Fecha Providencia | 16/11/1994 |
Fecha de notificación | 16/11/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 2026 de 1991
Demandante: LUIS CARLOS SACHICA APONTE
Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
CONVENIO DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL - Desarrollo / TRANSPORTE AEREO / ACUERDO INTERNACIONAL - Colombo - Venezolano
El acuerdo sobre transporte aéreo entre la República de Colombia y la República de Venezuela, objeto de promulgación, es desarrollo del convenio de Aviación Civil Internacional celebrado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, pues éste prescribe en sus artículos 82 y 83 que los estados signatarios del mismo, como Colombia y Venezuela, pueden concertar arreglos siempre y cuando no sean incompatibles con las disposiciones contenidas en él.
TRATADO O CONVENIO INTERNACIONAL - Perfeccionamiento
Los tratados, convenciones, convenios, acuerdos, arreglos y otros actos internacionales para considerarse vigentes como leyes internas requieren que hayan sido perfeccionados por el Gobierno como tales a través del canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación u otra formalidad equivalente. Igualmente se desprende que una vez perfeccionados dichos actos internacionales el Organo Ejecutivo debe proceder a su promulgación mediante un decreto en el cual se insertará el texto de ellos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C. dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 2828
Actor: LUIS CARLOS SACHICA APONTE
Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado LUIS CARLOS SACHICA APONTE, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad del Decreto No. 2026 de 27 de agosto de 1991 "por el cual se promulga el acuerdo sobre Transporte Aéreo entre la República de Colombia y la República de Venezuela, suscrito en Bogotá, el 8 de mayo de 1991", expedido por el Gobierno Nacional.
l. CAUSA PETENDI
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en esencia, que el Decreto acusado viola los artículos 150 numeral 16,189 numeral 2o. de la Constitución Política, 1o. y 2o. de la Ley 7a. de 1994, por lo siguiente:
1o) De la simple lectura del epígrafe y de los considerandos del Decreto No. 2026 de 1991 es fácil observar que a través de él el Presidente de la República promulgó el acuerdo sobre Transporte Aéreo celebrado entre Colombia y Venezuela el 8 de Mayo de 1991, en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política. El ejercicio de esta competencia implica el cumplimiento previo de una serie de etapas en el ámbito del Derecho Internacional y del Derecho Interno, tendientes a hacer efectivos los compromisos adquiridos y a que se perfeccione el vínculo internacional mediante su incorporación al Derecho Interno, como son: su aprobación legislativa, el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación y su posterior promulgación ejecutiva, conforme lo estatuyen los artículos 1o. y 2o. de la Ley 7a. de 1944.
2o) El Presidente de la República tomó un camino equivocado al promulgar el acuerdo sobre Transporte Aéreo entre las Repúblicas de Colombia y de Venezuela, pues consideró que no era más que el desarrollo del Convenio de Aviación Civil Internacional firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, o sea, un acto de ejecución o cumplimiento de obligaciones derivadas de un Tratado anterior. Dicha interpretación no es válida ya que el acuerdo genera obligaciones específicas entre Colombia y Venezuela, independientemente del Convenio Multilateral de Chicago, por lo cual tiene el carácter de un Tratado Público bilateral, según las exigencias del artículo 2o. literal a) de la Ley 32 de 1985, aprobatorio de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ya que: a) fue celebrado por escrito en Bogotá el 8 de Mayo de 1991 ; b) sus partes son Estados: las República de Colombia y de Venezuela; c) tiene por objeto relaciones de carácter internacional, según el enunciado de su Preámbulo; y d) está regido por el Derecho Internacional, como se deduce de sus artículos 11 literal c, 12 y 16.
3o): En conclusión, el acuerdo bilateral suscrito entre Colombia y Venezuela el 8 de mayo de 1991 para regular el transporte aéreo de pasajeros, carga y correo entre los dos países es un Tratado Público bilateral internacional, de regulación y aplicación autónoma, respecto del cual el Organo Ejecutivo no podía haber prescindido de su aprobación legislativa y su ratificación, para ponerlo en vigor (promulgación), antes del cumplimiento de estas formalidades señaladas en las norma constitucionales y legales que se invocan como violadas.
II. - TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.
III. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores - , a través de apoderado, se hizo parte en el proceso, pero contestó la demanda extemporáneamente, razón por la cual se rechazó dicho escrito en auto de 30 de junio del presente año.
En la etapa de alegaciones, el apoderado de la demandada presentó escrito oportunamente, en el cual sostuvo lo siguiente:
La acción es improcedente por cuanto se ataca un acto de trámite: el Decreto de promulgación de un Tratado, buscando en realidad anular o impedir la anulación del Tratado mismo.
Los Decretos de promulgación de tratados se dictan en cumplimiento de la Ley 7a. de 1944, la cual la Corte Suprema de Justicia la encontró exequible en sentencia de 23 de octubre de 1975 en lo que se refiere a la disposición que obliga al Gobierno a dictar el Decreto de promulgación tan pronto se produzca el acto que perfeccione el Tratado Internacional.
Los Presidentes de Colombia y Venezuela tenían la competencia internacional para obligar a sus países con el acuerdo suscrito y para perfeccionarlo a partir de su firma, como lo dispone el artículo 20.3 del mismo, partiendo de la base de que se trata de un desarrollo de la Convención de Chicago de 1944, que fue ratificada por ambos países, tras haberla sometido a todos los trámites requeridos por el Decreto Interno.
El Decreto No. 2026 de 1991 se limita a cumplir lo dispuesto en la Ley 7a. de 1944, pues, a la luz del Derecho Internacional y en virtud de su propio tenor literal, el acuerdo se perfeccionó con la firma y entró en vigor 60 días después, siendo obligación ineludible promulgarlo para conocimiento de la ciudadanía y de las autoridades.
Si un acto de trámite, como el acusado, es susceptible de acciones de nulidad o de inexequibilidad que afecten la aplicación, observancia o cumplimiento del propio Tratado se llegará a una inseguridad jurídica total con respecto al valor de los compromisos internacionales del país. El respeto de los tratados, pacta sunt servanda , y el postulado de la buena fe son principios cardinales de las relaciones internacionales, reconocidos en la Carta de la ONU, en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y en la Carta de la OEA suscrita en Bogotá en 1948. Nuestro país se ha vinculado a todos esos pactos solemnes y comprometió internacionalmente su postura, por mandato expreso de la Ley 1a. de 1951, que aprobó la Carta de Bogotá, en la cual se consagró que el respeto y fiel observancia de los tratados constituyen normas indispensables para el desarrollo pacífico de los Estados y que los tratados Públicos vigentes entre la República de Colombia y otros Estados, americanos o no, tan sólo podrán ser revisados mediante acuerdos de las partes.
El acto acusado no tiene materia sobre la cual pueda recaer la acción de nulidad, pues se limita a reproducir el texto del acuerdo sobre Transporte Aéreo entre Colombia y Venezuela de 1991. La acción tiene que encauzarse contra el tratado que busca invalidar, o cuyo cumplimiento pretende impedir y por ello las pretensiones de la demanda no pueden ser admitidas.
III. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su concepto, expresa que para la puesta en marcha de un tratado, convenio o acuerdo, etc., debe observarse la secuencia ordenada en la normatividad de la Ley 7a. de 1944, así: aprobación legislativa, canje de ratificaciones o de depósito de los instrumentos de ratificación, y, por último, una vez perfeccionado el acuerdo, procede el Decreto de promulgación por parte del Ejecutivo, a fin de ponerlo en conocimiento de los habitantes.
Es procedente la anulación del acto administrativo acusado toda vez que el Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre las Repúblicas de Colombia y Venezuela, fue promulgado sin haberse cumplido la incorporación del mismo a la legislación nacional y sin el subsiguiente canje de ratificaciones.
IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. - A través del Decreto No. 2026 de 27 de agosto de 1991 acusado se promulga el acuerdo sobre Transporte Aéreo entre la República de Colombia y la República de Venezuela, suscrito en Bogotá el 8 de mayo de 1991.
Como fundamento para su expedición, en los considerandos del mismo se aduce lo siguiente:
“.... Que la Ley 7a. del 30 de noviembre de 1944 en su artículo primero, dispone que los tratados, convenios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso, no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente; Que la misma ley en su artículo segundo ordena la promulgación de los tratados y convenios internacionales una vez sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia;
Que el 31 de octubre de 1947 Colombia, previa aprobación del Congreso Nacional mediante Ley 12 del 23 de octubre de 1947, publicada en el Diario Oficial número 26573, depositó ante el Gobierno de los Estados Unidos de América el instrumento de ratificación del "Convenio de Aviación Civil Internacional", firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1994; instrumento internacional que entró en vigor para Colombia el 30 de noviembre de 1947, de conformidad con lo previsto en el literal b) del artículo 91 del Tratado.
Que en desarrollo de los principios y las disposiciones del Convenio de Aviación Civil Internacional y con fundamento en el artículo 83 del Convenio, la República de Colombia y la República de Venezuela suscribieron un "Acuerdo sobre Transporte Aéreo", el 8 de mayo de 1991; instrumento internacional que entró en vigor para Colombia el 7 de julio de 1991, de conformidad con lo previsto en el ordinal 3 del artículo 20 del Acuerdo......”
La Ley 7a. de 1944, a que se hace referencia en los considerandos transcritos, consagra en sus artículos 1o. y 2o.:
"ARTICULO 1o. Los Tratados, Convenios, Convenciones, Acuerdos, Arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso, de conformidad con los artículos 69 y 116 de la Constitución, no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente..."
"ARTICULO 2o. Tan pronto como sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia por medio de un Tratado, Convenio, Convención, etc., el Órgano Ejecutivo dictará un decreto de promulgación, en el cual quedará insertado el texto del Tratado o Convenio en referencia, ..." (La negrilla y subraya es de la Sala).
De los preceptos transcritos se infiere que los Tratados, Convenciones, Convenios, Acuerdos, Arreglos u otros actos internacionales para considerarse vigentes como leyes internas requieren que hayan sido perfeccionados por el Gobierno como tales a través del canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación u otra formalidad equivalente.
Igualmente se desprende que una vez perfeccionados dichos actos internacionales el Órgano Ejecutivo debe proceder a su promulgación mediante un Decreto en el cual se insertará el texto de ellos.
2. - En relación con las censuras que formula el actor al Decreto acusado la Sala estima que no tiene vocación de prosperidad por las siguiente razones:
Conforme se dice expresamente en los considerandos del Decreto sub - júdice el Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre la República de Colombia y la República de Venezuela, objeto de promulgación, es desarrollo del Convenio de Aviación Civil Internacional celebrado en Chicago el 7 de Diciembre de 1944, pues éste prescribe en sus artículos 82 y 83 que los Estados signatarios del mismo, como Colombia y Venezuela, pueden concertar arreglos siempre y cuando no sean incompatibles con las disposiciones contenidas en él.
El Convenio en referencia consagra unos principios generales para que la Aviación Civil Internacional en los países que suscriben el mismo pueda desarrollarse de manera segura y ordenada y los servicios internacionales de transporte aéreo puedan establecerse sobre una base de igualdad de oportunidades y realizarse de modo sano y económico. Así se expresan en el preámbulo del referido convenio. Por ello, se contemplan disposiciones generales como: el reconocimiento de la soberanía que tiene todo Estado en el espacio aéreo sobre su territorio (artículo 1o.); la prohibición a las aeronaves de un Estado de sobrevolar el territorio de otro o aterrizar en el mismo sin autorización para ello y el compromiso de los Estados de tener en cuenta la seguridad de la navegación aérea (artículo 3o.); el compromiso de no emplear la aviación civil para propósitos incompatibles con los fines del convenio; aceptar como válidos para los fines de operación en las rutas y servicios estipulados los certificados de aeronavegabilidad y aptitud y las licencias expedidas o ratificadas por un Estado (artículos 31 a 33); el derecho de cada Estado contratante para ordenar exenciones de derechos de aduana, inspección o similares para combustibles, aceites, lubricantes, piezas de repuesto y provisiones (artículo 24), etc.
En concordancia con tales principios y disposiciones generales el Acuerdo objeto del Decreto de promulgación contiene regulaciones específicas y concretas respecto de los dos países contratantes, como son, primordialmente: los derechos y condiciones de operación para los servicios aéreos regulares internacionales entre los dos países (artículo 2o.); las formas de explotación de dichos servicios (artículo 3o.); la política en materia de tasas, exenciones, certificados y licencias de aeronavegabilidad y tarifas (artículos 5o. a 9o.); las formas de solución de controversias (artículo 12); la cooperación en materia técnica, administrativa y de control (artículo 14): la legislación aplicable (artículo 15); las políticas en materia de seguridad de la aviación (artículo 16); la regulación de los vuelos no regulares (artículo 18); y la vigencia y terminación del Acuerdo (artículo 20).
Tales disposiciones referidas exclusivamente a los dos países contratantes en materia de transporte aéreo, hacen que el Acuerdo sea desarrollo de un tratado internacional válidamente celebrado y perfeccionado, como es el Convenio de Aviación Civil Internacional firmado en Chicago, razón por la cual no requería del lleno de las formalidades previstas en los artículos 1o. y 2o. de la Ley 7a. de 1944, consideración ésta que descarta la transgresión de los precisados preceptos legales, así como de los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2o. de la Constitución Política, pues su fundamento jurídico descansa en el aludido Convenio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
DEVUÉLVASE la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia, fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de noviembre de 1994.
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZPRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ