100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033667AUTOSala de lo Contenciosos Administrativo10507199828/05/1998AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo____10507_1998_28/05/1998300336661998CONCEJO DISTRITAL - Facultades / SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen Aplicable / DISTRITO CAPITAL - Régimen especial / COMPETENCIA - Concepto / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Fijación régimen prestacional empleados del Distrito Capital Al consejo Distrital le está atribuida la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y a los alcaldes la de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes (artículos 313-6 y 315-7 de la Constitución Política, 12 y 38 del Decreto 1421 de 1993),materias que no tienen nada que ver con el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito que fue el aspecto regulado mediante los actos acusados en la presente contención. Ahora bien, el artículo 322 de la Carta dispuso que Santafé de Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organizaría como Distrito Capital y que su régimen político, fiscal y administrativo sería el determinado por la propia Constitución, por las leyes especiales que para el mismo se dicten y por las disposiciones vigentes para los municipios. A su turno, el artículo 41 transitorio ibídem estipuló que si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, el congreso no dictaba la Ley a que hace referencia el artículo 322, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expediría las normas correspondientes. La sala no abriga duda alguna en el sentido de que el régimen prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales del Distrito Capital, debe estar sujeto a la preceptiva contenida en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 Constitucional, en la prementada ley marco y en el Decreto 1421 de 1993, disposiciones que fijan en cabeza del Gobierno Nacional la atribución referida. Asiste la razón al apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando señala en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, que el régimen especial previsto para el Distrito Capital no puede ser ilimitado ni absoluto, sino que debe enmarcarse dentro del recaudo constitucional de la unidad, sin negar la especificidad que lo caracteriza en relación con los otros municipios del país y que evidentemente es la que justifica el que tenga desde la misma Constitución ese régimen especial. La competencia, elemento subjetivo del acto administrativo, constituye un presupuesto indispensable para su conformación, que se traduce en la potestad, aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad, que tiene un sujeto legalmente hábil, en este caso, una autoridad administrativa, para emitirlo. El Presidente de la República estaba investido de la competencia suficiente para expedir los Decretos 1133 del 1o. de Junio de 1994, por medio del cual se fijó "el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas" y 1808 del 3 de Agosto del mismo año (que modificó aquél), pues, tenía la actitud legal y constitucional para ello, razón por la cual se estima que las censuras que sobre el particular formula el signatario del libelo inicial devienen inanes. EMPLEADO DE CARRERA DEL DISTRITO CAPITAL - Derechos adquiridos Con relación a la situación de que habla el demandante de inequidad entre los empleados públicos de libre nombramiento y remoción y los escalafonados en la carrera administrativa, precisa anotar que estos últimos gozan de ciertos derechos que aquéllos no detentan, circunstancia que se erige en un factor de diferenciación, provisto de una justificación objetiva y razonable, que implica la no obligación de darles igual trato. Toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación y por tanto, se estima que este censura también resulta vana. Finalmente anota la Sala que el aparte del inciso segundo del artículo 2o. del Decreto 1133 de 1994 que señalaba:..."siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto..." sobre el supuesto que produjo efectos para los empleados de carrera del Distrito Capital, fue anulado por esta Sección, mediante fallo del 19 de junio de 1997, recaído dentro del expediente No.10426. NOTA DE RELATORIA: En cuanto la nulidad del inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto 1133 de 1994 se falló en la providencia del 19 de Junio de 1997, EXP.No. 10426. SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen prestacional aplicable / DERECHO A LA IGUALDAD - Individualidad / DERECHOS ADQUIRIDOS - Consolidación Si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores públicos que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran su anterior régimen prestacional por ser más conveniente y favorable, no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para tal régimen subsistiera, ello no atenta contra el derecho a la igualdad, por cuanto no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularon a él y, que los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquéllos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho.. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO Santa Fe de Bogotá D.C., mayo veintiocho (28) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Radicación número: 10507 Actor: ANTONIO BUSTOS ESGUERRA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Sentencias de NulidadSilvio Escudero CastroGOBIERNO NACIONALANTONIO BUSTOS ESGUERRA28/08/1998Decreto No. 1133 de 1° de junio de 1994 Identificadores10030129745true1223758original30127782Identificadores

Fecha Providencia

28/05/1998

Fecha de notificación

28/08/1998

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Silvio Escudero Castro

Norma demandada:  Decreto No. 1133 de 1° de junio de 1994

Demandante:  ANTONIO BUSTOS ESGUERRA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


CONCEJO DISTRITAL - Facultades / SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen Aplicable / DISTRITO CAPITAL - Régimen especial / COMPETENCIA - Concepto / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Fijación régimen prestacional empleados del Distrito Capital

Al consejo Distrital le está atribuida la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y a los alcaldes la de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes (artículos 313-6 y 315-7 de la Constitución Política, 12 y 38 del Decreto 1421 de 1993),materias que no tienen nada que ver con el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito que fue el aspecto regulado mediante los actos acusados en la presente contención. Ahora bien, el artículo 322 de la Carta dispuso que Santafé de Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organizaría como Distrito Capital y que su régimen político, fiscal y administrativo sería el determinado por la propia Constitución, por las leyes especiales que para el mismo se dicten y por las disposiciones vigentes para los municipios. A su turno, el artículo 41 transitorio ibídem estipuló que si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, el congreso no dictaba la Ley a que hace referencia el artículo 322, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expediría las normas correspondientes. La sala no abriga duda alguna en el sentido de que el régimen prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales del Distrito Capital, debe estar sujeto a la preceptiva contenida en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 Constitucional, en la prementada ley marco y en el Decreto 1421 de 1993, disposiciones que fijan en cabeza del Gobierno Nacional la atribución referida. Asiste la razón al apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando señala en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, que el régimen especial previsto para el Distrito Capital no puede ser ilimitado ni absoluto, sino que debe enmarcarse dentro del recaudo constitucional de la unidad, sin negar la especificidad que lo caracteriza en relación con los otros municipios del país y que evidentemente es la que justifica el que tenga desde la misma Constitución ese régimen especial. La competencia, elemento subjetivo del acto administrativo, constituye un presupuesto indispensable para su conformación, que se traduce en la potestad, aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad, que tiene un sujeto legalmente hábil, en este caso, una autoridad administrativa, para emitirlo. El Presidente de la República estaba investido de la competencia suficiente para expedir los Decretos 1133 del 1o. de Junio de 1994, por medio del cual se fijó "el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas" y 1808 del 3 de Agosto del mismo año (que modificó aquél), pues, tenía la actitud legal y constitucional para ello, razón por la cual se estima que las censuras que sobre el particular formula el signatario del libelo inicial devienen inanes.

EMPLEADO DE CARRERA DEL DISTRITO CAPITAL - Derechos adquiridos

Con relación a la situación de que habla el demandante de inequidad entre los empleados públicos de libre nombramiento y remoción y los escalafonados en la carrera administrativa, precisa anotar que estos últimos gozan de ciertos derechos que aquéllos no detentan, circunstancia que se erige en un factor de diferenciación, provisto de una justificación objetiva y razonable, que implica la no obligación de darles igual trato. Toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación y por tanto, se estima que este censura también resulta vana. Finalmente anota la Sala que el aparte del inciso segundo del artículo 2o. del Decreto 1133 de 1994 que señalaba:..."siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto..." sobre el supuesto que produjo efectos para los empleados de carrera del Distrito Capital, fue anulado por esta Sección, mediante fallo del 19 de junio de 1997, recaído dentro del expediente No.10426.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto la nulidad del inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto 1133 de 1994 se falló en la providencia del 19 de Junio de 1997, EXP.No. 10426.

SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen prestacional aplicable / DERECHO A LA IGUALDAD - Individualidad / DERECHOS ADQUIRIDOS - Consolidación

Si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores públicos que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran su anterior régimen prestacional por ser más conveniente y favorable, no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para tal régimen subsistiera, ello no atenta contra el derecho a la igualdad, por cuanto no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularon a él y, que los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquéllos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho..

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santa Fe de Bogotá D.C., mayo veintiocho (28) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 10507

Actor: ANTONIO BUSTOS ESGUERRA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Procede la Sala a decidir la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el articulo 84 del C.C.A., interpuso el doctor Antonio Bustos Esguerra, quien actúa como Personero de Santa Fe de Bogotá, contra el articulo 1° del Decreto No. 1133 de 1° de junio de 1994 y contra el Decreto No.1808 de 3 de agosto del mismo año, expedidos ambos por el Presidente de la República, por medio de los cuales, por el primero, se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, y por el segundo, se modifica el anterior.

LA DEMANDA

En el escrito correspondiente que se observa a folio 5 del cuaderno principal, se pidió la nulidad de los actos mencionados.

Como fundamento de la pretensión, el actor expone que el Decreto No. 1133 de 1994 fue expedido por el Gobierno Nacional, basado en las facultades que le otorga el articulo 12 de la Ley 4° de 1992, según el cual le corresponde a éste fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales.

Comenta que el Congreso Nacional facultó indefinidamente al ejecutivo según lo normado por el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Posteriormente, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1808 de 1994, por medio del cual, subrogó el artículo 2° del Decreto 1133, como estimativo de mejoramiento de las cargas prestacionales que debían pagarse a los empleados públicos del orden distrital.

El cambio que se introdujo con el Decreto 1808 prevé que los empleados públicos del orden Distrital deberán continuar disfrutando del régimen prestacional propio de los servidores públicos del Distrito Capital y no del señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público, siempre y cuando continuasen ocupando los mismos cargos para los cuales fueron nombrados, u otros empleos cuando a ellos se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección, quienes serán garantes de estabilidad laboral, diferentes éstos, de los empleados de libre nombramiento y remoción, para los que ésta garantía es poco factible.

Aduce, que los actos acusados solo se ocuparon de una de las categorías de servidores públicos, la de los empleados públicos, dejando por fuera a los trabajadores oficiales.

Finalmente, predica, que nada se reguló en materia salarial para los empleados públicos de este orden territorial, limitando sus alcances solo al régimen prestacional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

El demandante invoca como quebrantados con los Decretos enjuiciados los artículos 53, 150, 215, 322, y 323 de la Constitución Política; 2° de la Ley 4° de 1992; 1°, 2°,3°, 4° 12 y 38 del Decreto Ley 1421 de 1993.

El desarrollo del concepto de violación de las anteriores disposiciones, lo hace en cuatro fases, a saber: el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá Distrito Capital; incompetencia -abuso de poder-; el artículo 199 de la Constitución de 1886 y el artículo 322 de la actual; y, el artículo 2° del Decreto 1133 de 1994, sustituido por el artículo 1° del Decreto 1808.

I

En primer término, entonces, el libelista señala que el artículo 1° del Decreto No. 1421 del 21 de julio de 1993, Estatuto Orgánico de Santa fe de Bogotá, determina la autonomía para la gestión de los intereses propios del Distrito Capital dentro de los límites fijados por la Constitución y la Ley, y más que en la Ley, hace alusión a las Leyes Especiales que se puedan dictar, ya que de no ser así no tendría objeto alguno lo consagrado en los artículos 322 a 327 de la Carta.

Advierte que el articulo 2° del citado Decreto preceptúa que su régimen político, administrativo y fiscal será el expresado en la Constitución, el Decreto 1421 y en las Leyes Especiales que para él se dicten, contradiciéndose este artículo con el 3°, en el que se estatuye que las disposiciones de dicho estatuto, deberán prevalecer sobre las normas de carácter general vigentes para las demás entidades territoriales.

Afirma que de igual forma en su artículo 5° se determina que la administración del Distrito Capital estará conformada por el Concejo Distrital y el Alcalde Mayor, para quienes se otorgan funciones específicas frente a la competencia en su iniciativa, como en su decisión.

En mérito a dichas competencias, advierte que la administración debe fijar el régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos, pudiendo sufrir interferencia del Congreso de la República, que en cualquier momento puede modificar la organización administrativa de esta entidad territorial, manteniéndose las restricciones debidas, en aras a que se respete el margen de independencia de Santa Fe de Bogotá como Distrito Capital, porque si no, se desobedecería no solo la Carta de 1991, sino también antecedentes jurídicos como el Acto Legislativo o Acto Reformatorio No. 3 del 30 de marzo de 1905, que modificó la Constitución acerca de la división general de su territorio; también la Ley 17 de 30 de marzo de 1905, que desarrolló este acto, y en la que se dio por primera vez carácter de Distrito Capital a Santa Fe de Bogotá "dejando de ser la capital del Departamento de Cundinamarca".

II

En segundo lugar, argumenta el demandante, que con los actos acusados se configuró un clásico abuso de poder, puesto que el Gobierno Nacional carecía de poder legal suficiente para expedirlos, y por lo tanto, predica la vía de hecho, por ausencia de competencia.

En relación a la materia de la competencia, muestra que la Constitución en su artículo 150 numeral 19 literales e) y f) expresa lo relativo a las prestaciones y salarios de los empleados públicos, en donde la regulación de las primeras, no puede ser delega por el legislador a entidades territoriales, restricción de la cual estaría excento el Distrito Capital, por el régimen especial que tiene éste en la Constitución de 1991, y en su estatuto orgánico.

Apunta que “…de no ser inexequible la Ley 04 de 1992, y en especial el artículo 12, a no dudarlo que el ejecutivo nacional habría gozado de la habilitación requerida para disponer en tema de salarios y de prestaciones sociales de los empleados oficiales o servidores públicos adscritos a las entidades territoriales, mas no, en manera alguna en tratándose del funcionariado (sic) público del Distrito Capital, pues para ello se habría requerido de una norma del Legislativo Nacional que ‘ex-proffeso’ lo hubiera facultado para proceder como lo pretende.” (Folio 18)

Anota, además, que con dicha Ley no se desarrolló cabalmente el artículo 150 literales e) y f) de la Carta y que en resumidas cuentas, compete es al Gobierno Nacional y no al Congreso, fijar las prestaciones y salarios de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

III

En tercer término, el signatario de la demanda analizó el panorama jurídico existente a la vigencia de la Constitución de 1886, que en su reforma de 1945, en el artículo 199, establecía que la ciudad de Bogotá sería organizada como un Distrito Especial sin sujeción alguna al régimen municipal ordinario, hasta cuando a la luz de la nueva Carta, por medio del artículo 322 se precisó que Santa Fe de Bogotá, Capital de la República, y del Departamento de Cundinamarca, se organizaría como Distrito Capital, aspecto sobre el cual, consigna el accionante, ya se ha pronunciado el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en proveído calendado el 1° de marzo de 1994, recaído en el expediente No. 2651 con Ponencia del doctor Miguel González Rodríguez, al manifestar:

“...de ello se infiere que de las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse y que las disposiciones vigentes para los municipios solo serán aplicables en el Distrito Capital en la medida en que el legislador ordinario o extraordinario no regulen de manera particular determinadas materias, lo cual no ocurrió precisamente en el asunto bajo estudio...”

En síntesis, el peticionario concreta que los preceptos encontrados en el capítulo 3° “Del Régimen Municipal” dentro del título XI “De La Organización Territorial, y en el capítulo 2° “Del Régimen Departamental” de la Constitución Política, no son aplicables al Distrito Capital, ya que solo pueden serlo las normas de rango constitucional especialmente referidas a él o las leyes especiales que para él mismo se dicten.

IV

Por otro lado el libelista manifiesta que el artículo 2° del Decreto 1133 de 1994 fue sustituido por el artículo 1° del Decreto 1808 del mismo año, que reza así:

“Decreto No. 1808. Artículo 1°: El artículo 2° del Decreto 1133 de 1994quedará así: las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando.

Lo señalado en el inciso anterior se aplicará a los empleados públicos que continúen desempeñando los cargos que ocupan a la vigencia de la fecha de este decreto u otros empleos cuando a ello se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección como para los trabajadores oficiales mientras mantengan ésta calidad. “

Señala que el mandato pretranscrito trae varias consecuencias, entre las que se encuentran, que los trabajadores oficiales vinculados antes del 7 de junio de 1994, fecha en que se publicó el Decreto 1133, al igual que los vinculados después de la misma, no son perjudicados en su sistema de prestaciones, mientras que para los que pasan a ser empleados públicos, por cualquier movimiento de personal lo pierden todo en relación al anterior cargo.

Los empleados públicos vinculados al Distrito Capital después del 7 de junio de 1994, se les debe aplicar el régimen prestacional para los empleados del orden nacional, Rama Ejecutiva del Poder Público, mientras que los vinculados antes de esta fecha, no podrán ser ascendidos ni trasladados a otro cargo, pues acarrearía una ilegal e inexistente solución de continuidad, que los haría perder sus derechos adquiridos.

Arguye que “Se genera una nueva situación de inequidad entre el empleado público de libre nombramiento y remoción al nivel del Distrito Capital, el cual no puede ser ascendido ni incorporado ni pasar a otro cargo sino sólo a cambio de ver agotado su anterior régimen prestacional, para pasar a adquirir el vigente para los funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y los empleados públicos enganchados a la Carrera Administrativa, los cuales podrán pasar a ocupar otros cargos o empleos cuando accedan a ellos por motivos de incorporación o ascensos resultantes de un ‘proceso de selección’…También los empleados públicos inscritos en la Carrera Administrativa sufren un evidente atentado en sus aspiraciones de mejoramiento como que no podrán ser ascendidos a cargos de libre nombramiento y remoción, ni encargados de otros destinos públicos, sino a cambio, como se lleva explicado, de ver trocado en perjuicio su régimen prestacional actual.” (Folio 30).

Concluye su exposición al decir que también se vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, pues, al menoscabarse el derecho al trabajo de los empleados del Distrito Capital, se les impide obtener un mejor nivel de vida y status profesional, transgrediéndose así el principio de la igualdad porque la administración de la Capital exige que se le de un tratamiento especial para que no se desconozcan los derechos de los servidores públicos .

COADYUVANCIA

Conforme a lo consagrado en los artículo 6° y 89 de la Constitución Política, el señor Arturo Besada Lombana, coadyuvó la demanda presentada por el doctor Antonio Bustos Esguerra, exponiendo que el artículo 1° del Decreto Reglamentario 1133 de 1994 modificado por el Decreto 1808 de 1994, se basa en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4° de 1992, norma no aplicable a prestaciones de los empleados vinculados al Distrito Capital, ya que solo son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 1421 de 1993, en la Ley 27 de 1992 y, en los artículos 125 y 322 de la Carta.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

I

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda manifestando que el régimen especial previsto para el Distrito Capital no puede ser ilimitado ni absoluto, sino que debe enmarcarse dentro de una unidad, pues fue la verdadera intención del constituyente, no solo por el principio de igualdad, sino también por el proceso de modernización del Estado.

De igual modo anota que no es necesario expedir una nueva Ley para regular el régimen prestacional de sus empleados públicos, puesto que se necesitarían Leyes especiales que pudieran aplicarse en el Distrito.

Señala que los mandatos constitucionales, no han sido vulnerados, sino que por el contrario los actos demandados los desarrollan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de los trabajadores vinculados al Distrito Capital.

En cuanto al cargo formulado con referencia al principio de la igualdad, dice que no se transgredió, toda vez que lo que se busca con las competencias es actualizar la legislación y hacerla concordante con la vida actual.

II

El Ministerio de Gobierno, por intermedio de apoderado judicial, también se hizo presente al contestar la demanda, oponiéndose a las pretensiones por encontrar que no se ajustan las mismas a la realidad constitucional, y propone la excepción de ausencia de motivo.

Para ello argumenta que el Decreto 1421 de 1993, se profirió en virtud del artículo 41 transitorio de la Constitución, al permitir que si dentro de los dos años subsiguientes, el Congreso no expedía leyes especiales para el Distrito Capital, debía hacerlo el Gobierno.

Afirma que no pueden prosperar las pretensiones del libelo, ya que el artículo 1° del Decreto 1133 de 1994 fue modificado por el Decreto 1808 y, éste fija que tanto los empleados públicos como los trabajadores oficiales del Distrito Capital y de sus entes descentralizados siguen gozando de las prerrogativas salariales y prestacionales, luego no se atenta contra ningún derecho fundamental.

Considera que no ha habido abuso de poder, pues el Gobierno Nacional solamente actúo en cumplimiento del artículo 12 de la Ley 4° de 1992, que lo facultó para reglamentar el régimen prestacional de los entes territoriales incluyendo al Distrito Capital.

ALEGATOS

Vencido el término de fijación en lista del negocio sub-exámine se corrió el traslado a las partes para alegar de conclusión, alegaciones presentadas en su orden por el apoderado del Ministerio del Interior, la parte actora y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Ministerio del Interior se pronuncia diciendo que no puede haber lugar a la declaratoria de nulidad de las normas acusadas ya que el Estatuto Orgánico de Bogotá simplemente es una transcripción del artículo 322 de la Constitución, por tanto el Gobierno al actuar en cumplimiento de la Ley no ejerció ninguna violación legal ni constitucional.

El demandante y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteran los argumentos expuestos, respectivamente, en el libelo inicial y en la contestación de la demanda.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES:

Compendiando se tiene que el actor pretende se acceda a las súplicas de la demanda, argumentando que Santa Fe de Bogotá goza de un Estatuto Orgánico especial, contenido en el Decreto 1421 de 1993 y que por tanto, para todo lo que tenga que ver con su régimen jurídico, debe estarse a lo que allí se disponga; que “…fue incuestionablemente a su Concejo y a su Alcalde a los que se les entregó la facultad de establecer el régimen salarial y prestacional de sus servidores, pudiendo sufrir tal competencia interferencia legislativa…”; que el ejecutivo nacional carecía absolutamente de poder legal suficiente y necesario para emitir los Decretos impugnados; que “…de no ser inexequible la Ley 04 de 1992, y en especial el artículo12, a no dudarlo que el ejecutivo nacional habría gozado de la habilitación requerida para disponer en tema de salarios y de prestaciones sociales de los empleados oficiales o servidores públicos adscritos a las entidades territoriales, mas no, en manera alguna, en tratándose del funcionariado (sic) público del Distrito Capital, pues para ello se habría requerido de una norma del Legislativo Nacional que ‘ex-proffeso’ lo hubiera facultado para proceder como lo pretende”; que el artículo 322 de la actual Constitución Política señaló diáfanamente que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios; y que se genera una situación de inequidad entre el empleado público de libre nombramiento y remoción y el enganchado en la carrera administrativa, y entre los antiguos y los nuevos servidores públicos del Distrito.

Veamos:

La Constitución Política de 1991, en su artículo 150 numeral 19, literales e) y f) facultó al Congreso de la República para dictar las normas generales y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para , de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y, de otro, regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Nótese como los mandatos precitados contemplan una cláusula general de competencia en cabeza del ejecutivo para fijar el régimen prestacional de todos los empleados públicos, incluídos los del Distrito Capital, y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de todos los trabajadores oficiales, abarcando de igual manera a los de la referida entidad territorial. En modo alguno el constituyente de 1991, confirió esta atribución a otra autoridad. Las excepciones, por regla universal, son taxativas, tienen que estar claramente determinadas y frente a los servidores públicos de Santafé de Bogotá el ordenamiento jurídico en la materia estudiada no los excluyó de la regla común y global.

Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en pronunciamiento del 17 de marzo de 1995, radicación No. 675, en el que actuó como ponente el doctor Humberto Mora Osejo, señaló:

“La sala agrega que mediante actos locales, ordenanzas, acuerdos o decretos, jurídicamente no es posible regular las prestaciones sociales porque, de conformidad con los artículos 150, ordinal 19, letras e) y f), de la Constitución y 12 de la ley 4ª de 1992, esta materia es de exclusiva competencia del gobierno nacional, con fundamento en la correspondiente ley marco.”

Al Concejo le está atribuida la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y a los alcaldes la de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes (artículos 313-6 y 315-7 de la Constitución Política, 12 y 38 del Decreto 1421 de 1993), materias que no tienen nada que ver con el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito que fue el aspecto regulado mediante los actos acusados en la presente contención.

Ahora bien, el artículo 322 de la Carta dispuso que Santafé de Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organizaría como Distrito Capital y que su régimen político, fiscal y administrativo sería el determinado por la propia Constitución, por las leyes especiales que para el mismo se dicten y por las disposiciones vigentes para los municipios.

A su turno, el artículo 41 transitorio ibídem estipuló que si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, el Congreso no dictaba la Ley a que hace referencia el artículo 322, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expediría las normas correspondientes.

Fue así como el Presidente de la República dictó el Decreto Constitucional No. 1421 del 21 de julio de 1993, en cuyo artículo 129 dispuso diáfanamente:

“SALARIOS Y PRESTACIONES. Regirán en el Distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª. de 1992.”

El precitado artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, reza:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Parágrafo.- El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”

Ya la Corte Constitucional en sentencia No. C-315 del 19 de junio de 1995, recaída dentro del expediente No. D-712, en la que actuó como ponente el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 “…siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales, y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.”.

En estas condiciones, la Sala no abriga duda alguna en el sentido de que el régimen prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales del Distrito Capital, debe estar sujeto a la preceptiva contenida en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 Constitucional, en la prementada Ley marco y en el Decreto 1421 de 1993, disposiciones que fijan en cabeza del Gobierno Nacional la atribución referida.

A este respecto, asiste la razón al apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando señala en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, que el régimen especial previsto para el Distrito Capital no puede ser ilimitado ni absoluto, sino que debe enmarcarse dentro del recuadro constitucional de la unidad, sin negar la especificidad que lo caracteriza en relación con los otros municipios del país y que evidentemente es la que justifica el que tenga desde la misma Constitución ese régimen especial.

Recordemos que la competencia, elemento subjetivo del acto administrativo, constituye un presupuesto indispensable para su conformación, que se traduce en la potestad, aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad, que tiene un sujeto legalmente hábil, en este caso, una autoridad administrativa, para emitirlo. “Para Cassagne la competencia es ‘el conjunto de facultades y atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos estatales’. Gordillo la presenta como ‘el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer’. Sayagués la define como ‘la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos’. El profesor García-Trevijano nos define la competencia como el ‘conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás’. Arnanz, en su monografía jurídica sobre la competencia administrativa, concibe a la competencia como ‘la aptitud legal para que con unos medios y unas formas predeterminadas realicen sus fines los órganos públicos’”. (Causales de anulación de los actos administrativos, Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velázquez, 1ª edición, 1988, Editorial “Doctrina y Ley”, páginas 59 y 60).

De suerte que, en realidad de verdad, conforme a lo visto, el Presidente de la República estaba investido de la competencia suficiente para expedir los Decretos 1133 del 1° de junio de 1994, por medio del cual se fijó “el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas” y 1808 del 3 de agosto del mismo año (que modificó aquél), pues, tenía la aptitud legal y constitucional para ello, razón por la cual se estima que las censuras que sobre el particular formula el signatario del libelo inicial devienen inanes.

De otro lado, en lo que toca con la discriminación de que habla el libelista en su demanda y en el alegato de conclusión, la Sala considera conveniente reiterar el criterio expuesto en la providencia del 24 de marzo de 1995, que denegó la suspensión provisional impetrada, en el sentido de que el campo de aplicación de los actos acusados se ha restringido a las personas que se vinculen a partir de su vigencia, y solamente resultan aplicables a aquéllas personas que venían vinculadas en la hipótesis de que el empleado no continúe desempeñando el cargo para el cual fue designado en el momento de la misma vigencia o cuando el trabajador oficial deje de serlo, de suerte que las personas aún no vinculadas estarían en igualdad de condiciones y si se pretende una discriminación respecto a las personas que ya venían vinculadas al servicio, no se presentaría tal fenómeno dado que la situación jurídica hipotética de las no vinculadas no puede ser igual al de las primeras.

Precisamente, sobre este punto, la Corporación, en otros eventos de contornos similares al sub lite, ha señalado que si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores públicos que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran su anterior régimen prestacional por ser más conveniente y favorable, no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, ello no atenta contra el derecho a la igualdad, por cuanto no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularon a él y, que los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquéllos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho (fallos recaídos dentro de los expediente números 13178, 10505 y 10342, emanados de esta Sección).

En el mismo orden de ideas, con relación a la situación de que habla el demandante de inequidad entre los empleados públicos de libre nombramiento y remoción y los escalafonados en la carrera administrativa, precisa anotar que éstos últimos gozan de ciertos derechos que aquéllos no detentan, circunstancia que se erige en un factor de diferenciación, provisto de una justificación objetiva y razonable, que implica la no obligación de darles igual trato. Toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación y por tanto, se estima que este censura también resulta vana.

Finalmente, anota la Sala que el aparte del inciso segundo del artículo 2° del Decreto 1133 de 1994 que señalaba: “…siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto…”, sobre el supuesto que produjo efectos para los empleados de carrera del Distrito Capital, fue anulado por esta Sección, mediante fallo del 19 de junio de 1997, recaído dentro del expediente No. 10426.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1°) Deniéganse las súplicas de la demanda.

COPIESE , NOTIFIQUESE , CUMPLASE Y PUBLIQUESE - .

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO
CARLOS A.ORJUELA GONGORA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JAIME MOSSOS GUARNIZO
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria