Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Miguel González Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 110 de 1994

Demandante:  MARIO SUAREZ MELO Y ADELAIDA ANGEL ZEA

Demandado:  MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR / INSPECCION Y VIGILANCIA / INSTITUCION DE EDUCACION SUPERIOR - Privada / INSTITUCION DE EDUCACION SUPERIOR - Derechos Pecuniarios / AUTONOMIA UNIVERSITARIA

El hecho de establecer el artículo 1o. del Decreto Reglamentario 110 de 1994, que las instituciones de educación superior deberán justificar el incremento del valor de los derechos pecuniarios cuando éstos estén por encima del índice de inflación, no vulnera la autonomía universitaria ni es ajeno a la labor de inspección y vigilancia que por mandato constitucional corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, del Gobierno y suprema autoridad administrativa. En efecto, los artículos 69 de la Carta Política y 28 de la Ley 30 de 1992, son claros en cuanto a que la autonomía universitaria se predica de la potestad que tienen las instituciones de educación superior para darse sus propias directivas académicas y administrativas, regirse por sus propios estatutos, organizar y desarrollar sus programas académicos, labores formativas, docentes, científicas, culturales, otorgar títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, etc. No se deduce que tales normas tengan el derecho a fijar, en forma injustificada, el valor de sus matrículas y demás emolumentos que se causen en razón de la prestación del servicio público de la educación; por el contrario, el artículo 28 citado condiciona la aplicación de los recursos que se obtienen al cumplimiento de la misión social y de la función institucional.

SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR / NORMA CONSTITUCIONAL - Interpretación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Funciones / INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA ENSEÑANZA

Dentro de los fines del Estado (art., 2o, de la Carta) se encuentran entre otros el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. La educación es un derecho y un servicio público que busca el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura (artículo 67). Conforme al artículo 365 ibídem la prestación de los servicios públicos está autorizada también para los particulares pero como lo expresa enfáticamente esta norma EN TODO CASO el Estado debe mantener la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios públicos. De acuerdo con el artículo 187 numeral 21 ibídem es función del Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza CONFORME CON LA LEY.

LEY DE EDUCACION SUPERIOR - Interpretación / AUTONOMIA UNIVERSITARIA / DERECHOS PECUNIARIOS - Incremento

La Ley 30 de 1992 en su artículo 122, hizo una enumeración taxativa de los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir las instituciones de educación superior y sometió al objeto de la inspección y vigilancia del ICFES tales derechos pecuniarios. En armonía con lo anterior los literales a. y b. del artículo 38 ibídem, señalan como función del ICFES: "a. Ejecutar las políticas que en materia de educación superior trace el Gobierno Nacional..." "b. Constituirse en centro de información y documentación de la educación superior para lo cual las instituciones suministrarán los informes académicos, financieros y administrativos que se les soliciten." Lo precedente pone de relieve que en manera alguna puede afirmarse que tal autonomía excluye la injerencia del Gobierno respecto de los derechos pecuniarios que se ocasionen por la prestación del servicio publico; que la justificación del incremento de los mismos resulte ajena a la función de inspección y vigilancia; y que el ICFES no sea el organismo encargado en cuanto a esta materia se refiere de ejercer tal inspección y vigilancia. Ahora bien, en lo que toca con la determinación del ICFES para establecer si el incremento en los derechos pecuniarios es justificable o no por estar o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior cabe tener en cuenta lo siguiente: El artículo 4o. de la Ley 30 de 1992 señala los fines generales de la educación superior. El artículo, 6o. ibídem consagra los objetivos de ésta y de sus instituciones.

SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR - Incremento / COSTO - Justificación / INSPECCION Y VIGILANCIA / ICFES - Funciones / FACULTAD DISCRECIONAL - Inexistencia / SANCION ADMINISTRATIVA

Si los actos acusados prevén que el ICFES examine la justificación del alza teniendo en cuenta los fines y objetivos de la educación superior previstos en la ley no puede afirmarse que tal facultad sea discrecional, pues como ya se dijo, existen fines y objetivos concretos que guardan relación directa con el valor pecuniario que se percibe como consecuencia de la prestación del servicio público de la educación, y es solo a ello a los cuales debe circunscribirse y sujetarse dicho organismo para establecer si el alza está o no en consonancia con los mismos. Si como ya se anotó, lo atinente a los derechos pecuniarios es un asunto que conforme al artículo 122 de la Ley 30 de 1992 está sometido a la inspección y vigilancia del ICFES, no acatar las determinaciones fundamentadas debidamente que en relación con los mismos haga este organismo, encuadra dentro de la conducta descrita en el literal b del artículo 49 ibídem, sancionable en los términos del artículo 48 de la misma ley, respecto de la cual se ha previsto el procedimiento a que aluden los artículos 50 y 51 ibídem.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 2989

Actor: MARIO SUAREZ MELO Y ADELAIDA ANGEL ZEA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Los ciudadanos MARIO SUAREZ MELO y ADELAIDA ANGEL ZEA, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto Reglamentario No. 110 de 14 de enero de 1994 "Por el cual se establecen criterios para la inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios en las instituciones de educación superior de carácter privado", expedido por el Gobierno Nacional.

l - . NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

Invocan los actores como violados los artículos 2o., 6o., 18, 19,20,27,29, 66,68 a 71, 83, 84, 150 numerales So. y 22, 189 numerales 21, 22 y 26, 211 y 365 de la Constitución Política 3o., 4o., 6o., 28,29, 31 a 33, 36 literal c), 38 y 48 a 51 de la Ley 30 de 1992; 3o. numerales 22 y 30 y 5o. numeral 14 del Decreto 2127 de 1992.

Hacen consistir el concepto de la violación, en síntesis, así:

1o) Al expedir el Decreto acusado el Presidente de la República desbordó los precisos límites de la actividad del Estado frente a la actividad educativa de los particulares y frente a la autonomía universitaria. Ello ha tenido lugar por cuanto el decreto busca, según se desprende de su parte motiva y de su artículo 1o., garantizar, con cargo a los particulares, el acceso a la educación superior, sin tener presente la calidad de la misma ni los objetivos constitucionales y legales de la educación. Olvidó que las limitaciones constitucionales generales al ejercicio de las potestades públicas (artículo 6o. de la Constitución), se toman más estrictas respecto de aquellas orientadas a encauzar y controlar el ejercicio de derechos o libertades de los asociados.

Los artículos 150 numeral 8o. y 189 numeral 21 de la Constitución, condicionan el ejercicio de la inspección y vigilancia sobre la educación y las instituciones de utilidad común al marco legal, en el momento contenido en la Ley 30 de 1992.

Así, de las normas vigentes sobre educación superior, resulta claro que la inspección y vigilancia del estado sólo pueden referirse al cumplimiento de los fines de este servicio público (artículo 67 de la Constitución y 32 de la Ley 30 de 1992), sin que pueda considerarse su impacto dentro de la economía como factor de restricción o sanción.

2o) Dentro de la concepción que quedó plasmada en la Constitución Política, la educación superior es el servicio que puede responder a los cometidos asignados si está respaldado por inversiones cuantiosas en investigación, en nuevas tecnologías, en formación de docentes, en manejo de la información y en desarrollo científico. En síntesis, no son las universidades privadas quienes, a su costa, deben facilitar el acceso a la educación superior, como da a entender el Decreto. Por el contrario, éste es un cometido del Estado. De ahí que la Constitución no haya pretendido que el cubrimiento masivo de la educación se hiciera con cargo a los recursos de la universidad privada.

La fijación de topes en los incrementos de los ingresos pecuniarios, sean ellos mínimos o máximos, significa en sí mismo una aplicación de los controles gubernamentales contraria al ordenamiento jurídico superior. La calidad del servicio no está necesariamente condicionada a las proporciones en que se aumenten los derechos pecuniarios que causa el tener acceso a él.

Pareciera que el decreto estuviera orientado a fomentar la mala calidad de la educación pues para estas instituciones que no están interesadas en cumplir los parámetros mínimos de calidad, cualquier aumento aún inferior a los límites máximo permitido puede constituir un beneficio desmedido.

3o) También hay violación de normas superiores al dejar fuera del control a aquellas universidades que hagan incrementos inferiores al índice de inflación toda vez que en muchos casos esta clase de aumentos pueden obedecer a un simple ánimo de lucro y de carecer de respaldo en políticas universitarias que verdaderamente busquen logros de los cometidos estatales.

4o.) Ni el Presidente de la República ni la señora Ministra de Educación han delegado en autoridad alguna del ICFES las competencias y cometidos que se les han asignado en materia de la educación superior, por lo cual, la única vía posible para que esta entidad cumpliera y pudiera actuar, como debería actuar, de continuar vigente el decreto acusado, sería por la vía de la habilitación legal, la cual tendría, por lo demás, unos visos de inconstitucionalidad graves ya que no parece posible que la voluntad del Congreso reemplace la del Presidente, titular original de la función.

La Ley 30 de 1992 al reestructurar el ICFES le asignó unas muy limitadas funciones en materia de inspección y vigilancia de la educación superior, en los artículos 50 y 51, de las cuales no se deduce la facultad que el artículo 1o. del Decreto 110 de 1994 le otorgó. Esta facultad excede las facultades de un simple decreto reglamentario y corresponde al presidente de la República o al Ministro de Educación Nacional y no podría haber sido transferida al ICFES en ningún caso, a menos que hubiese una ley que autorizara su delegación. Además la competencia del ICFES es absolutamente discrecional ya que no se marcan los parámetros para establecer la proporcionalidad y concesión de las alzas con los fines de la educación superior.

De otra parte, el artículo 2o. del decreto acusado está consagrando la posibilidad de que el ICFES imponga, de manera directa, obligaciones a las instituciones de educación superior, que, a su juicio, hayan realizado alzas no concordantes con los objetos previstos en la ley. Este tipo de obligaciones sólo puede imponerse por el Ministro de Educación Nacional titular de la función por el mandato de la Ley 30 de 1992.

5o.) El artículo 2o. del mencionado decreto no precisa ni la conducta que deben adoptar los particulares como correctivo frente a un supuesto incumplimiento de la ley, ni la naturaleza precisa de la sanción que pueden recibir de no ajustarse a la total discrecionalidad que se asigna al ICFES para valorar la conducta privada. La referencia que en dicha norma se hace al artículo 48 de la Ley 30 de 1992 es indeterminada. No establece la proporcionalidad entre el grado de incumplimiento y el grado de sanción. Finalmente, se ignora el procedimiento que se consagra los artículos 50 y 51 de la Ley 30 de 1992. Todo ello pugna con el debido proceso.

ll - . ACTUACION

II.1 - . Mediante proveído de 5 de agosto de 1994 se admitió la demanda.

II.2 - . La Nación - Ministerio de Educación Nacional - , a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en síntesis, lo siguiente:

1o) El decreto demandado no ha violado la Constitución Política. En efecto, Colombia es un Estado Unitario organizado en forma descentralizada (artículo 1o.), en el cual el Gobierno Central mantiene el control sobre todos sus organismos, máxime cuando prestan un servicio público garantizado por el Estado y a su vez los organismos estatales sobre los particulares, cuyos comportamientos deben armonizar con las políticas centrales.

No se viola el artículo 2o. porque las libertades están condicionadas a la prestación de los deberes sociales del Estado y de los particulares. No se viola el artículo 6o. porque los particulares sí son responsables por extralimitación cuando cumplen funciones que corresponden al Estado, como el servicio público de la educación.

No se viola el artículo 18 porque la regulación de costos no se dirige a lo íntimo de la persona en su conciencia. No se viola el artículo 27 porque la enseñanza no es un monopolio del Estado. El Estado necesita que también el particular preste este servicio público. Pero una cosa es la libertad para dedicarse como una ocupación o como empresa y otra que pueda hacerlo como quiera. El Estado está por encima de todo arbitrio, con el fin de que se enseñe lo que se debe enseñar y se controle la actividad económica que ha elegido al servicio educativo como medio de ingreso. No puede alegarse violación del debido proceso. En su momento, cuando se ponga en práctica el decreto se verá si hay o no seguimiento del debido proceso.

No se viola el artículo 66 porque no es pertinente. No se viola el artículo 67 sino que por el contrario se aplica ya que si la educación es un derecho, si no se regulan los costos se impide el ingreso y por ende se restringe este derecho; quien presta el servicio público es un particular que debe someterse a controles.

No se viola el artículo 68. El decreto demandado lo que hace es regular la gestión de los particulares. El propósito del decreto demandado es fomentar la educación.

No se viola el artículo 83 porque no se sanciona con base en perjuicios, sino que se exigen justificaciones al incremento de costos cuando éstos hayan sobrepasado límites establecidos. Cuando el decreto acusado atribuye al ICFES la función de establecer si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior, se ciñe a lo consagrado en la Ley 30 de 1992, artículo 122. Además, estando facultado el Ministerio de Educación Nacional para ejercer la inspección y vigilancia, no necesariamente lo debe hacer directamente sino a través de sus organismos adscritos, entre otras razones, para que tengan función.

El decreto acusado está dando cumplimiento al artículo 365 pues los servicios públicos pueden ser prestados por los particulares, pero dicha norma prevé que en todo caso el Estado mantendrá la regulación de tales servicios.

2o) La intervención del ICFES en los asuntos financieros no es exótica. La función del ICFES no es exclusiva de lo académico.

El Gobierno Nacional sí puede reglamentar el ejercicio de la Educación Superior fijando criterios que hacen parte de la inspección y vigilancia. No se trata de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11. Se trata de hacer accesible la educación superior a los ciudadanos colombianos. Obviamente el Presidente de la República no puede acudir directamente a ejercer el control, sino a través de los organismos creados para tal fin.

3o) La autonomía universitaria significa que la institución puede organizarse internamente. Pero las actuaciones que trascienden su propia identidad están determinadas por el Estado. La autonomía no le permite a una universidad comportarse como quiera frente a otras instituciones ni ante los ciudadanos. Las relaciones las regula el Estado.

II.3. En la etapa procesal para alegar de conclusión las partes reiteraron los planteamientos expuestos en la demanda y su contestación.

III. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

La Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, estima que deben denegarse las pretensiones de la demanda por cuanto la supervisión estatal en el servicio público de la educación superior tiene como sustento constitucional los artículos 2o., 67, 189 numerales 21, 22, 26 y 365, entre otros. La autonomía ha de entenderse sin prejuicio de la inspección y vigilancia que compete al Presidente de la República.

Además de los reglamentos autónomos que puede expedir el Gobierno en ejercicio de las competencias fijadas en los ordinales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, también existen los marcos legales que permiten al Presidente reglamentar, con base en la potestad reglamentaria, sobre la inspección y vigilancia de la educación superior. Y no se ve por qué no pueda el Gobierno diseñar las estrategias y crear los mecanismos para garantizar la efectividad de la inspección y vigilancia de las instituciones docentes, en aras de los fines sociales de la cultura, con la colaboración de un organismo auxiliar altamente especializado como el ICFES.

IV - . LA DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES:

Dispone el Decreto acusado:

"Artículo 1o. Las instituciones de educación superior de carácter privado que hayan incrementado o pretendan incrementar el valor de los derechos pecuniarios por encima del índice de inflación del año inmediatamente anterior, deberán presentar al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES - . un informe que contenga la justificación precisa de los factores en los que se fundamenta el aumento. Con base en esta información el ICFES, dentro de los treinta (30) días siguientes, establecerá si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior consagrados en la ley, y así lo comunicará a la institución respectiva.

Parágrafo. Para efectos de poder realizar la evaluación, el ICFES solicitará la información que considere del caso.

Artículo 2o. Si a juicio del ICFES esta alza no esta en correspondencia con los fines y objetivos de la educación superior, la institución de educación superior procederá a adoptar los correctivos del caso e informar al ICFES en un período no mayor a treinta (30) días calendario.

El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar a las acciones administrativas y a la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 48 de la Ley 30 de 1992".

Sea lo primero advertir que el hecho de establecer el artículo 1o, que las instituciones de educación superior deberán justificar el incremento del valor de los derechos pecuniarios cuando estos estén por encima del índice de inflación, no vulnera la autonomía universitaria ni es ajeno a la labor de inspección y vigilancia que por mandato constitucional corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, del Gobierno y suprema autoridad administrativa. En efecto, los artículos 69 de la Carta Política y 8 de la Ley 30 de 1992, son claros en cuanto a que la autonomía universitaria se predica de la potestad que tienen las instituciones de educación superior para darse sus propias directivas académicas y administrativas, regirse por sus propios estatutos, organizar y desarrollar sus programas académicos, labores normativas, docentes, científicas, culturales, otorgar títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, etc. No se deduce de tales normas el derecho a fijar, en forma injustificada, el valor de sus matrículas y demás emolumentos que se causen en razón de la prestación del servicio público de la educación; por el contrario, el artículo 28 citado condiciona la aplicación de los recursos que se obtienen al cumplimiento de la misión social y de la función institucional.

Dentro de los fines del Estado (artículo 20 de la Carta), se encuentran, entre otros, el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución.

La educación es un derecho y un servicio público que busca el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura (artículo 67).

Conforme al artículo 365 ibídem, la prestación de los servicios públicos está autorizada también para los particulares, pero, como lo expresa enfáticamente esta norma, EN TODO CASO el Estado debe mantener la regulación el control y la vigilancia de dichos servicios públicos.

De acuerdo con el artículo 189 numeral 21 ibídem, es función del Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza CONFORME A LA LEY.

En este caso, la Ley 30 de 1992, en su artículo 122, hizo una enumeración taxativa de los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir las instituciones de educación superior y sometió al objeto de la inspección y vigilancia del ICFES tales derechos pecuniarios. Así en la citada norma se dijo:

"Los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir las instituciones de educación superior, son los siguientes...........

Parágrafo 1o. Las instituciones de educación superior legalmente aprobadas fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que trata este artículo y aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencial para los estudiantes, los cuales deberán informarse al Icfes para efectos de la inspección y vigilancia, de conformidad con la presente ley" (Las negrillas y subrayas son de la Sala).

En armonía con lo anterior, los literales a. y b. del artículo 38 ibídem, señalan como función del ICFES:

“a. Ejecutar las políticas que en materia de Educación Superior trace el Gobierno Nacional..."

"b. Constituirse en centro de información y documentación de la Educación Superior, para lo cual las instituciones suministrarán los informes académicos, financieros y administrativos que se les soliciten" (Las subrayas son de la Sala).

Lo precedente pone de relieve que en manera alguna puede afirmarse que tal autonomía excluye la injerencia del Gobierno respecto de los derechos pecuniarios que se ocasionen por la prestación del servicio público; que la justificación del incremento de los mismos resulte ajena a la función de inspección y vigilancia; y que el ICFES no sea el organismo encargado, en cuanto a esta materia se refiere, de ejercer tal inspección y vigilancia.

Ahora bien, en lo que toca con la determinación del ICFES para establecer si el incremento en los derechos pecuniarios es justificable o no, por estar o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior, cabe tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 4o. de la Ley 30 de 1992 señala los fines generales de la educación superior. El artículo 6o. ibídem consagra los objetivos de ésta y de sus instituciones.

En relación con tales fines y objetivos observa la Sala que si bien es cierto que existen algunos que no guardan relación con la justificación en el alza o incremento de los derechos pecuniarios, no lo es menos que los concernientes al desarrollo de la investigación (artículo 4o. in fine), a la calidad del servicio, atendiendo a los medios y procesos empleados, la infraestructura institucional, las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y las condiciones en que se desarrolla cada institución (artículo 6o literal c); al desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional (literal d. ibídem); y al fomento del patrimonio cultural del país (literal j. ibídem), constituyen fines y objetivos concretos, que pueden justificar un incremento en el alza de tales derechos, en un momento dado, por encima del índice de precios al consumidor en el año anterior, y que el ICFES no podría desconocer.

De tal manera que si los actos acusados prevén que el ICFES examine la justificación del alza teniendo en cuenta los fines y objetivos de la educación superior previstos en la ley, no puede afirmarse que tal facultad sea discrecional, pues, como ya se dijo, existen fines y objetivos concretos que guardan relación directa con el valor pecuniario que se percibe como consecuencia de la prestación del servicio público de la educación, y es sólo a ellos a los cuales debe circunscribirse y sujetarse dicho organismo para establecer si el alza está o no en consonancia con los mismos.

Si como ya se anotó, lo atinente a los derechos pecuniarios es un asunto que conforme al artículo 122 de la Ley 30 de 1992 está sometido a la inspección y vigilancia del ICFES, no acatar las determinaciones fundamentadas debidamente que en relación con los mismos haga este organismo, encuadra dentro de la conducta descrita en el literal b. del artículo 49 ibídem, sancionable en los términos del artículo 48 de la misma ley, respecto de la cual se ha previsto el procedimiento a que aluden los artículos 50 y 51 ibídem.

Las anteriores consideraciones conducen a la Sala a desestimar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvanse a los actores la suma de dinero depositada para gastos del proceso por no haber sido utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ