100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033788SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo5441199426/10/1994SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____5441_1994_26/10/1994300337871994ACCION DE NULIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia La acción utilizada es la nulidad ya que se trata de un acto de carácter general y por lo tanto no existe término de caducidad, además si el fallo fuera favorable a las pretensiones no conllevaría restablecimiento automático de derechos. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / JUNTA DIRECTIVA / CONSEJO DIRECTIVO / COMPETENCIA / ESTATUTOS / FERROCARRILES NACIONALES / PLANTA DE PERSONAL - Clasificacion Al tenor del artículo 26, literal b. del Decreto Ley 1050 de 1968, las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales tienen entre sus funciones, adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno. El Consejo de Estado en numerosas providencias ha sostenido que los estatutos a los cuales se refiere el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son aquellos que deben expedir las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas en ejercicio de la atribución contemplada en el literal b. del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968. Es claro que cuando la junta directiva de una entidad descentralizada hace la clasificación de los cargos y ella es aprobada por el Gobierno Nacional, no se está ejerciendo potestad reglamentaria de las leyes, ni facultades extraordinarias, simplemente se está usando una facultad señalada en la ley. En consecuencia, al expedir los actos acusados, tanto la junta directiva de los Ferrocarriles Nacionales, como el Gobierno, eran competentes y ejercieron la facultad consagrada en el Decreto 1050 de 1968 art. 26, y en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 precisando en el estatuto las actividades de dirección y confianza que pueden ser desempeñadas por empleados públicos. NOTA DE RELATORIA : Reiteración jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica del Decreto 1242 de 1970; estatuto de personal de los Ferrocarriles Nacionales, carente de fuerza legal, establecido en la sentencia del 18 de mayo de 1992; Exp. 3067, Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5441 Actor: MODESTO GOMEZ ALVAREZ Demandado: JUNTA DIRECTIVA DE LOS FERROCARRILES NACIONALES Y GOBIERNO NACIONAL
Sentencias de NulidadClara Forero De CastroJUNTA DIRECTIVA DE LOS FERROCARRILES NACIONALES Y GOBIERNO NACIONALMODESTO GOMEZ ALVAREZ26/10/1994Decreto 510 de 1988Identificadores10030130728true1224824original30128718Identificadores

Fecha Providencia

26/10/1994

Fecha de notificación

26/10/1994

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Clara Forero De Castro

Norma demandada:  Decreto 510 de 1988

Demandante:  MODESTO GOMEZ ALVAREZ

Demandado:  JUNTA DIRECTIVA DE LOS FERROCARRILES NACIONALES Y GOBIERNO NACIONAL


ACCION DE NULIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia

La acción utilizada es la nulidad ya que se trata de un acto de carácter general y por lo tanto no existe término de caducidad, además si el fallo fuera favorable a las pretensiones no conllevaría restablecimiento automático de derechos.

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / JUNTA DIRECTIVA / CONSEJO DIRECTIVO / COMPETENCIA / ESTATUTOS / FERROCARRILES NACIONALES / PLANTA DE PERSONAL - Clasificacion

Al tenor del artículo 26, literal b. del Decreto Ley 1050 de 1968, las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales tienen entre sus funciones, adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno. El Consejo de Estado en numerosas providencias ha sostenido que los estatutos a los cuales se refiere el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son aquellos que deben expedir las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas en ejercicio de la atribución contemplada en el literal b. del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968. Es claro que cuando la junta directiva de una entidad descentralizada hace la clasificación de los cargos y ella es aprobada por el Gobierno Nacional, no se está ejerciendo potestad reglamentaria de las leyes, ni facultades extraordinarias, simplemente se está usando una facultad señalada en la ley. En consecuencia, al expedir los actos acusados, tanto la junta directiva de los Ferrocarriles Nacionales, como el Gobierno, eran competentes y ejercieron la facultad consagrada en el Decreto 1050 de 1968 art. 26, y en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 precisando en el estatuto las actividades de dirección y confianza que pueden ser desempeñadas por empleados públicos.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica del Decreto 1242 de 1970; estatuto de personal de los Ferrocarriles Nacionales, carente de fuerza legal, establecido en la sentencia del 18 de mayo de 1992; Exp. 3067, Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 5441

Actor: MODESTO GOMEZ ALVAREZ

Demandado: JUNTA DIRECTIVA DE LOS FERROCARRILES NACIONALES Y GOBIERNO NACIONAL

El ciudadano Modesto Gómez Alvarez, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita al Consejo de Estado declarar la nulidad del acuerdo No. 175 de febrero 25 de 1988, expedido por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales, y del Decreto 510 de 23 de marzo del mismo año, proferido por el Presidente de la República, aprobatorio del anterior.

HECHOS

El accionante señala como tales los siguientes:

1) Naturaleza Jurídica de la Empresa.

Los Ferrocarriles Nacionales de Colombia son, al tenor de la ley, una Empresa Industrial y Comercial del Estado - hoy en liquidación - dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, de acuerdo al Decreto 1242 de 1970 - antes Decreto Ley 3129 de 1954, y conforme a los Decretos Básicos 1050, 3130, 3160 y 3135 de 1968.

2) Órganos directivos y facultades.

La dirección y administración de la Empresa está a cargo de una Junta Directiva y de un Gerente General (art. 6o. D. 1242 / 70).

La Junta ejerce, entre otras, las facultades de adoptar los estatutos internos y sus reformas; aprobar o improbar o modificar los proyectos sobre organización interna de la entidad que le sean presentados por el Gerente General, y estudiar y aprobar, conforme a las disposiciones legales vigentes sobre la materia, el reglamento interno de trabajo (art. 80 ibídem).

3) Actos administrativos de la Junta.

Sus decisiones originadas en sus funciones administrativas se denominarán Acuerdos los cuales deberán llevar la firma del que presida la reunión v del Secretario de la Junta (art. 15 ib.).

4) Actuaciones del Gerente General.

Principalmente, representar legal y judicialmente a la empresa, dentro de las normas pertinentes, y sobre todo, presentar a decisión de la Junta los proyectos sobre estatutos internos de (sic) personal, creación y supresión o fusión de cargos, dentro de los mandatos legales procedentes (art. 19 ib.).

5) Régimen y tutelas de sus actividades.

La Empresa debe cumplir sus funciones y actividades administrativas "en la forma prevista en los Decretos 1050 y 3130 de 1968", y el control de la misma se somete a la tutela gubernamental que ejerce el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, al que está vinculada, como se previene en sus estatutos orgánicos (art. 28 y 28 ib.).

6) Clasificación de sus servidores.

Por su naturaleza de empresa industrial y comercial, todas las personas que laboran a sus (sic) servicio, con excepción del Gerente General calificado de empleado público, "son trabajadores oficiales vinculados a ella por contrato de trabajo", como lo dispone el artículo 27 del Decreto 1242 de 1970, estatuto reorgánico de la entidad, en armonía con lo previsto en el artículo 5o. del Decreto Básico 3135 de 1968.

7) Reclasificación de varios cargos.

La Junta Directiva de la Empresa, mediante el Acuerdo No. 175 de febrero 25 de 1988, reclasificó excepcionalmente de empleados públicos de libre nombramiento y remoción a las personas titulares de los cargos relacionados y detallados en tal providencia, quienes estaban vinculados como trabajadores oficiales desde mucho tiempo atrás, y cuyas actividades se calificaron intempestivamente de "dirección y confianza".

Para el efecto reformó - de modo ilegal e irregular - el artículo 27 del Decreto 1242 de 1970 (Estatuto Reorgánico de la entidad), fundándose en el literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, en concordancia con el artículo 8o, - Clase A - literal a) del mismo Decreto 1242, y conforme al artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y artículos 3, 4 y 5 de su Decreto Reglamentario 1848 de 1969.

Dicho acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional con su Decreto Ejecutivo No. 510 de marzo 29 de 1988, dictado "en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente de las que le confiere el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Nacional y el literal b) del artículo 26 del Decreto No. 1050 de 1968".

8) Aplicación indebida y desviatoria.

Válido de la susodicha reforma ilegal del artículo 27 del Decreto 1242, sin mediar aún mayor tiempo siguiente a su vigencia, el Gerente general declaró insubsistente arbitrariamente al personal activo afectado por tal medida, cumpliéndose así el designio desviatorio que inspiró su proferimiento. Hasta el colmo y precipitación en tales decisiones que su retiro se hizo cuando todavía laboraban como trabajadores oficiales, pues no se les extendió el nombramiento correspondiente ni se les dio posesión como empleados públicos, según exigencias constitucionales legales (fls. 36, 37 y 38).

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

En el libelo se indican como infringidos, los artículos 16, 17, 20, 62, 63, 76, ordinales 9o., 10º. y el 120, numeral 3o. de la Constitución Política de 1886; el Decreto Ley 1050 de 1968, arts. 1, 6, 7, 25 y 26, literal b, 30 y 35; el Decreto Ley 3130 de 1968, arts. 1, 8, 12, 16, 22, 24, 31, 40 y 45; Decreto Ley 31 y 35 de 1968, art. 5o.; Decreto Ley (sic) 1242 de 1970, arts. 1, 6, 8, 15, 19, 27, 28 y 29; Ley 6a. de 1945, arts., 17, 4, 19, 40, 47, 48, 49, 51; Decreto Ley 01 de 1984, arts. 82, 83, 84, 121, 128, 136, 137, 138 y s.s., 168, 169, 206 y s.s.; Decreto 2304 de 1989, arts. 12, 13, 14, 23, 24, 25, 30, 38, 45; Ley 153 de 1877, art. 3o., Código Civil, arts. 71 y 72.

El concepto de violación se refiere específicamente a la falta de competencia tanto del Presidente de la República como de la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales para reformar el régimen, jurídico de los trabajadores y señalar el carácter de funciones públicas de dirección y confianza de ciertos empleos, agregando que por su jerarquía el Decreto 1242 de 1970 no podía ser objeto de modificación a través de los actos acusados.

Considera que la posibilidad de determinar la clase de servicios que prestan los servidores estatales reside en el Congreso. Que la calidad de trabajador oficial nació en el Decreto Ley 3135 de 1963 y el señalamiento de las actividades de dirección y confianza que desempeñen los empleados públicos, al tenor del art. 5o. inciso 2 del Decreto Ley mencionado, corresponde a la ley y no a normas como las acusadas.

Lo anterior por cuanto de una parte las empresas sólo cumplen funciones administrativas y no legislativas; y de otra los estatutos de las entidades son legales y no simples actos administrativos o reglamentarios.

Expresa que el Decreto 1242 de 1970 es un estatuto legal que reordena una entidad estatal y no un simple reglamento, pues empresas como los Ferrocarriles Nacionales deben ser creadas por ley; aún más el origen de esta entidad emanó de facultades legislativas.

Considera que erraron tanto el Presidente como la Junta al expedir los actos acusados por falta de competencia y extralimitación de funciones, puesto que no es ésta la facultad a que se refieren el literal b. art. 26 del Decreto 1050 de 1968 y el art. 8o. del Decreto 1242 de 1970.

Respecto a la desviación de poder afirma que ella se dio en tanto los actos acusados no buscaron asegurar los deberes del Estado, ni protegieron el derecho al trabajo, puesto que la condición de trabajador oficial, otorgaba estabilidad y garantía de derechos convencionales y legales; que su finalidad fue exclusivamente la de encontrar un camino fácil para desvincular a las personas al servicio de la entidad en liquidación.

ALEGATOS DE LAS PARTES

El señor apoderado de la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte y de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación al contestar la demanda se opuso a las pretensiones del actor.

Afirmó que, dada su naturaleza, el Decreto 1242 de 1970 no tuvo fuerza de Ley, ni reformó los estatutos de la Empresa, sólo aprobó los estatutos proferidos mediante acuerdo de la Junta Directiva.

Seguidamente expresó que los actos demandados fueron proferidos por entes competentes, no sólo en virtud a lo estipulado en el Decreto 3129 de 1954 artículo 23 cuyo texto autoriza la reforma de los Estatutos por la Junta Directiva y por el mismo Decreto 1242 de 1970 artículo 8o. que otorga tal facultad a la Junta Directiva; sino también en los Decretos 1050, 3130 y 3135 de 1968, sin que pueda darse a las normas una interpretación restrictiva que contraríe los textos que permiten la autodeterminación de los entes descentralizados, como Ferrocarriles Nacionales.

Efectuó un análisis sobre las distintas clases de Estatutos, a fin de concluir que esa noción ha sido confusa, debiendo entonces en cada caso entrarse en el análisis del contenido para determinar si se trata de normas orgánicas o internas. Concluye que en este caso, aún cuando el acuerdo 175 de 1988, haya transcrito normas básicas, realmente se limitó a definir elementos relativos al funcionamiento interno de la entidad.

Considera que el desvío de poder imputado al acto no pasa de ser una afirmación del actor sin respaldo probatorio, que, por lo demás, no resulta cierta pues la mayoría de los funcionarios que pasaron de trabajadores oficiales a empleados públicos continúan ejerciendo sus cargos en la Empresa, no obstante su estado de liquidación. Dice que la única finalidad de los actos acusados fue la de adaptar la estructura de la entidad, especialmente en lo relativo a las actividades de dirección y confianza, teniendo en cuenta la etapa de liquidación que se avecinaba.

Propone las excepciones de inepta demanda por cuanto no se allegó el texto del acto proferido por la Junta Directiva, sólo el decreto aprobatorio; y la de caducidad de la acción ya que el demandante deja ver que su acción está encaminada a restablecer derechos de aquellos funcionarios que fueron declarados insubsistentes, para lo cual ha debido intentar la acción de restablecimiento del derecho en el término de 4 meses conferido por la Ley.

En sus alegatos el demandante insiste en la falta de competencia de los órganos que profirieron los actos. Señala que el Acuerdo 175, insinúa en su encabezamiento una reforma a la estructura orgánica de los Ferrocarriles; que la decisión adoptada contiene una nueva planta de personal; y que las facultades invocadas por el Presidente en el decreto 510 de 1988 son contradictorias, antitécnicas y absurdas.

Esto último por cuanto la competencia conferida en el Decreto 3135 artículo 5o. inciso 2o. guarda conexidad sólo con la facultad que autoriza expedir las leyes y no respecto a las funciones del Presidente o las Juntas Directivas.

Reiteró que hubo desviación de poder por cuanto las funciones de las personas que pasaron a ser empleados públicos no variaron, luego la única finalidad buscada fue la de tener poder discrecional sobre sus nombramientos.

CONCEPTO FISCAL

La Fiscal Novena ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo opina que las excepciones de caducidad y de inepta demanda no están llamadas a prosperar.

La primera por cuanto es claro que la acción impetrada es la de simple nulidad y en caso de que se accediera a las pretensiones, no habría restablecimiento automático de derechos individuales; la segunda porque si bien no se anexó copia del acuerdo 175 de 1988, su texto está contenido en el Decreto 510 del mismo año, el cual si se allegó lo cual es suficiente para cumplir el requisito exigido legalmente.

Manifiesta que no existe "Cosa Juzgada", dado que las inconformidades que ocuparon el proceso No. 3460 mediante el cual se decidió una demanda presentada contra el Decreto 510 de 1988, fueron diferentes y además no se propuso la excepción que pudiera ser pertinente.

Sobre el fondo del asunto considera que las pretensiones no están llamadas a prosperar puesto que conforme a la normatividad aplicable, las juntas directivas de las entidades descentralizadas sí son competentes para adoptar modificaciones a los estatutos y precisar las actividades de dirección y confianza que serán desempeñadas por empleados públicos; y de otra parte, el Decreto 1242 de 25 de julio de 1970 no es un decreto con fuerza de ley sino un decreto ejecutivo expedido con base en las facultades legales otorgadas por los Decretos 1050 y 3135 de 1968, es decir que es de igual categoría a la del acto acusado y por lo tanto éste podía derogarlo o modificarlo.

Agrega que el acto demandado se fundamenta en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 pues es éste el que definió la calidad de empleados públicos y señala que corresponde a las Juntas Directivas con aprobación del Gobierno determinar los cargos de dirección y confianza sin que ello implique ejercicio de la función legislativa de definir y clasificar empleos, y que sólo este órgano como codirector de la entidad puede conocer sus particulares circunstancias y necesidades.

Además, señala que, debe tenerse en cuenta la autonomía administrativa de que gozan las entidades descentralizadas pues si para modificar un estatuto que interesa sólo a una entidad en particular, se exigiese un trámite legislativo, ello resultaría excesivamente rígido.

Considera que bien podría anularse un estatuto de la naturaleza del acusado, si las funciones de los que fueron clasificados como empleos públicos no participan de tales características, pero no es este el aspecto por el cual se ataca el acto.

Por último, en cuanto a la desviación de poder encuentra que los actos de insubsistencia allegados al proceso, por sí solos, no demuestran el vicio endilgado; tampoco hay relación de causalidad entre la nulidad del acto acusado y el hecho de que los funcionarios declarados insubsistentes no hubiesen tomado posesión de los cargos; esto podría - si fuera del caso - afectar sólo los actos de remoción de los funcionarios, pero no los actos demandados.

CONSIDERACIONES:

Los actos acusados son el Acuerdo 175 de 25 de febrero de 1988 expedido por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales, y el Decreto 510 (23 de marzo) del mismo año, proferido por el Presidente de la República, aprobatorio del anterior.

Mediante estos actos se modificó el artículo 27 del Decreto 1242 de 25 de julio de 1970, que establecía que todas las personas vinculadas a los Ferrocarriles Nacionales, a excepción del Gerente, tenían la calidad de trabajadores oficiales.

Señalaron los actos impugnados además del de Gerente, otros cargos cuyas funciones pueden ser desempeñadas por empleados públicos.

A la falta de competencia para expedirlos y a la desviación de poder, se circunscriben los ataques de la demanda, lo cual se analizará luego de estudiar las excepciones propuestas por la parte demandada.

Comparte la Sala lo expuesto por la agencia Fiscal con respecto a las excepciones, puesto que es claro que en este caso, la acción utilizada es la de nulidad ya que se trata de un acto de carácter general y por lo tanto no existe término de caducidad, además si el falto fuera favorable a las pretensiones no conllevaría restablecimiento automático de derechos.

Tampoco está llamada a prosperar la excepción de inepta demanda puesto que como lo afirma la Fiscalía, el texto de los actos acusados fue allegado debidamente al proceso, y está contenido en el diario oficial correspondiente.

En consecuencia, debe estudiarse el fondo del asunto.

El demandante se limita a atacarlo por dos aspectos:

a) Porque ni el Presidente de la República ni la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales eran competentes para expedirlo.

b) Porque el fin de los actos acusados fue desvincular por virtud del poder discrecional a una serie de funcionarios que pasaron de ser trabajadores oficiales a empleados públicos, incurriendo entonces en desviación de poder.

Los Ferrocarriles Nacionales, fueron constituidos como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, es decir que la regla general es que las personas vinculadas laboralmente a ella tienen la calidad de trabajadores oficiales y por excepción la de empleados públicos.

Al tenor del artículo 26, literal b. del Decreto Ley 1050 de 1968, las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales tienen entre sus funciones, adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno.

A su vez el artículo 5o. del decreto 3135 de 1968 dispone:

“.........................................................................................……………………

Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos".

El Consejo de Estado en numerosas providencias ha sostenido que los estatutos a los cuales se refiere el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son aquellos que deben expedir las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas en ejercicio de la atribución contemplada en el literal b. del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968.

Dijo esta Sala en sentencia de 4 de julio de 1990 lo siguiente:

"Dichos estatutos son diferentes del orgánico, cuya expedición corresponde a quien crea las diferentes entidades descentralizadas, es decir, al Congreso de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales.

Al estatuto orgánico o básico corresponde señalar la estructura misma del ente, su naturaleza, objeto, financiamiento, etc.; y a los demás estatutos que expide la Junta Directiva con la aprobación del Gobierno, proveer el detalle sobre la organización y funcionamiento, pues son las Juntas Directivas las que están en capacidad de apreciar las necesidades, las fallas y los problemas y adoptar los correctivos y hacer los ajustes que requiera el buen funcionamiento...”.

Es claro que cuando la Junta Directiva de una entidad descentralizada hace la clasificación de los cargos y ella es aprobada por el Gobierno Nacional, no se está ejerciendo potestad reglamentaria de las leyes, ni facultades extraordinarias, simplemente se está usando una facultad señalada en la ley.

En consecuencia, al expedir los actos acusados, tanto la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales, como el Gobierno, eran competentes y ejercieron la facultad consagrada en el Decreto 1050 de 1968 art. 26, y en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 precisando en el estatuto las actividades de dirección y confianza que pueden ser desempeñadas por empleados públicos.

Tampoco es de recibo para la Sala el planteamiento del actor consistente en que el Decreto 1242 de 1970 tenía carácter de ley y por lo tanto no podía ser modificado por el acto acusado, de menor jerarquía. Sobre este aspecto tuvo también la Sala oportunidad de pronunciarse. Con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas, dijo en sentencia del 18 de mayo de 1992, expediente 3067, lo siguiente:

"En forma equivocada la parte actora plantea la naturaleza del Decreto 1242 de 1970, sin que esta disposición tenga fuerza de Ley, como acertadamente lo anota el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado en su concepto de fondo de 28 de febrero de 1979 y el apoderado de la Nación (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) y de la Empresa de Ferrocarriles Nacionales.

No puede confundirse el deber que los artículos 35 del Decreto 1050 de 1968 y 45 del Decreto 3130 de 1968 impusieron al Gobierno Nacional de reestructurar la administración nacional para adecuarla a sus disposiciones, con las facultades extraordinarias que puede el legislativo otorgar al presidente para proferir decretos con fuerza de ley”.

De tal forma que, como los Ferrocarriles Nacionales fueron creados con anterioridad a la reforma de 1968, las normas que resultaran incompatibles debían tenerse como derogadas tácitamente, y el ejecutivo y la Junta Directiva efectuaron la reestructuración administrativa modificando los estatutos, mas no el orgánico, aun cuando así se hubiera expresado en el Decreto 1242 de 1970.

En cuanto a la desviación de poder dirá la Sala que, en principio, tal planteamiento resulta incompatible con la falta de competencia propuesta por el actor, pues la desviación se presenta cuando un funcionario investido de competencia para expedir el acto, la utiliza con fines distintos de aquellos para los cuales le fue conferida.

Como quedó expresado, el acto acusado es de carácter general, y por lo tanto no puede vulnerar directa e independientemente derechos individuales como lo expone el demandante, sino a través de los actos particulares que lo desarrollen.

Por las características y finalidades de la acción de nulidad, como se ha sostenido, al juzgador sólo le es permitido analizar la constitucionalidad y legalidad del acto, y le está vedado hacer pronunciamiento sobre situaciones individuales y concretas; por lo tanto, las insubsistencias que aporta el actor son ajenas al debate y no podrían ser tenidas en cuenta para estudiar una posible desviación de poder.

En resumen, la competencia de las Juntas Directivas de la entidades descentralizadas para clasificar los empleos conforme a los lineamientos trazados por el legislador, ha sido reconocida por la Jurisprudencia del Consejo de Estado invariablemente; caso distinto es que esa clasificación no se ajuste a las directrices legales, porque en ese evento procedería su nulidad.

Pero como en este caso no se controvirtió la naturaleza de las funciones que según la Junta Directiva deben desempeñarse por personas que tengan la calidad de empleados públicos, simplemente se afirmó que eran las mismas que antes cumplían trabajadores oficiales, no encuentra la Sala violación de las normas invocadas en la demanda, por las razones en ella planteadas.

En consecuencia, no estando llamados a prosperar los ataques formulados contra los actos acusados, las peticiones impetradas deberán denegarse.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o. Decláranse no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

2o. Niéganse las súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y UNA VEZ EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 6 de octubre de 1994.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS JOAQUÍN BARRETO RUIZ

CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA DIEGO YOUNES MORENO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA