art. 1o., parte final.
b) Art. 2o.
c) Art. 3o., ordinal "c".
Normas violadas:
Los Art. 30 y 120 - 3 de la C.N.; 28 de la Ley 153 de 1887 y; lo. de la Ley 20 de 1969.
Concepto de la violación:
Observa el actor que:
"Con el pretexto de reglamentar la Ley 20 de 1969, que ya había sido reglamentada mediante el Decreto 797 de 1971, las disposiciones del Decreto 1994 que han sido acusadas en este proceso, entraron a definir lo que la ley reglamentada no define, a establecer nuevos conceptos en el reconocimiento que la ley que se dice reglamentar hace de los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidados antes de entrar en vigencia ella y a establecer requisitos para el reconocimiento de la propiedad privada sobre yacimientos petrolíferos que la citada ley no consagra."
"Como claramente se ve y sin mayor esfuerzo interpretativo, las disposiciones del Decreto 1994 de 1989 que son acusadas en este proceso, vienen a cambiar totalmente el precepto del Art. 1o. de la Ley 20 de 1969 en relación con el reconocimiento que la norma legal hace de los derechos de propiedad sobre yacimientos de hidrocarburos que hubieren sido adquiridos válidamente por los particulares con arreglo a leyes anteriores.
"Siendo el carácter del Decreto 1994 de 1989 el de simple reglamento de la Ley 20 de 1969 y estableció cómo, so pretexto de reglamentar se procedió (sic) a alterar el contenido formal y material de la norma sustantivo, resultan evidentes las violaciones que las normas acusadas hacen de las disposiciones de carácter superior que ya han sido señaladas.
""En efecto:
""Primeramente se viola el ordinal tercero del Art. 120 de la Constitución Nacional toda vez que el poder que se atribuye (sic) al Presidente de la República para reglamentar las leyes se limita en forma precisa a la expedición de las normas que las hagan operantes pero, en todo caso, circunscritas al contenido y alcance reales que tales leyes en sí mismas tengan.
""La potestad reglamentaria en ningún caso habilita a su titular para cercenar, adicionar, variar o contravenir la ley que se reglamenta y cuando esto se hace, como es el caso de las normas acusadas del Decreto 1994 de 1989 que alteran el alcance de la ley que dicen reglamentar y disponen lo que ella no preceptúa, tales disposiciones simplemente reglamentarias son nulas dado que han sido formuladas en exceso de la potestad sobre la cual se fundamentan.
""El alcance de la potestad reglamentaria que fija el Art. 120, Ord. 3o. de la Constitución Nacional que, por cierto, ha sido objeto de profundos estudios por parte del H. Consejo, debe ser respetado en todos los casos en que tal potestad es utilizada. Cuando el Gobierno Nacional hace uso de ella y se extralimita está dejando de aplicar la norma Constitucional que la consagra (Art. 120,3),máxime si se tiene en cuenta por expresa disposición de la misma Carta Fundamental solamente le es permitido realizar aquello para lo cual está facultado y conforme a la facultad que se le otorga." (fls. 323 a 324 C.1).
TRAMITE DE LA INSTANCIA. -
En el proceso radicado bajo el No. 5942 se solicitó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas, medida denegada según auto de 14 de junio de 1990, al cual se hará referencia más adelante (fls. 16 y s.s. del C. 1)
A la Nación - Ministerio de Minas y Energía se le notificó el auto admisorio de la demanda, que contestó mediante Procurador Judicial legalmente constituido para el efecto: en el escrito que obra a fls. 57 a 84 del C.2., solicita denegar las súplicas de la demanda; GUILLERMO GAMBA POSADA obra como coadyuvante en la demanda formulada por ALBERTO RESTREPO; la Empresa Colombiana de Petróleos "ECOPETROL" interviene en la litis como parte impugnadora de la demanda.
En la oportunidad procesal que tuvieron para alegar de conclusión, el Ministerio de Minas y Energía presentó el escrito que obra a fls. 223 a 281; el Dr. JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA hizo llegar el escrito agregado a los fls. 282 a 284; GUILLERMO GAMBA POSADA allegó el memorial visible a los fls. 285 a 292 y; JESUS PEREZ GONZALEZ RUBIO hizo lo propio con el escrito que se acompaña a los fls. 293 a 308 del C. 1.
Para la Doctora EDNE COHEN DAZA, Procuradora Segunda Delegada ante la Corporación, el decreto acusado se encuentra en un todo ajustado a la Constitución y a la ley y en tal virtud, no hay lugar a la anulación deprecada. En criterio de la delegada, la Ley 20 de 1969 "no hizo cosa distinta que reafirmar el principio Constitucional establecido entonces en el Art. 202 estableciendo como excepción la posibilidad de que algunos particulares - dentro de un plazo de gracia - pudieran probar que tenían constituida a su favor la propiedad privada sobre unos yacimientos descubiertos.
El Decreto 1994 de 1989 acusado, agrega, guarda completa relación con la ley que reglamenta.
"En ninguno de sus artículos encontramos principios diferentes o nuevos que no estuvieran contenidos en la ley o en la Constitución, por lo cual puede afirmarse que la potestad reglamentaria se ejercitó adecuadamente con arreglo a lo ordenado en nuestros principios legales y de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia.
"Cuando se hace mención de la jurisprudencia, es justamente porque existe pronunciamiento del Consejo de Estado en relación con la competencia del Gobierno para señalar los elementos que deben servir de fundamento para definir lo que debe entenderse por yacimientos descubiertos' ".
Ya para terminar, la Delegada del Ministerio Público enfatiza que la Ley 20 de 1969 ni el decreto reglamentario acusado consagran la retroactividad que se les atribuye en las demandas. No existe, concluye, ningún fundamento valedero para afirmar - como lo hacen los demandantes - que "al expedirse la norma última reverenciada el Gobierno se extralimitó en el ejercicio de su facultad reglamentaria."
(fls. 309 a 352 del C. cit).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para la Sala la pretensión de nulidad formulada en las demandas no está llamada a prosperar; el Gobierno Nacional, al expedir el decreto acusado, no violó disposiciones de orden superior ni desconoció derechos adquiridos sino que, por el contrario, se ciñó los objetivos y fines previstos para el ejercicio de la facultad reglamentaria contemplada en el Art. 120 - 3 de la Carta Política entonces vigente.
Como la Sala lo ha expresado, la potestad reglamentaria se ejerce para la debida ejecución de las leyes, como lo establecía el Art. 120 - 3 del texto Constitucional de 1886 y así lo prevé el Art. 189 - 11 de la Carta Política vigente.
Ella es de suyo una actividad inherente a la función administrativa atribuida al ejecutivo; omitirla o extralimitarse en su ejercicio, comporta una violación de la Constitución Política.
La potestad de expedir las órdenes, resoluciones y decretos para la cumplida ejecución de las leyes debe ceñirse no sólo al espíritu de la ley que reglamenta, sino a su letra y materia. Resulta oportuno, a manera de una mayor ilustración, hacer referencia a algunas precisiones hechas por la Corporación en esa materia, en cuanto expresa:
“”POTESTAD REGLAMENTARIA - DESARROLLO. -
""En la tarea reglamentaria el Gobierno debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, lo que está en la entraña misma de la norma reglamentada aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe atenerse únicamente a la expresión literal de la norma porque si así fuera su función se limitaría a una mera reproducción de ella; es necesario entonces que el poder reglamentario desentrañe el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantivo con lo cual podrá moverse con mayor desenvoltura y agilidad teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar ni la letra, ni la intención ni la materia intrínseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. Porque nadie duda que una copia servil, literal de la ley que se reglamenta sería la negación misma de la facultad reglamentaria y su utilidad práctica será también totalmente negativa". (Diccionario Jurídico XXII años de evolución jurisprudencial 1958 - 1981). (Sentencia de marzo 17 de 1994, Exp. No. 6361, Consejero Ponente: Dr. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ, Pág. 9).
Para una mejor comprensión de la decisión que se adopta, es necesario hacer mención a las normas fundamentales que regulaban la materia. El artículo 202 de la Carta Política, imperante en la fecha en que se expidió la normatividad demandada, disponía que pertenecen a la República de Colombia los baldíos, minas y salinas que venían perteneciendo a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de estos por la Nación a título de indemnización.
La Ley 20 de 1969, Art. 1o. y 13o., concordantes con la orientación política fijada en la Carta Constitucional, reafirma el principio de que todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación, sin desmedro de los derechos constituidos a favor de terceros, con la salvedad de que la excepción únicamente se refiere a las "SITUACIONES JURIDICAS SUBJETIVAS Y CONCRETAS DEBIDAMENTE PERFECCIONADAS Y VINCULADAS A YACIMIENTOS DESCUBIERTOS".
El artículo 3o. del mismo texto legal hoy derogado, disponía que los derechos que se hubieran consolidado a favor de particulares adquiridos por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa similar revierten a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito, en los siguientes casos:
"a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y
“b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año".
Preceptuaba el Art. 5o. de la norma precitada, que al vencimiento de los plazos fijados por el Art. 3o., el derecho existente sobre los respectivos yacimientos, expresión usada para referirse a los hidrocarburos, se extingue sin necesidad de providencia alguna que lo declare, si los titulares o quienes hagan sus veces no demuestran ante el Ministerio de Minas y Petróleos, durante el correspondiente período o dentro de los seis meses siguientes, que iniciaron en tiempo la explotación económica o que la suspendieron por causas legales.
La misma normatividad, Art. 7. declaraba de utilidad pública e interés social la industria minera en sus ramas de exploración, explotación, beneficio, transporte y procesamiento, y como motivos de la misma naturaleza el desarrollo inmediato y eficiente de cualquiera de esas actividades..."
De acuerdo con la normatividad de orden superior y con el propósito manifiesto de propender a su cumplida ejecución, el Presidente de la República, en ejercicio de las potestades de que estaba investido por la Constitución Nacional, Art. 120, numeral 3o., dictó las normas acusadas, decreto 1994 de 4 de septiembre de 1989, en cuyo considerando 5o. se precisa: "Que en la misma ley 20 de 1969 se encuentran los elementos que sirven para la definición de yacimiento descubierto, entre los cuales se destacan la explotación técnica de las sustancias económicamente explotables y la posibilidad de su aprovechamiento total."
La preceptiva contenida en el decreto en parte repite lo dicho en la ley que dice reglamentar y en el resto provee con sus precisiones a su cabal entendimiento y observancia, como puede colegirse de su tenor literal:
"Artículo 1o. De acuerdo con el artículo 202 de la Constitución Política y con los artículos lo. y 13 de la Ley 20 de 1969, todos los yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación. Se exceptúan de esta regla general los derechos constituidos a favor de terceros. Dicha excepción, a partir del 22 de diciembre de 1969, sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos. Se entiende que únicamente reúnen tales requisitos las situaciones individuales creadas con anterioridad a la fecha citada, por un título específico de adjudicaciones de hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva, siempre que tales actos conserven su validez jurídica y que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos.
"Artículo 2o. Para efectos de lo previsto en la Ley 20 de 1969 y en el presente Decreto, un yacimiento se reputa descubierto cuando mediante perforación con taladro y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos, y que se comporta como una unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de los fluidos.
"Artículo 3o. Con la solicitud para obtener la autorización de explotación de petróleo en yacimientos que se pretendan como de propiedad privada, el peticionario acompañará la prueba necesaria para acreditar:
"a) La existencia de un título específico de adjudicación de los hidrocarburos como mina, otorgado de conformidad con las disposiciones vigentes a la época en que tal adjudicación fue posible, siempre que tal título no hubiere caducado por cualquier causa,
"b) La existencia de un fallo que conserve su validez jurídica y reconozca o declare el derecho del interesado a la propiedad de los hidrocarburos que existan en el predio objeto de la solicitud, y
“c) Que el yacimiento materia de la solicitud fue descubierto antes del 22 de diciembre de 1969.
"En la tramitación respectiva el procedimiento aplicable por el Ministerio de Minas y Energía es el consagrado en los artículos 35 y 36 del Código de Petróleos.
"Artículo 4o. Subróganse los artículos 1o., 2o. y 3 o. del Decreto 797 de 1971.
"Artículo 5o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación." (Diario Oficial No. 38.965, Pág. 6).
Ninguna observación hay que hacerle al Art. 1o. del Decreto 1994 de 4 de septiembre de 1989, pues en lo que es materia de las demandas sólo se limita, sin que fuera imprescindible hacerlo, a repetir con similares términos los eventos excluidos de la regla general de que las minas y los depósitos de hidrocarburos pertenecen a la Nación, vale decir "que dicha excepción, a partir del 22 de diciembre de 1969 (fecha de entrada en vigencia de la ley que dice reglamentar, es decir, la Ley 20 de 1969), sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos."
Sobre el contenido y alcance de lo dispuesto en los artículos 1o. y 13 de la Ley 20 de 1969, idéntico al del texto reglamentario, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse la Corporación; como nada indica que deba mortificarse, para esta oportunidad se ratifica y reitera en sentencia de 4 de marzo de 1994, expediente No. 7120, actor: Carlos Julio Zerda Bautista, con ponencia del Consejero Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, la Sala Expresó:
"Ahora bien, en cuanto respecta a la aplicación de la Ley 20 de 1969, cuyo artículo 1o. dispone que "todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros" observa la Sala como ha sido objeto de distintas interpretaciones por parte del demandante. Para aquel, prevalece el concepto de la Sala de Consulta y servicio Civil de fecha 11 de julio de 1988 que determinó: "a) La propiedad de las mismas, reconocida en actos administrativos, o en sentencias definitivas y la de los yacimientos de hidrocarburos reconocida en sentencias judiciales ejecutoriadas, anteriores al 22 de diciembre de 1969, no requieren la vinculación del derecho a yacimientos descubiertos ni la demostración de ese vínculo" y, "b) el artículo 3o. de la Ley 20 de 1969 no es aplicable a los depósito de hidrocarburos".
"De tales conclusiones, salvó su voto el señor Consejero doctor Humberto Mora Osejo, cuyos planteamientos en los actuales momentos comparte la Sala y en los pertinente les da cabida en esta providencia.
"Le asiste razón a la entidad demandada cuando sostiene que no puede conminársele para que acoja el concepto aludido, por cuanto el mismo no tiene carácter obligatorio y además fue rendido con anterioridad a la expedición del Decreto 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969, que precisó la fecha en que los yacimientos debían haber sido descubiertos y definió lo que debía entenderse por "yacimiento descubierto".
"Sin duda, como se sostuvo en la ponencia para primer debate del proyecto de ley, en el Senado de la República, la norma del artículo 1o. de la Ley 20 de 1969 "en realidad es la ratificación legal del artículo 202 de la Constitución nacional. En tal sentido no introduce principio jurídico nuevo o distinto de lo que ordenó el constituyente de 1886 pero aclara que los derechos constituidos a favor de terceros sólo comprenden las situaciones jurídicas concretas, específicas como son en la jurisprudencia y en la doctrina los derechos adquiridos. La norma, pues, es interpretativa y aclaratorio, no creativa del derecho".
"En la misma exposición de motivos se concluyó, como anteriormente se comentó, que desde la vigencia de la Constitución de 1886 la República recobró el dominio de todas las mismas que se hallaban en el territorio nacional, lo que significó volver al régimen de propiedad del subsuelo minero que existía antes del 22 de mayo de 1858 cuando se inició el régimen de la Federación. Igualmente, se advirtió, que las excepciones relacionada con los derechos constituidos a favor de terceros y los derechos adquiridos por los descubridores y explotadores de algunos yacimientos "se refieren, de manera exclusiva, a aquellas situaciones jurídicas individualizadas y concretas vinculadas directamente a un depósito minero específicamente determinado y siempre que tales situaciones hubieren estado legalmente perfeccionadas en el momento de entrar en vigencia la Carta Política del 86..." (Historia de las leyes, Legislatura de 1969).
"Sobre el particular, se señala en el salvamento de voto aludido, que este régimen jurídico obedece a la finalidad expresada por don Miguel Antonio Caro en el Concejo Nacional de Delegatarios, de hacer que la nación "conserve los bienes anexos al atributo de la soberanía, como son el subsuelo y los baldíos", de tal forma que el artículo 202 de la Carta, implicó en buena parte, sino una nacionalización, una restauración o recuperación del dominio del Estado sobre las minas y los yacimientos de carburos.
"De lo anterior, según el salvamento de voto mencionado, resulta que el artículo lo., de la Ley 20 de 1969 no convalida situaciones ni derechos anteriores a la fecha de vigencia de la ley, sino que a partir de esta exige que el derecho constituido se radique en un yacimiento descubierto con el objeto de poner en consonancia la legislación con el artículo 202 de la Constitución. En consecuencia, continúa "el precepto que se comenta no tiene carácter retrospectivo, ni menos retroactivo, que permite interpretarlo como convalidante de las meras expectativas anteriores a su vigencia: la disposición exige ni más ni menos, que se cumpla el artículo 202 de la Constitución y que, por lo mismo, la excepción que contempla consiste en derechos constituidos en yacimientos descubiertos. En otros términos, antes y después de que entrara en vigencia la Ley 20 de 1969, las excepciones, en cuanto tienen idéntico fundamento constitucional, deben tener el mismo tratamiento en la ley."
"Los razonamientos anteriores de los cuales infiere la Sala que para la época de su reclamación el actor sólo contaba con una mera expectativa, más no con un derecho constituido en su favor, para así reclamar la propiedad del subsuelo de los terrenos cuya titularidad alega, encuentra mayor respaldo con la expedición del Decreto 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969, en cuanto consagró que la acción derivada de los derechos constituidos en favor de terceros, "a partir del 22 de diciembre de 1969, sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos. Se entiende que únicamente reúnen tales requisitos las situaciones individuales creadas con anterioridad a la fecha citada, por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva, siempre que tales actos conserven su validez jurídica y que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos."
"Con relación la norma antes referida, cuya implicación pretende el actor, estima la Sala que no le asiste razón al demandante, dado que dicha norma no hizo cosa diferente de aclarar el Art. 1o de la Ley 20 de 1969; en armonía con el Art. 202 de la Carta Política de 1886, sin que tal acto implique un criterio de la Sala, la violación del Art. 4o. de la actual Constitución, y del Art. 332 ibídem, de acuerdo con las consideraciones anteriormente expresadas, al hacer referencia de los derechos constituidos." (fls. 45 a 49).
El artículo 2o. del decreto en cuestión, tampoco viola las normas superiores que enlista la censura. Si bien cuando se introdujeron las demandas, la legalización nacional no tenía precisado en qué condiciones se entendía que un yacimiento de hidrocarburos ya había sido descubierto, lo cual sólo vino a hacerse con la Ley 97 de 1993, también es cierto que en la materia que se analiza sólo puede hablarse de derechos adquiridos cuando ellos recaen sobre un depósito petrolífero cuya existencia esté comprobada por haber sido identificado en forma tangible y estar poseído físicamente.
Indudablemente, los yacimientos se descubren a través de los sistemas propios de la exploración y explotación de hidrocarburos y su prueba sólo se logra como lo consagra la norma en cuestión "mediante perforación con taladro y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos, y que se comporta como una unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de los fluidos".
Así lo definió el Congreso de la República, en la Ley 97 de 1993, tópico sobre el cual se hace el siguiente análisis en el falto antes citado:
"Con miras a evitar equívocos, dudas y contradicciones en la interpretación de los artículos 1o. y 13o. de la Ley 20 de 1969, el propio legislador mediante Ley 97 de 1993 fijó el derecho de concepto constituidos a favor de terceros como "las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva y en ejercicio de los cuales se hayan descubierto uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969". En el artículo 2o., determinó que existe yacimiento descubierto de hidrocarburo "cuando mediante perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos y que se comporta como unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluidos".
"Por último, en el artículo 3o. de la Ley 97 de 1993 se determinó que "Las disposiciones contenidas en los artículos primero y segundo de la presente ley, constituyen la única interpretación autorizada de la Ley 20 de 1969, artículos primero y trece". (Expediente No. 7120, Consejero Ponente: Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, actor: Carlos Julio Zerda Bautista, pág. 51).
La Corte Constitucional, en fallo de 29 de septiembre de 1994, ha declarado que la Ley 97 de 1993, por la cual se interpreta por vía de autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones, es exequible tanto por razones de forma como de fondo y para llegar a esa conclusión reflexiona de la manera siguiente:
"Se observa en la evolución legislativa sobre la materia, que el legislador, al expedir la Ley 20 de 1969, logró en los preceptos transcritos reproducir el orden superior por ese entonces vigente. Tal como se lee en la exposición de motivos, la finalidad del legislador fue justamente la de adecuar la legislación sobre el subsuelo al orden constitucional. En efecto, el artículo 1o. de la Ley 20 de 1969 reiteró el principio previsto en el artículo 202 de la Constitución nacional, ordenando la pertenencia de las mismas a la Nación, sin perjuicio del respeto de los derechos que se hubiesen constituido a favor de terceros, condicionando esta excepción a partir de la vigencia de la ley a la existencia de un yacimiento descubierto.
"En la exposición de motivos de la Ley 2o. de 1969, el doctor Carlos Gustavo Arrieta, quien entonces desempeñaba el Ministerio de Minas y Petróleos, afirmó:
""El artículo 202 de la Constitución Política de 1886, consagró el principio de que las minas son patrimonio de la Nación dejando a salvo los derechos constituidos a favor de terceros. Con fundamento en tal mandato en virtud del cual la propiedad cumple una función social que implica obligaciones, el Gobierno sometió al Congreso el proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 20 de 1969, persiguiendo entonces entre otros, dos objetivos fundamentales: Adaptar la legislación minera al espíritu de la Constitución de 1986 y eliminar algunos obstáculos que desde hace más de un siglo han venido entorpeciendo el desarrollo de las actividades de exploración, explotación y beneficio de los recursos no renovables."
"Lo anterior permite aseverar que, desde la fecha de vigencia de la Constitución de 1886, quedó eliminado el criterio de que cierta clase de minas pertenecían al dueño del suelo, y en consecuencia ese privilegio se tradujo simplemente, por mandato del artículo 5o. de la Ley 3 8 de 1887, en un derecho de preferencia por el término de un año, para denunciar los yacimientos que se encontraran en las respectivas heredades. Igualmente desapareció como consecuencia necesaria de la referida norma legal.
"Sobre este particular, la Corte ha registrado la misma posición en fallo reciente:
""Para el caso de la propiedad minera en cabeza de particulares - que es excepcional tanto a la luz del artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuya vigencia se expidió la Ley 20 de 1969, como bajo el régimen de los artículos 102 y 332 de la Carta de 1991 - , el incumplimiento de la función social (artículo 58 C.N.) está expresamente contemplado por la norma legal transcrita, adoptada, para los fines de la extinción de dominio, por el sub - exámine. " (Cfr. sentencia C - 216 / 93 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Ahora bien, el conjunto normativo coherente en sus contenidos básicos, constituido por el artículo 202 de la Constitución Política y la Ley 20 de 1969, es interpretado por la Ley 97 de 1993.
"El artículo primero de la Ley 20 que se aplica también a hidrocarburos por mandato expreso del artículo 13, ibídem, contiene los siguientes elementos:
- Como principio general, todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación.
" - Como excepción, no pertenecen a la Nación los derechos constituidos a favor de terceros, cuando respecto de ellos se den dos elementos:
"a. Jurídico, en la situación que reúna los siguientes requisitos:
"1. Subjetivo, es decir, clara identificación del titular del derecho; 2. Concreto, preciso en cuanto a la naturaleza objeto y alcance del derecho; 3. Perfeccionado, es decir, totalmente definida por haberse agotado el procedimiento y cumplido las formalidades sustanciales y adjetivas para la existencia misma de la situación jurídica.
"b. Fáctico, pues se trata de un yacimiento "descubierto" a cual esté vinculado, de manera directa el elemento jurídico. Constituyéndose en un concepto de materialidad del objeto, como lo indispensable para la constitución del derecho, y en consecuencia la tipificación de la excepción prevista en la ley.
"Por su parte, los artículos acusados, sin variar el contenido normativo de la ley anterior, establecen el reconocimiento excepcional del derecho de propiedad privada sobre hidrocarburos, definiendo "los derechos constituidos a favor de terceros", como las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina, o por una sentencia definitiva, y en ejercicio de los cuales se haya descubierto uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969, fecha de expedición de la ley interpretada.
"Disposición perfectamente lógica que define el objeto del derecho, por lo determinado y concreto, haciendo escapar de posibilidades ignoradas, o inexistentes antes del 22 de diciembre de 1969, inciertas situaciones jurídicas que no sólo limitaban irracionalmente el patrimonio nacional, sino que, además, por las riquezas del subsuelo, desconocían la función social, so pretexto del amparo de derechos particulares, dejando a un lado toda la concepción sobre la propiedad y su función social consagrada en la reforma de 1936 y reiterada en la Carta de 1991.
"En este mismo sentido, la Corte ha expresado lo siguiente en reciente sentencia:
""En relación con el componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe 11 en el siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la función social de la propiedad minera se consagró en la Ley 38 de 1887. Retornando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza minera, la Ley 20 de 1969, en su artículo 3o. dispuso lo siguiente: "Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año". (Sentencia C - 006 / 93. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"Por su parte el artículo 2o. acusado, define que se entiende por yacimiento descubierto de hidrocarburos, indicando que se está en su presencia, cuando mediante "perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos, y que se comporta como unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluidos. Se adopta pues una definición técnica del concepto, que igualmente se encontraba, enunciado en la parte final del artículo primero de la Ley 20 de 1969, con lo que no se agregó ningún elemento adicional que varíe el contenido de la norma por la ley interpretativa, pues ésta, con apreciable tecnicismo, describe elementos de la primera, haciendo más explícitos y claros sus contenidos, y mostrando precisamente que se trata de una ley interpretativa en sentido estricto (Págs. 25 a 29).
Sobre el punto atinente a la irretroactividad de la ley, el mismo fallo expresa:
"Tanto el artículo primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley interpretativa, se refieren a los mismos derechos constituidos sobre hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho constituido entre una y otra norma, lo cual no es cierto, pues en la primera se enuncia el concepto haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no son contrariados en la norma interpretativa, sino descritos y precisados; luego, cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace más que precisar la naturaleza de los derechos constituidos, sin cambiar los contenidos de la ley interpretada " (Pág. 30).
De lo anterior se desprende claramente que no existe retroactividad de la Ley 97 en sus artículos 1o., 2o. y 3o, al interpretar el artículo 1o. de la Ley 20, ni violación de derechos constituidos o adquiridos bajo el régimen anterior a su vigencia, pues, se repite, se trata de los mismos derechos, que más aún son los mismos a que se refería, ya desde sus orígenes, la Constitución de 1886 en su artículo 202. Pues la Ley 20 de 1969 no reguló condiciones constitutivas de derecho distintas a las excepciones que estatuyó el tantas veces artículo 202, que por otra parte son reconocidas claramente en la nueva Carta Política (Art. 332). Por tanto, la Corte comparte esta hermenéutica de interpretación por vía de autoridad que realiza el legislador en la Ley 97 de 1993." (Pág. 33).
Para la Corte Constitucional la interpretación por vía de autoridad hecha en la Ley 107 de 1993, es además de jurídica lógica y razonable y bajo esa óptica dice:
"Es aceptado que desde la época colonial ha regido entre nosotros la regla de la separación del suelo de la del subsuelo, y que desde el Decreto del 24 de octubre de 1824 expedido por libertador Simón Bolívar, todas las minas fueron nacionalizadas, salvo durante el breve intervalo centro federal y federal, en el que la Nación se desprendió de casi todas las minas en favor de los estados, menos de las de sal, gemas y esmeraldas; luego, por consiguiente, durante el mismo período, la Federación amplió su reserva sobre todas las minas ubicadas en terrenos baldíos, incluidos los depósitos de petróleo (Leyes 29 y 106 de 1873).
"Posteriormente, se tiene que la Carta Política de 1886 condujo a la expedición de la ley 38 de 1187, por la cual se incorporó como legislador nacional el Código de Minas del Estado Soberano de Antioquia, con el consecuente sometimiento de los yacimientos de petróleo existentes en inmuebles de propiedad privada al régimen de adjudicación, previo el denuncio de la mina dentro de los términos establecidos; después, el régimen de la adjudicación, se cambió por uno nuevo de concesión contractual especial, según se advierten la Ley 30 de 1903. Este último régimen tuvo vigencia solamente hasta la expedición del Código Fiscal de 1912, en el que se estableció de nuevo uno de adjudicación para las minas de petróleo en terrenos baldíos o en terrenos adjudicados después de 1903 mientras que los yacimientos ubicados en terrenos privados seguían sometidos al régimen de concesión. Además, se encuentra que la Ley 160 de 1936, y luego el decreto 1156 de 1953, que contiene el Código de Petróleos, establecieron como de propiedad particular, el petróleo que se encuentre en terrenos que salieron legalmente del patrimonio nacional con anterioridad al 28 de octubre de 1873, y que no hayan sido recuperados por la nación por nulidad, caducidad, resolución o por cualquier causa legal. En la mencionada codificación se estableció que también son de propiedad particular, los petroleros adjudicados legalmente como minas, durante la vigencia del artículo 112 de la Ley 110 de 1912, bastando en este último caso, para efectos de los inciso primero y segundo del artículo 35 del mismo Código, presentar el título de adjudicación expedido por la autoridad competente, durante la vigencia del citado artículo del Código Fiscal.
"De otra parte, para la Corte Constitucional la Ley 20 de 1969 se expidió para llevar a la práctica el mandato constitucional, según el cual Ia propiedad privada es una función social que implica obligaciones, y en ella se definió que los derechos adquiridos por particulares sobre el subsuelo petrolero, debían estar vinculados a un yacimiento descubierto hasta el momento de la publicación de la misma; naturalmente, se trata de eliminar las trabas de los particulares a la explotación de uno de los recursos naturales no renovables más importantes en una economía como la nuestra. De esta intención del legislador existe suficiente documentación en los antecedentes legislativos de la mencionada Ley 20 de 1969, en especial en su exposición de motivos y en las ponencias correspondientes.
"Además, el actual Código de Minas contenido en el Decreto - Ley 2655 de 1988 reitera en sus artículos 3o. y 5o., lo señalado en la mencionada Ley 20 de 1969, en los términos en que se interpreta ahora por la Ley 97 de 1993, es decir, que la exención prevista en la mencionada ley sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas, vinculadas a yacimientos descubiertos válidos jurídicamente, antes del 22 de diciembre de dicho año.
"Esta Corporación encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial sobre el petrolero, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de dominio; además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las exigencias que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación contenida en la ley demandada, que señala las excepciones reconocidas por la Ley 20 de 1969 son aquellas en las que los derechos particulares estaban vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos, al momento de la expedición de la mencionada ley.
"Es cierto que la contenida en la Ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones." (Págs. 36 a 38).
El artículo 3o. del decreto 1994, no desborda la ley que dice reglamentar y mantiene en esencia la misma redacción que sobre la materia traía el artículo 2o. del Decreto 797 de 1971, por el cual también se reglamentaba la Ley 20 de 1969 en relación con los hidrocarburos. En la norma en cuestión se dispone que a la solicitud de autorización de explotación de petróleo en yacimientos cuya propiedad pretendan los particulares, el interesado debe acreditar: a). - La existencia de un título específico de adjudicación de los hidrocarburos como mina, otorgado conforme a las disposiciones legales vigentes a la fecha de su expedición y que no haya caducado; b). - La existencia de un fallo que reconozca o declare el derecho de los interesados en la propiedad de los hidrocarburos que existan en el predio objeto de la petición y; c). - En armonía con la Ley 20 de 1969, que el yacimiento materia del pedimento haya sido descubierto en fecha anterior a la entrada en vigencia de la ley, es decir, antes del 22 de diciembre de 1969.
Ninguna incongruencia hay entre la ley reglamentada y el inciso final de la disposición que se examina, en cuanto dispone que las solicitudes que en ese sentido se hagan se tramitarán por el procedimiento consagrado en los artículos 35 y 36 del Código de Petróleos, por ser éste el estatuto que regulaba en su totalidad la actividad de búsqueda, exploración y explotación de yacimientos petrolíferos.
Algunos de los demandantes solicitan la anulación del artículo 4o. del Decreto 1994 de 1989, del que ya se hizo mención, en cuanto reza " subróganse los artículos 1o. 2o. y 3o. del Decreto 797 de 1971". Este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad, porque en el ejercicio de la potestad reglamentaria la única violación que hace procedente la acusación recae sobre el texto constitucional; en procesos de esta naturaleza no hay lugar a la anulación por violación indirecta de la Carta Política o de la ley.
Como se observa en el texto reglamentario no se encuentran pautas, reglas o principios que contraríen o desconozcan los contemplados en la Carta Constitucional o en la ley en que debería fundarse y en tal virtud no prosperan las pretensiones de las demandas de que trata el plenario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de las demandas acumuladas en este proceso.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE CUMPLASE Y PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha noviembre diez y siete (17) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO PRESIDENTEJUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ
SECRETARIA