Fecha Providencia | 17/06/1994 |
Fecha de notificación | 17/06/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: 2440
Demandante: OLGA LUCIA PADILLA HERRERA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
COLCULTURA Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad / JUNTA DIRECTIVA - Facultades / COLCULTURA - Estructura - PLANTA DE PERSONAL - Adecuación
Teniendo en cuenta la fecha de expedición del Decreto 2128 de 29 de diciembre de 1992, estima la Sala que la reestructuración a que hace mención aquél fue llevada a cabo dentro del plazo de 18 meses de que trata el artículo transitorio 20, pues este vencía el 7 de enero de 1993. Cosa distinta es la relativa a la facultad otorgada a la Junta Directiva del establecimiento público para adecuar la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas en un plazo superior a 18 meses, pues dicha facultad, que es de carácter administrativo, la tienen tales juntas en forma permanente, por mandato de los artículos 28 literal b) del Decreto Ley 1050 de 1968 y 74 del Decreto Ley 1042 de 1978, para lo cual no requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio, como lo ha expresado la Sala en diversos pronunciamientos sobre el mismo tópico.
GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / INDEMNIZACION / INTERES PUBLICO
Las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades de que trata el artículo transitorio 20 llevan ínsita la de supresión de cargos o empleos en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público. Además, por tener los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la citada norma transitoria la misma fuerza o entidad normativa que la ley, bien podía el Gobierno Nacional en el Decreto acusado establecer la supresión de empleos, consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, como causal de retiro y ordenar el pago de las bonificaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar, lo cual armoniza con la preceptiva del artículo 125 de la Carta y descarta así la vulneración de los demás preceptos constitucionales invocados por la actora en esta censura.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 2440
Actor: OLGA LUCIA PADILLA HERRERA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La ciudadana OLGA LUCIA PADILLA HERRERA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a que se declare la nulidad de los artículos 2o., 3o., 5o., 19 a 35 y 37 a 39 del Decreto No. 2128 de 29 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano de Cultura, COLCULTURA", expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I - . CAUSA PETENDI
En apoyo de sus pretensiones de nulidad, aduce la actora las siguientes censuras:
PRIMER CARGO:
Los artículos 2o. y 3o. del Decreto No. 2128 de 29 de diciembre de 1992 son violatorios de los artículos transitorios 20, 1o., 2o., 52, 67 y 70 a 72 de la Constitución Política, por cuanto los objetivos de Colcultura no consagran en lo más mínimo ninguno de los principios que gobiernan el Estado Social de Derecho, ya que deberían estar enmarcados hacia la promulgación de la cultura en el país, propendiendo por la difusión de la educación y dando mayores oportunidades a todas las personas sin discriminación alguna.
No se ve por ningún lado que el Gobierno hubiera tenido en cuenta el fin primordial de la entidad, que es el de participar en igualdad de oportunidades de la cultura y la educación en el campo del arte para lograr una formación fructífera que contribuya al desarrollo social.
SEGUNDO CARGO:
El Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado, concretamente en el artículo 37, violó el artículo transitorio 20 al prolongar arbitrariamente en 10 meses más la atribución para reestructurar.
TERCER CARGO:
El artículo 5o. del Decreto acusado contraviene el artículo 103 de la Carta, por cuanto, por la forma de integrar los organismos de dirección y de determinar las funciones de la Junta Directiva, desvirtúa la naturaleza y objetivos del Instituto.
No se explica por qué el Presidente de la República tiene cuota burocrática al nombrar 4 miembros de la Junta Directiva, negando así la participación de otras personas o entidades que desarrollan la cultura.
CUARTO CARGO:
Los artículos 19 a 36, 38 y 39 violan el artículo transitorio 20 que no le da facultades al Gobierno para suprimir cargos o empleos, violación que conlleva la de los artículos 25, 53, 122 y 125 de la Carta Política.
De otra parte, es al Congreso a quien le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
El Gobierno Nacional no podía modificar las condiciones de empleo de los empleados públicos, ni crear causales de retiro, ni establecer bonificaciones e indemnizaciones.
II - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA:
II.1.1 - . El Instituto Colombiano de Cultura, COLCULTURA, a través de apoderado, dio contestación a la demanda y para oponerse a sus pretensiones adujo, principalmente, lo siguiente:
1 - . Al contrario de lo afirmado en la demanda, las disposiciones acusadas se encuentran en manifiesta y elocuente consonancia con los preceptos constitucionales que se citan como transgredidos, como lo advirtió la providencia que denegó la suspensión provisional.
2 - . El plazo previsto en el artículo 37 acusado no tiene que ver con el ejercicio de funciones de naturaleza legislativa y por tanto no puede confundirse con el plazo constitucional de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20, como lo advirtió el Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309.
3 - . El artículo 5o. acusado se refiere a una materia distinta de la que regula el artículo 103 de la Carta Política. Dentro de los mecanismos previstos en esta norma no se encuentra ninguno relativo a la composición de las Juntas Directivas de los establecimientos públicos.
4 - . Las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 llevan insita la de supresión de cargos o empleos, como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos.
II.2 - . En la etapa de alegatos de conclusión el apoderado de la entidad pública demandada reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda.
La actora y la señora Agente del Ministerio Público no hicieron uso del derecho de alegar de conclusión.
III - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
Estima la Sala que los cargos planteados en la demanda no tienen vocación de prosperidad.
En efecto, advirtió la Sala al resolver la solicitud de suspensión provisional, mediante proveído de 24 de septiembre de 1993, y ahora lo reitera, dado que conservan plena virtualidad los fundamentos que motivaron dicho pronunciamiento, lo siguiente:
1-. Respecto del primer cargo de violación que le endilga la actora a los artículos 2o. y 3o. del Decreto 2128 de 1992, se observa:
El artículo 2o. del referido Decreto señala los objetivos del Instituto Colombiano de Cultura - Colcultura - y el artículo 3o. estatuye las funciones del mismo.
Del contenido de dichas disposiciones no se aprecia que ellas desconozcan que Colombia es un Estado Social de Derecho, ni los fines esenciales de éste, así como tampoco que en tales normas se esté impidiendo el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
De otra parte, no se observa que se haya vulnerado el derecho a la educación, a la libertad en la búsqueda del conocimiento y la expresión artística, ni quebrantado el deber que corresponde al Estado de proteger el patrimonio cultural y arqueológico de la Nación. Por el contrario, estima la Sala que tales derechos se han tenido en cuenta en las normas acusadas. En efecto, el artículo 2o. sub- exámine le señala al Instituto, entre otras finalidades, las de fomentar y difundir los procesos, valores y manifestaciones culturales colombianos respetando la diversidad de sus expresiones; proteger, difundir y conservar el patrimonio arqueológico, histórico, artístico y cultural de la Nación; y promover la participación de toda la población en la vida cultural de la Nación y el acceso de los ciudadanos a los bienes, servicios y valores de la cultura en igualdad de oportunidades. Para ello, dentro de las funciones que debe ejercer la entidad, se encuentran en el artículo 3o. en estudio, entre otras, las de estimular la inversión privada en todas las actividades culturales del país y fomentar el desarrollo de las empresas e industrias culturales; elaborar, apoyar y ejecutar los planes y programas de investigación, recuperación, difusión y publicación del patrimonio cultural colombiano; diseñar y financiar planes y programas para el fomento de las actividades culturales en todas sus manifestaciones; y propiciar el mejoramiento y optimización de la calidad de los bienes y servicios culturales.
2-. En cuanto al segundo cargo, que hace descansar la actora en que el Gobierno Nacional no observó el término de 18 meses para la reestructuración del Instituto Colombiano de Cultura - Colcultura - , pues lo prolongó en 10 meses más, tampoco tiene vocación de prosperidad ya que en los primeros 5 capítulos del Decreto 2128 de 29 de diciembre de 1992 el Gobierno Nacional reguló la naturaleza de la entidad, sus objetivos, funciones, órganos de dirección y administración, patrimonio; lo referente a las unidades administrativas especiales que forman parte de la misma, funciones de éstas; y los órganos de asesoría y coordinación, elementos todos estos que forman parte de la estructura de una entidad.
Teniendo en cuenta la fecha de expedición del Decreto, 29 de diciembre de 1992, estima la Sala que la reestructuración a que hace mención aquél fue llevada a cabo dentro del plazo de 18 meses de que trata el artículo transitorio 20, pues este vencía el 7 de enero de 1993.
Cosa distinta es la relativa a la facultad otorgada a la Junta Directiva del establecimiento público para adecuar la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas en un plazo superior a 18 meses, pues dicha facultad, que es de carácter administrativo, la tienen tales juntas en forma permanente, por mandato de los artículos 26 literal b) del Decreto Ley 1050 de 1968 y 74 del Decreto Ley 1042 de 1978, para lo cual no requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio, como lo ha expresado la Sala en diversos pronunciamientos sobre el mismo tópico.
3-. No aprecia la Sala tampoco la transgresión del artículo 103 de la Constitución Política por parte del artículo 5o. acusado, pues aquella norma prevé como mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, dentro de los cuales no se encuentra incluida la participación en las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos a que se refiere el precepto acusado.
4-. Finalmente y en lo que concierne al cuarto cargo de violación a que alude la actora tampoco es atendible pues esta Corporación en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 9 de septiembre de 1993 (Expediente No. 2309, Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez), ha precisado que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades de que trata el artículo transitorio 20 llevan ínsita la de supresión de cargos o empleos en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público. Además, por tener los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la citada norma transitoria la misma fuerza o entidad normativa que la ley, bien podía el Gobierno Nacional en el Decreto acusado establecer la supresión de empleos, consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, como causal de retiro y ordenar el pago de las bonificaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar, lo cual armoniza con la preceptiva del artículo 125 de la Carta y descarta así la vulneración de los demás preceptos constitucionales invocados por la actora en esta censura.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ PRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ