Fecha Providencia | 22/08/1996 |
Fecha de notificación | 22/08/1996 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
Norma demandada: Decreto 2343 de 1980 y Decreto 2746 de 1980
Demandante: ALVARO SANJUAN SANCLEMENTE
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL – Competencia para su expedición. Ingreso a la educación superior / DECRETO REGLAMENTARIO – Reglamento constitucional, expedición potestativa del presidente de la república / EDUCACION SUPERIOR – Reglamento de ingreso / EXAMENES DE ESTADO - Obligatoriedad para el ingreso a la educación superior
El Decreto 2343 de 4 de septiembre de 1980 fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confieren los ordinales 3 y 12 del artículo 120 de la Constitución Política que estaba vigente. Se trata, entonces de un decreto de los llamados por la jurisprudencia “reglamentos constitucionales ”, de ejecución directa e inmediata de la Constitución y de expedición potestativa del Presidente de la República. El Decreto 2746 de 1980, por medio del cual se reglamenta el ingreso a la educación superior y el régimen de transferencias, fue dictado en uso de las atribuciones al Presidente de la República conferían los ordinales 3 y 12 del artículo 120 y el artículo 132 de la Constitución Política, entonces en vigor, es, igualmente un reglamento constitucional. Como la demanda, si así se pudiera llamar el escrito presentado contra toda técnica, se formuló en defensa de las leyes de 30 de diciembre de 1992 y 115 de febrero de 1994, la conclusión inmediata de que ello dimana es la de que los citados decretos, dada su condición de reglamentos constitucionales no puedan ser violatorios de normas de rango legal, mucho menos de preceptos expedidos con posterioridad a los mismos. Su conformidad con el ordenamiento jurídico sólo podría verificarse frente al universo constitucional de la Carta vigente para la fecha en que fueron expedidos, sin que pueda hacerse frente a la nueva carta porque ésta, con una nueva orientación, supedita la regulación a la ley. Ahora bien, si de la defensa de la Ley 30 de 1992 se tratase realmente, habría que considerar que la obligatoriedad de la presentación de los exámenes de estado como un requisito para el ingreso a la universidad y su realización a cargo del ICFES, ya no tiene propiamente fundamento en los decretos acusados, 2342 y 2746 de 1980, por la sencilla razón de que son nuevas normas, posteriores a ellos y expedidos dentro del nuevo orden jurídico constitucional, las que consagran, los cargos que se hacen a los decretos acusados, referentes a la violación de cánones de jerarquía constitucional, como lo son los artículos 13, 45, 67 y 70 que consagran, en su orden, los derechos a la igualdad, a la protección integral para el adolescente y a la educación, y el deber del Estado de promover el acceso a la cultura de todos los ciudadanos, habría que decir en cuanto a la violación del derecho ala igualdad, que no existe transgresión de la Constitución porque no hay trato discriminatorio, en la medida en que todos los bachilleres están sometidos a la presentación del los exámenes de estado; y en cuanto a los demás derechos, la Ley 30 de 1992, que consagra igual relación a la de los decretos acusados, desarrolla los nuevos principios constitucionales y ésta se reputa constitucional mientras no sea declarada inexequible.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 3519
Actor: ALVARO SANJUAN SANCLEMENTE
Autoridades Nacionales.
Por encontrarse tramitado en debida forma, la Sala procede a decidir el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda.
El señor Alvaro Sanjuan Sanclemente, en su condición de ciudadano y actuando en su propio nombre, mediante escrito presentado el 22 de noviembre de 1995, impreca la nulidad de los decretos reglamentarios números 2343 de 4 de septiembre de 1980 (mediante el cual se reglamentan los exámenes de Estado para el ingreso de la educación superior) y 2746 de 14 de octubre de 1980 (por el cual se reglamenta el ingreso a la educación superior y el régimen de transferencias), sendas copias de los cuales fueron adoptadas en fotocopia simple tomadas de los diarios oficiales en que se publicaron (folios 1 y 2) y luego allegadas por el ICFES en copias autenticadas (folios 177 a 182).
Los cargos que se le hacen a dichos decretos están fundamentados en que los exámenes de Estado en ellos reglamentados violan:
— La Ley 30 de 1992 en sus artículos 1º, 2 º, 3º, 31, 32, 38.
— La Ley 115 de 1994 en sus artículos 80 y 81;
— La Constitución en sus artículos 13, 45, 67,70, 365 y 189 numerales 21, 22, y 26.
El concepto de violación de tales disposiciones los planteó así:
a. En cuanto a la Ley 30 de 1992.
— Su artículo primero resulta violado por cuanto al no exigir un exámen para ingresar a la universidad, no puede existir norma inferior (decreto, resolución) que establezca tal requisito.
— El artículo segundo, en razón a que siendo la educación un servicio público, y que como tal debe pretársele a todos los habitantes del territorio nacional, según se prevé en el artículo 365 de la Constitución, no pueden existir normas que impidan el acceso que todos los alumnos que hayan concluido sus estudios de educación media o secundaria a la educación superior.
— Los artículos 31 y 32, debido a que en ninguna parte de sus textos existe la figura de efectuar examenes de admisión.
— El artículo 38, uesto que en ninguna de las funciones del ICFES en él señaladas existe la de efectuar exámenes de admisión.
b. De la Ley 115 de 1994, dice que han sido violados sus artículos 80 y 81, por las razones antes expuestas.
c. De la Constitución.
— Los artículos 67 y 70 los estima violados porque “nunca para solicitar el servicio el usuario tiene que presentar un examen de admisión “, lo que dice que no es lógico.
_ El artículo 45, puesto que “un examen excluyente no garantiza, ni colabora en la información integral del joven, en cambio castra su posibilidad de acceso a la cultura.
— El artículo 13, ya que el examen impuesto por los decretos demandados no brinda las mismas oportunidades a los usuarios que necesitan el servicio público, por lo tanto es excluyente y discriminado.
La violación de lo demás artículos no lo sustenta.
2. Contestación de la demanda.
Esta le fue notificada al Ministerio de Educación Nacional y al ICFES. El primero guardó silencio, en tanto el segundo asumió la defensa de los decretos enjuiciados, bajo los siguientes argumentos:
— Tales decretos fueron expedidos por el Gobierno para reglamentar aspectos consagrados en el decreto Ley 80 de 1980, como son de una parte los examenes de Estado para el ingreso a la educación superior (Decreto 2343) y el ingreso a ésta, y de otra, el régimen de transferencias (Decreto 2746), lo cual se hizo con base en las atribuciones emanadas de los numerales 3 y 12 del artículo 120 de la Constitución de 1986 y su artículo 132 ibidem, lo que significa que las normas señaladas como violadas no existian al momento de la expedición de dichos decretos, luego no se puede pregonar que desconozcan normas inexistentes para entonces.
— La Ley 30 de 1992, que se profirió en desarrollo del artículo 150-23 de la anterior Constitución, el cual a su vez guarda concordancia con el artículo 69 de 1991, reconoce a la instituciones de educación superior el derecho a seleccionar y vincular a sus alumnos, pero a su vez disponen en el artículo 14 que además de los requisitos que señale cada institución para el ingreso a los diferentes programas de educación superior, también lo son poseer título de bachiller y haber presentado el examen de estado para el efecto.
— Entre las funciones que la Ley 30 de 1992 le asigna al ICFES, está la señalada en su artículo 38, literal k) a saber: “realizar los examenes de estado de conformidad con la presente ley “. Así se recoge también en el artículo Tercero del numeral 11 del Decreto 1211 de 1993.
—Es bien claro que los decretos demandados, en lo que atañe a exámenes de estado, no están derogados por la Ley 30 de 1992, ya que no se le oponen, como tampoco a ninguna otra norma superior.
— Acepta que en efecto el ICFES no tiene como función el reali zar exámenes de admisión, ya que no es una institución de educación superior.
—Finalmente, para desvirtuar la transgresión a la norma constitucional relativa a la igualdad (artículo 13) y en general para avalar la juridicidad de los exámenes de Estado trajo es su respaldo apartes en tal sentido de los considerandos de una sentencia de la Corte Constitucional, de 21 de septiembre de 1995.
II. ALEGATOS PARA FALLOS
1. De las partes.
El traslado para alegar de conclusión sólo fue descorrido por el ICFES, mediante memorial en el que reitera los argumentos ya expuestos como razones de la defensa.
2. Del Ministerio Público.
El Procurador Segundo Delegado de lo Contencioso Administrativo, en virtud del análisis que hizo a las normas pertinentes de las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994, halló que los decretos acusados no hacen más que recoger las condicions académicas exigidas en dichas normas para poder ingresar a la educación superior, por lo cual no sería posible acceder a las súplicas de la demanda.
III. CONSIDERACIONES
1. Sea lo primero poner de presente que pese a la imprecisión del libelo contentivo de la demanda en cuanto a la pretensiones y el objeto de las mismas, en el fondo, lo que el actor cuestiona en los decretos demandados es la obligatoriedad de los exámenes de Estado como requisito para el ingreso a la universidad.
Para una mejor comprensión del asunto y como base del análisis pertinente se partirá de un breve resumen de ambos decretos, así:
a) Decreto 2343 de septiembre 4 de 1980. Este se ocupa por entero de regular en detalle lo referente a los exámenes de Estado, lo que se hace con fundamento en las atribuciones presidenciales contenidas en los ordinales 3 y 12 del artículo 120 de la Constitución vigente para la época.
En su artículo 1º empieza por definir o caracterizar los exámenes de Estado, señalando entre sus notas distintivas las de ser oficiales y obligatorios.
En su artículo 2º se señala quienes pueden presentarlos y quienes están exentos de ellos para el ingreso a la universidad.
En el artículo 3º se definen los conocimientos que son objeto de evaluación.
En el artículo 4º se incluye el deber del ICFES de presentar al Ministerio de Educación Nacional un determinado informe.
En el artículo 5º se establece el deber de las instituciones de educación superior de exigir un nivel o puntaje mínimo en dichos exámenes.
Luego se señala la vigencia de sus resultados y se otorga a los aspirantes de la libertad de presentarlos las veces que a bien tengan (artículos 6º y 7º) así como las facultades y funciones del ICFES respecto de los mismos (artículo 8º).
El artículo 9º se refiere a una información que las instituciones de educación superior deben enviar al ICFES sobre estudiantes admitidos.
Por último los artículos 10º y 11 prevén las consecuencias, penales y administrativas, de conductas lesivas a la práctica de los comentados exámenes y de las disposiciones del decreto.
b) Decreto 2746 de octubre 14 de 1980. Se dice en su encabezamiento que con él “se reglamenta el ingreso a la educaión superior y el régimen de transferencias ”. Las facultades que se invocan para su expedición son las conferidas al Presidente de la República por los artículos 120 ordinales 3 y 12, y 132 de la Constitución. Sólo se ocupa del tema en cuestión en sus artículos 3o y 4º, toda vez que en los demás se refiere a otro de los requisitos académicos, esto es, del grado de bachiller, así como al régimen de las transferencias de estudiantes entre instituciones de educación superior. Los citados artículos rezan:
“Artículo 3º. El Examen de Estado de que trata el artículo 169 del Decreto Extraordinario 80 de 1980, es requisito indispensable para ingresar a culesquiera de los programas en las modalidades de Formación Intermedia Profesional, Formación Tecnológica y formación Universitaria.
“Las instituciones de educación superior deberán exigir un puntaje mínimo en los Exámenes de Estado y podrán ponderar los resultados de acuerdo con las características académicas del correspondiente programa.
“Quien aspire a ingresar a una institución de educación superior, deberá verificar antes de inscribirse que ha obtenido, en el Exámen de Estado, el puntaje mínimo exigido por la respectiva institución de educación superior.
“Artículo 4º. El Sistema de admisión que apliquen las instituciones de educación superior deberá comunicarse con anterioridad al ICFES, indicando las respectivas ponderaciones que se asignen al exámen de Estado y a las demás pruebas que por reglamento tenga establecida la entidad”.
Dado ese marco normativo, las disposiciones que se deben asumir con objeto de la demanda serían los artículos 1 y 5 del Decreto 2343 de 1980 y 3 y 4 del Decreto 2746 de 1980, por consiguiente, sobre ellos se concertará el estudio de los cargos, cuya confrontación deberá hacerse necesariamente con relación a las normas superiores a las cuales debían sujetarse y por lo tanto vigentes al momento en que dichos decretos fueron expedidos.
Sobre el punto controvertido, se tiene que el Decreto 2343 de 4 de septiembre de 1980 fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confieren los ordinales 3 y 12 del artículo 120 de la Constitución Política que estaba vigente. Se trata, entonces de un decreto de los llamados por la jurisprudencia “reglamentos constitucionales “, de ejecución directa e inmediata a la constitución y de expedición potestativa del Presidente de la República. El Consejo de Estado, en posición jurisprudencial reitera, ya desde el 14 de noviembre de 1962 se expresó: “No existe ordenamiento constitucional alguno que explícita o implícitamente confiera facultades al Congreso para regular la educación pública nacional, salvo en lo relativo con la obligatoriedad de la enseñanza primeria. Aquella función le está encomendada al Presidente de la República, que debe ejercerla por medio de reglamentos constitucionales” (Anales del Consejo de Estado, t. LXV, números 399 y 400, 1962, páginas 43 y siguientes.).
Asimismo, el Decreto 2746 de 1980, por medio del cual se reglamenta el ingreso a la educación superior y el régimen de transferencias, fue dictado en uso a las atribuciones que al Presidente de la República conferían los ordinales 3 y 12 del artículo 120 y el artículo 132 de la Constitución Política, entonces en vigor, es, igualmente, un reglamento constitucional.
Como la demanda, si así se pudiera llamar el escrito presentado contra la técnica, se formuló en defensa de las Leyes 30 de diciembre de 1992 y 115 de febrero de 1994, la conclusión inmediata que de ello dimana es la de que los citados decretos, dada su condición de reglamentos constitucionales, no pueden ser violatorios de normas de rango legal, mucho menos de preceptos expedidos con porterioridad a los mismos. Su conformidad con el ordenamiento jurídico sólo podía verificarse frente al universo constitucional de la Carta vigente para la fecha en que fueron expedidos, sin que pueda hacerse frente a la nueva Carta porque ésta, con una nueva orientación, supedita la regulación a la ley.
De ahí que es absolutamente inane e improcedente además la confrontación de los mencionados decretos con disposiciones, de carácter legal, posteriores, y que corresponden, por añadidura, a un ordenamiento constitucional distinto.
Ahora bien, si la defensa de la Ley 30 de 1992 se tratase realmente, habría que considerar que la obligatoriedad de la presentación de los exámenes de estado como requisito para el ingreso a la universidad y su realización a cargo del ICFES, ya no tiene propiamente fundamento en los decretos acusados, 2342 y 2746 de 1980, por la sencilla razón de que son nuevas normas, posteriores a ellos y expedidos dentro del nuevo orden jurídico constitucional, las que las consagran.
Es así como la Ley 30 de 1992, en el literal a) de su artículo 14 a la letra dice:
“Artículo 14. Son requisitos para ingreso a los diferentes programas de Educación Superior, además de los que señale cada institución, los siguientes:
“a. Para todos los programas de pregrado, poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado el Examen de estado para el ingreso a la Educación Superior”.
La misma ley, en el artículo 38, literal k) dispone:
“Artículo 38. Las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) son:
”k) Realizar los exámenes de estado conforme a la ley...”.
Consideraciones similares merecen, los artículos 80 y 81 de la Ley 115 de 1994, que además de ser posteriores a los decretos acusados establecen la evaluación de la educación, que debe operar en coordinación con el Servicio Nacional de Pruebas del ICFES, del cual los exámenes de Estado constituyen una parte; y los exámenes periódicos a los docentes, para evaluar su idoneidad, cuestión desligada del tema de los exámenes de estado.
Dadas esas circunstancias, los cargos no prosperan.
2. En ese orden de ideas, los cargos que se hacen a los decretos acusados, referentes a la violación de cánones de jerarquía constitucional, como lo son los artículos 13, 45, 67 y 70 que consagran, en su orden, los derechos a la igualdad, a la protección integral para el adolescente y a la educación, y el deber de Estado de promover el acceso a la cultura de todos los ciudadanos, y habría que decir en cuanto a la violación del derecho a la igualdad, que no existe transgresión de la Constitución porque no hay trato discriminatorio, en la medida en que todos los bachilleres están sometidos a la presentación de los exámenes de estado; y en cuanto a los demás derechos, la Ley 30 de 1992, que consagra igual regulación a la de los decretos acusados, desarrolla los nuevos principios constitucionales y ésta se reputa constitucional mientras no sea declarada inexequible.
De allí que ambos cargos tampoco prosperen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
DEVUELVASE al actor la suma depositada para gastos del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente: Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.
NOTA DE RELATORIA: Reitera la jurisprudencia de noviembre 14/62; Exp: 1255; Actor: Alba Inés Ordoñez Calderón; C.P.: Carlos Gustavo Arrieta (Anales t. LXV, nms. 399 y 400).