Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Manuel S Urueta Ayola

Norma demandada:  Decreto 2580 de 1985

Demandante:  Hernando Medina Olarte

JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – Justicia rogada / SERVIDUMBRE PUBLICA – Conducción de energía eléctrica

Dado que la justicia administrativa es rogada, lo que significa que el juzgador dentro de este campo requiere, para hacer su pronunciamiento, de peticiones debidamente individualizadas, apoyadas en razones de derecho, en las cuales se señale el concepto de violación y se determinen los aspectos normativos que conducen a la invalidación de los actos administrativos, el fallador encuéntrase impedido para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados o sustentados por el demandante. Las entidades públicas que deben adoptar el correspondiente proyecto y ordenar su ejecución, gozan de la facultad de pasar por los predios afectados, por vía aérea, subterránea o superficial, las líneas de transmisión y distribución del fluido eléctrico, ocupar las zonas objeto de la servidumbre, transitar por lo mismos, adelantar las obras... El juez, al hacer la designará un tercer peritos en los eventos previstos en el artículo 20 del Decreto 2265 de 1969. En caso de desacuerdo en el dictamen designarán un tercer perito, dirimente, de la respectiva lista del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA

Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3580

Actor: Hernando Medina Olarte

Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia, por medio del cual pretende la parte actora que se declare nulidad total de los artículos 1º, 2º, y 3º del Decreto 2580 de 1985 “por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo II del Título II de la Ley 56 de 1981”.

Los artículos acusados son los que se transcriben a continuación, así:

“Artículo 1º. Los procesos judiciales que sean necesarios para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, serán promovidos, en calidad de demandante, por la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento, señalados en este decreto.

“Artículo 2º. La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales sobre principales sobre los respectivos bienes y deberá contener los requisitos establecidos en los artículos 75 y 76 del Código de Procedimiento Civil y a ella se adjuntarán solamente, los siguientes documentos:

“a) El plano general en el que figure el curso que habrá de seguir la línea de transmisión y distribución de energía eléctrica objeto del proyecto de la demarcación específica del área.

“b) El inventario de los daños que se causaren, con el estimativo de su valor realizado por la entidad interesada en forma explicada y discriminada, acompañado del acta elaborada al efecto.

“c) El certificado de matrícula inmobiliaria del predio. Cuando no fuere posible acompañar el certificado de registro de propiedad y demás derechos reales constituidos sobre los objetos del inmueble de la servidumbre, en la demanda se expresará dicha circunstancia bajo juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de aquélla.

“d) El título judicial correspondiente a la suma estimada como indemnización.

“e) Los demás anexos de que trata el artículo 77 del Código de Procedimiento civil.

“Artículo 3º. Los procesos a que se refiere este decreto seguirán el siguiente procedimiento:

“1. En el auto admisorio de la demanda, se ordenará correr traslado de ella al demandante, por el término de tres días y se ordenará la inscripción de la demanda en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación del inmueble, si esta petición ha sido formulada por el demandante.

“2. Cuando el demandante haya manifestado en la demanda la imposibilidad de anexar el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos sobre propiedad y demás derechos reales principales, el juez ordenará, en el auto admisorio de la demanda, el emplazamiento de todas las personas que puedan tener derecho a intervenir en el proceso.

“En el edicto emplazatorio se expresará la naturaleza del proceso, el nombre del demandante, del demandado, si se conoce, o la indicación de que se trata de personas indeterminadas y la prevención de que se designará curador ad litem a los emplazados si no comparecen en oportunidad.

“El edicto se fijará por el término de un (1) mes en un lugar visible de la Secretaría y se publicará en un diario de amplia circulación en la localidad, por tres veces, durante el mismo término y por medio de la radiodifusora del lugar, si la hubiere, con intervalos no menores de cinco (5) días. Cuando el citado figure en el directorio telefónico se enviará a la dirección que allí aparezca, copia del edicto por correo certificado, o con empleado del juzgado que la entregará a cualquier persona que allí se encuentre o la fijará en la puerta de acceso, según las circunstancias, todo lo cual se hará constar en el expediente al que se agregará el edicto, sendos ejemplares del diario y certificación auténtica del administrador de la emisora.

“Transcurridos cinco (5) días a partir de la expiración del término de emplazamiento, el juez designará a los citados un curador ad litem, con quien se surtirá la notificación.

“3. Salvo lo dispuesto en el numeral anterior, si dos (2) días después de proferido el auto admisorio de la demanda no se hubiere podido notificar a todos los demandados, el juez de oficio los emplazará por edicto que durará fijado tres (3) días en la Secretaría y se publicará por una vez en un diario de amplia circulación en la localidad y por una radiodifusora si existiere allí, copia de aquel se fijará en la puerta de acceso al inmueble respectivo. Al demandado que no habite ni trabaje en dicho inmueble, pero figure en el directorio telefónico de la misma ciudad, se le remitirá copia del edicto al lugar en él consignado por correo certificado o por empleado del despacho. Cumplidas las anteriores formalidades sin que los demandantes se presenten en los tres (3) días siguientes, se les designará un curador ad litem a quien se notificará el auto admisorio de la demanda.

“4. El juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la presentación de la demanda, practicará una inspección judicial sobre el predio afectado, identificará el inmueble, hará un examen y reconocimiento de la zona objeto del gravamen y autorizará la ejecución de las obras de acuerdo con el proyecto sean necesarios para el goce efectivo de la servidumbre.

“5. Si la parte demandada no estuviere conforme con el estimativo de los perjuicios, podrá pedir dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda que se practique un avalúo de los daños que causen y se tase la indemnización a que haya lugar por la imposición de la servidumbre.

“El avalúo se practicará por dos peritos escogidos así: uno de la lista de auxiliares del Tribunal Superior correspondiente y el otro de la lista suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En caso de desacuerdo en el dictamen, se designará un tercer perito escogido de la lista suministrada por el mencionado Instituto, quien dirimirá el asunto.

“Sólo podrán avaluarse las mejoras existentes al momento de notificarse el auto admisorio de la demanda y las efectuadas con posterioridad siempre y cuando sean necesarias para la conservación del inmueble.

“6. En estos procesos no pueden proponerse excepciones.

“7. Con base en los estimativos, avalúos, inventarios o pruebas que obren en el proceso, el juez dictará sentencia, señalará el monto de la indemnización y ordenará su pago.

“Las indemnizaciones que corresponden a titulares de derechos reales principales, debidamente registrados en el certificado de matrícula inmobiliaria, representados por curador, poseedores o tenedores, se entregarán por el juzgado cuando ellos comparezcan.

“Si en la sentencia se fija una indemnización mayor que la suma consignada, la entidad demandante deberá consignar la diferencia en favor de los titulares de derechos reales del predio, o de los poseedores. Desde la fecha que recibió la zona objeto de la servidumbre hasta el momento en que deposite el saldo, reconocerá intereses sobre el valor de la diferencia, liquidados según la tasa de interés bancaria corriente en el momento de dictar la sentencia”.

Subsidiariamente se pide que se declare la nulidad parcial de los artículos anteriores transcritos, del siguiente modo:

En el artículo 1º en cuanto dice “... de acuerdo con los requisitos y el procedimiento señalados en este decreto”.

En el segundo en su inciso primero, la expresión “solamente”.

También del literal a) de la misma disposición en cuanto dice: ‘... de transmisión y distribución de energía eléctrica”. Y el literal b) “causaren”.

Del inciso primero del numeral 5º del artículo 3º la expresión “un”.

Del inciso 2º de la misma disposición, en la parte que dice “de la lista suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi”.

CONCEPTO DE VIOLACION

Según el demandante, por medio del decreto reglamentario acusado se “reformo y derogó el procedimiento establecido en la Ley 56 de 1981”, con lo cual el Gobierno excedió su facultad reglamentaria, por cuanto legisló y derogó preceptos expedidos por la autoridad competente. En efecto, el decreto acusado en sus artículos 1º y 3º de manera clara dice que el procedimiento de conducción eléctrica se sujeta a las reglas que en él se señalan; además precisa cuales son los documentos que “solamente” se anexarán a la demanda. Mientras que la Ley 56 de 1981 habla del “plano general en que figure el curso en que habrá de seguir la línea objeto del proyecto”, en el decreto se hace referencia al plano general en que figure” el curso de que habrá de seguir la línea de transmisión y distribución de energía eléctrica”. Al paso que en el numeral 5º del artículo 3º del Decreto 2580 de 1985 se hace referencia a un “avalúo de los daños” en la ley se dice “que por peritos designados por el juez se practique avalúos de los daños...”. Por último, el sistema que se señala la ley para designar peritos defiere del previsto en el decreto reglamentario; peritos que determinarán, al decir de la Ley 56 de 1981, los daños que se causaren, mientras que en el decreto reglamentario se hace referencia de los daños que se causen.

Se señalan como violadas las siguientes normas: artículos 1, 4, 6, 29, 113, 114, 115, 150, 188 y 189 de la Constitución Política de 1991 y los artículos 19, 21, 25,26, 27, 28, 29, 30,31 y 32 de la Ley 56 de 1981.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicita que se denieguen todas y cada una de las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda por carecer de sustento legal. En efecto, dice la apoderada que con la expedición del Decreto 2580 de 1985 no se violó la Constitución Política de 1991, por cuanto en esta fecha estaba vigente la Constitución de 1886. La norma acusada fue expedida con fundamento en el artículo 120, numeral 3, de la antigua Constitución, según el cual la potestad reglamentaria “... está concebida con el objeto de concretar las leyes y establecer los mecanismos para su adecuada ejecución”. Así mismo, la apoderada considera que de el cotejo entre la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985 no se desprende contradicción alguna, por lo que éste último no desbordó las lineamientos de la ley.

EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado estima que las pretensiones incoadas por el actor no están llamadas a prosperar, por cuanto los artículos 1º 2º y 3º del Decreto 2580 de 1985 no contrarían el ordenamiento jurídico, ya que el Gobierno no excedió la potestad reglamentaria, pues a través de dicho decreto precisó el alcance del contenido de la Ley 56 de 1981 para lograr su eficaz aplicación.

SE CONSIDERA

1. Observa la Sala que el propósito de la demanda instaurada es idéntico al de aquélla que dio lugar al proceso promovido por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, cuyo expediente se radicó bajo el número 3518, resuelta por la Sala mediante sentencia del día 22 del pasado mes de agosto, con ponencia del Magistrado Manuel S. Urueta Ayola. Pidió el actor en esa oportunidad que se decretara la nulidad de la totalidad de los artículos 1º, 2º, 3º, y 5º del Decreto 2580 de 1985 “por el cual se reglamenta parcialmente el capítulo II del Título II de la Ley 56 de 1981”, y, subsidiariamente, de los siguientes apartes y expresiones del mismo acto administrativo:

a) “de acuerdo con los requisitos y el procedimiento señalados en este decreto”, del artículo 1º;

b) “solamente”, del inciso primero del artículo 2º;

c) “de transmisión y distribución de energía eléctrica”, del literal a) del artículo 2º;

d) “causaren”, del literal b) del artículo 2º;

e) “certificado de matrícula inmobiliaria”, del literal c) del artículo 2º;

f) “seguirán el siguiente procedimiento”, del primer inciso del artículo 3º;

g) “un” del inciso primero del numeral 5º del artículo 3º;

h) “de la lista suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi”, del inciso 2º, del numeral 5º del artículo 3º, ibídem.

i) “Libro 3” del artículo 5º ibídem

Señaló el actor en ese mismo proceso, como quebrantados, los artículos 1, 4, 6, 29, 113, 114, 115, 150, 185 y 189 de la Constitución Política, así como también los artículos 19, 21, 27, 28, 29, 30, 31, y 32 de la Ley 56 de 1981.

2. Para denegar la censura formulada, la Sala considera conveniente remitirse a lo expuesto en el fallo mencionado el día 22 del pasado mes de agosto, referente, como pudo apreciarse, a una acusación idéntica. En los apartes pertinentes de dicho fallo la Sala expresó:

“1. Obsérvase, ante todo, que si bien es cierto que la parte actora solicitó que se decrete la nulidad del texto completo de los artículos 1º 2º, 3º y 5º del Decreto 2580 de 1985, de otro lado es innegable que ello lo basó en el ataque a ciertas expresiones o frases contenidas en el articulado, a las cuales circunscribió su inconformidad y de las cuales pretende deducir la anulación total de las citadas disposiciones, por implicar reforma, derogación o restricción de la regla superior, es decir, la que fue materia de reglamentación, en el sub lite de la Ley 56 de 1981.

“Así las cosas, dado que la justicia administrativa es rogada, lo que significa que el juzgador dentro de este campo requiere para hacer su pronunciamiento, de peticiones debidamente individualizadas, apoyadas en razones de derecho, en las cuales se señale el concepto de violación y se determinan los aspectos normativos que conducen la invalidación de los actos administrativos, el fallador encuéntrase impedido para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados o sustentados por el demandante.

“Sin embargo, en lo que se refiere a la extralimitación de las facultades presidenciales en el campo del ejercicio de la potestad reglamentaria, formulado como cargo genérico que afecte la legalidad total de las normas acusadas, la Sala observa que dichas normas reproducen disposiciones de la propia Ley 56 de 1981, que es el texto legal parcialmente reglamentado, así como las normas del Código de Procedimiento Civil, por lo que el cargo de usurpación de funciones legislativas por el Presidente de la República no esta llamado a prosperar.

“De otra parte, en cuanto a las peticiones subsidiarias, en un caso como el que ocupa a la Sala, corresponde a está exclusivamente, precisar en un nivel más concreto si de las frases, vocablos o expresiones utilizados en el acto expedido por el Gobierno y a los que se refiere el impugnante, surge, o no, como consecuencia lógica, el efecto jurídico que se pretende en el libelo incoativo del proceso, sin que haya lugar a efectuar el examen de otros apartes de los mismos ordenamientos acusados, con respecto a los cuales el demandante no expresó inconformidad concreta ni expuso argumentación tendiente al logro del objeto de su demanda.

“En este orden de ideas y en vista de que la nulidad que se pidió del artículo 1º del decreto atacado, tiene como único basamento el hecho de expresar en él que a los requisitos y procedimientos que se señala en tal norma reglamentaria (Decreto 2580 de 1985) se sujetan los procesos judiciales necesarios para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, se impone concluir, al igual que en relación con lo que confirma el actor sobre el primer inciso del artículo 3º ibídem, la futilidad del ataque, pues era menester que el demandante señalará los puntos concretos en que, en su sentir, la reglamentación del trámite consignado en el Decreto 2580 defiere de la regulación de la Ley 51 de 1981. No puede el juez contencioso administrativo examinar, uno o más, y de oficio las numerales que componen dicho precepto, por cuanto, como se dijo antes, el marco de su decisión lo señala la demanda instaurada, para cuya resolución impera, como ya lo ha enseñado la jurisprudencia, el principio dispositivo; por lo cual, de traspasarse las fronteras que en el planteamiento del litigio hace el actor, se comentaría grave incoherencia o incongruencia en el fallo en mérito que lo decida; fenómeno que a todo trance debe evitarse con el fin de que la actuación se ajuste como un todo a claros y precisos mandatos de orden público contenidos en la ley de procedimientos.

“Lo que dice en el inciso primero del artículo 3º como también el artículo 1º de su parte final, por sí solo no hace vislumbrar transgresión de mandatos superiores del modo que se afirma en la demanda, pues de lo que en la norma reglamentaria se diga que para los procesos judiciales que allí se contemplan se observará el procedimiento que ella señala, no hace inferir, ni siquiera de manera probable, que con tal disposición se contraríen los mandatos de la Ley 56 de 1981, por lo que, a falta de demostración del aserto, continúa vigente la presunción de legalidad del acto administrativo.

“2. En cuanto a la expresión «solamente» que se emplea en el párrafo primero del artículo 2º del decreto reglamentario acusado, cuando se refiere a los documentos que deben adjuntarse a la demanda, cabe anotar que ello no sugiere ni siquiera, como lo cree el actor, limitación al mandato del numeral 1º del artículo 27 de la Ley 56 de 1981; y como lo acredita el examen de los ordinales del precepto que fueron impugnados en la demanda, no se introdujo modificación alguna a lo previsto en el ordenamiento reglamentado. En efecto, la letra a), al referirse al “plano general en el que figura el curso que habrá de seguir la línea de transmisión y distribución eléctrica objeto del proyecto...”, lo que simplemente hace es explicitar los detalles de la regla superior sobre el particular. La Ley 56 de 1981 se refiere al ‘plano general en que figura el curso que habrá de seguir la línea objeto del proyecto...’.

“Esta línea, indudablemente, no es otra que la señalada por el acto reglamentario, tal como influye del contenido del artículo 25º de la referida ley, según el cual, las entidades públicas que deben adoptar el correspondiente proyecto y ordenar se ejecución, gozan de la facultad ‘de pasar por los predios afectados, por vía aérea, subterránea o superficial, las líneas de transmisión y distribución del fluido eléctrico, ocupar las zonas objeto de la servidumbre, transitar por los mismos, adelantar las obras...’, por lo cual, si este es el fin del proceso de servidumbre de conducción de energía eléctrica, carecía de sentido, ante tal realidad normativa, suponer siquiera que el plano a que se refiere el numeral 1º del artículo 27 de la Ley 56 de 1981 no es aquél en que se ‘ figure el curso que ha de seguir la línea de transmisión y distribución de energía eléctrica objeto del proyecto...’. Del contenido de la ley y del alcance de sus disposiciones, lo mismo que de la naturaleza y propósito del proceso referido, no se infiere sino que el literal a) del artículo 2º del Decreto 2580 de 1985, se haya dentro del marco que le corresponde, de conformidad con lo que manda la Constitución Política.

“3. La modificación del tiempo verbal de que se duele el demandante ‘ causaren’ por `causen’ que trae la ley, dentro del contexto del literal b) del artículo 2º del decreto reglamentario, adviértase, al primer golpe de vista, la inconsistencia de la acusación, pues el futuro hipotético que emplea el decreto reglamentario resulta equivalente al presente de subjuntivo ‘causen’ que trae la ley, ya de este modo verbal, amen de tener proyección al futuro en la frase de la norma en que se le incluyó, sugiere la idea de probabilidad, que no de certeza, por lo que la equivalencia desde el punto de vista gramatical es total, además que no siguiere cambios de efectos jurídicos (...).

“5. El inciso 2º del numeral 5º del artículo 3º del Decreto 2580 de 1985, refiriéndose al avalúo de los daños y perjuicios que causen el proceso de servidumbre que se promueva, establece:

‘El avalúo se practicará por dos peritos escogidos así: uno de la lista de auxiliares del Tribunal Superior correspondiente y el otro de la lista suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi...’.

‘El artículo 21 de la Ley 56 de 1981 establece:

‘El juez, al hacer la designación de peritos en los eventos previstos en el artículo 456 del C. de P.C., en todos los casos escogerá uno de las listas de auxiliares de que disponga el tribunal superior correspondiente y el otro de acuerdo con lo señalado en el artículo 20 del Decreto 2265 de 1969. En caso desacuerdo en el dictamen se designará un tercer perito, dirimente de la respectiva lista del Instituto Geográfico Agustín Codazzi’.

“El artículo 20 del Decreto 2265 de 1969 es del siguiente tenor:

‘En los procesos de expropiación uno de los peritos a de ser designado dentro de la lista de expertos suministrada por el Instituto Geográfico y Catastral Agustín Codazzi, en la oportunidad y con los efectos prescritos para la formación del cuerpo oficial de auxiliares y colaboradores de la justicia’.

“La Sala con la confrontación de las dos disposiciones transcritas deja sin piso el punto de la censura anterior, pues en el inciso acusado se dispone que uno de los dos peritos que debe practicar el avalúo se escogerá de la lista suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y en el artículo 20 del Decreto 2265 de 1969 al cual se remite el 21 de la Ley 56 de 1981, se establece idéntico mandamiento; por lo que el ataque, sobre el particular, resulta manifiestamente fútil.

“6. Al decir el demandante, se restringió o modificó el alcance del artículo 29 de la Ley 56 de 1981, pues al paso de que en ella se establece que al demandado, sino está de acuerdo con la estimación de los prejuicios que pueden causársele con la imposición del gravamen, puede pedir que ‘ se practiquen avalúos de los daños que se causen...’, el numeral 5º del artículo 3º del Decreto 2580 de 1985 prescribe que el demandado, en el supuesto dicho, podrá pedir ‘ pero que se practique un avalúo de los daños que se causen...’; por lo cual, al emplearse en este precepto el vocablo o el numeral ‘ un ’ precediendo a ‘avalúo’ se reforma la ley o se le restringe en sus efectos.

“No comparte la Sala las apreciaciones del actor por las siguientes razones:

“a. La Ley 56 de 1981, artículo 29, brinda al demandado en el proceso de servidumbre de conducción de energía eléctrica, la oportunidad para que, dentro de las cinco días siguientes de la notificación del auto admisorio de la demanda, solicite la prueba del avalúo de los perjuicios a que se refiere este precepto. Tanto éste, como el acto reglamentario son muy claros sobre la forma como deben llevarse a cabo la pericia, la que debe rendirse por dos expertos. En el evento de que estos no estén de acuerdo sobre los puntos sometidos a su consideración, se designará un tercer perito, dirimente, de la respectiva lista del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ’.

“b. Siendo lo anterior lo que sin lugar a dudas contiene el acto administrativo impugnado, que concuerda con la regulación del mencionado artículo 29 de la Ley 56 de 1981, resulta palmaria la vacuidad de la acusación sobre el particular, pues de modo incuestionable uno sólo es el dictamen que puede pedir la parte demandada, ya que carece de sentido que pusiera solicitar varios sobre idénticos hechos y en la misma etapa del vencimiento, con desconocimiento de los principios que inspiran la producción de las pruebas y el mandato del mismo contenido en la regla fue objeto de la reglamentación”.

En virtud de lo expuesto, la censura no puede prosperar y se declara la excepción de cosa juzgada.

Así las cosas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada en la relación con la censura que se formula contra los artículos 1º, 2º, y 3º del Decreto 2580 de 1985.

2. En consecuencia, estense a lo resuelto en la sentencia del 22 de agosto de 1996, proferida por esta Sección (Expediente núm. 3518, Actor: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, consejero ponente: Doctor Manuel S. Urueta Ayola).

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha doce (12) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, con aclaración de voto, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en sentencia de 22 de agosto; EXP. 3518, Consejero Ponente Doctor Manuel Urueta Ayola.

POTESTAD REGLAMENTARIA - Ambito / EXCEPCION DE COSA JUZGADA

Aclaracion del voto del Consejero Libardo RodrIguez RodrIguez

En relación con la sentencia de fecha doce (12) de septiembre de 1996.

Consejero ponente: Doctor Manuel S. Urueta Ayola.

Referencia: Expediente No. 3580. Actor: Hernando Medina Olarte.

La aclaración del voto del suscrito Consejero, en relación con la sentencia de la referencia, se fundamenta en que está de acuerdo con la parte resolutiva en cuanto se declara probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, se está a lo resuelto en la sentencia de 22 de agosto de 1996 (EXP. No. 3518), pero no con la parte motiva por las siguientes razones:

1. El tema de la reglamentación de las leyes procesales, cuya aplicación corresponde a los jueces, ha tenido en el pasado un tratamiento diferente por parte del Consejo de Estado, consistente en considerar que esas leyes no son reglamentables, como puede verse en las siguientes providencias: 17 de febrero de 1962, Anales, Tomo LXIV, números. 397-398, pág. 188; 6 de julio de 1990, Sección Primera, EXP. No. 781, actor: Leonel Olivar Bonilla; y 11 de marzo de 1994, Sección Primera, EXP. No. 2432, actor: Olid Larrarte Rodríguez.

2. En la última de las sentencias citadas; con fundamento en las anteriores, esta Sección dijo lo siguiente:

“La jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado, de tiempo atrás que la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes no se reduce o tiene como limitante su ejercicio con respecto a las leyes en sentido formal u orgánico, sino que dicha potestad comprende todas las leyes, entendidas dentro de una concepción material de las mismas y, por tanto, a las incorporadas en cualquier clase de códigos, salvo aquellas corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales, caso este último que no se predica en el asunto sub judice.

“En efecto, en sentencia proferida por esta Sección en fecha 6 de julio de 1990, esta Sala expresó lo siguiente:

“‘Sea lo primero advertir que si bien durante cierta época de la jurisprudencia colombiana afirmó la imposibilidad de reglamentar algunas leyes como las civiles, penales y las de procedimiento, imposibilidad que en el mismo Consejo de Estado extendió a los códigos en general, como efectivamente se encuentra planteado en la sentencia del 25 de septiembre de 1944 citada por el actor (Anales, Tomo LII, págs. 318 y s.s), dicha posición ha evolucionado hacia el reconocimiento de la competencia del poder reglamentario en relación con dichas normas, pero siempre y cuando su aplicación no corresponda exclusivamente a las autoridades jurisprudenciales, como puede verse en providencia del Consejo de Estado, de fecha 17 de febrero de 1962 (Anales, Tomo LXIV, núms. 397 -398, pág. 188).

“En efecto dijo la Corporación en la última providencia citada:

«Para fijar los limites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios a seguir: el de la necesidad y el de la competencia.

»a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente requieran un desenvolvimiento para su adecuada aplicación, pero no aquellos otros que por sí mismos constituyen ordenamientos claros e incondicionados que no necesitan de regulaciones adicionales para su inmediata ejecución, así también el órgano administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo de su cabal realización como normas de derecho. Sí así no fuera, el Legislador y el Ejecutivo forzosamente en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está expresado por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto sería superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional, y particularmente del artículo 120, numeral 3º de la Carta, que dice:

‘Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: ejercer la potestad reglamentario expidiendo las ordenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes’. Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la Administración Pública; si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales.

“Competencia. La función esencial del órgano administrativo es el de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de Códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial’» (Sentencia 0734 de 6 de julio de 1990. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. EXP. No. 781. Actor: Leonel Olivar Bonilla. Extractos de Jurisprudencia. Julio, Agosto y Septiembre de 1990. Tomo IX, págs. 209 a 211)”.

En consecuencia, aunque no participé en la adopción de la sentencia del 22 de agosto de 1996, debo expresar que no estoy de acuerdo con su contenido por compartir la jurisprudencia citada anteriormente, lo cual no obsta para que en aplicación del respeto debido a las decisiones adoptadas legalmente por mis compañeros de Sala, esté de acuerdo en que el presente caso se presente la excepción de cosa juzgada y que, por lo mismo, la Sala debe estarse en lo resuelto en aquélla decisión.

Respetuosamente,

Libardo Rodríguez Rodríguez.

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en providencia de 17 de febrero de 1962, Anales, Tomo LXIV, números 397 - 398, pág. 188; 6 de julio de 1990, Sección Primera, Exp. 781, Actor: Leonel Olivar Bonilla; de 11 de marzo de 1994, Sección Primera, Exp. 2432, Actor: Olid Larrarte Rodríguez.