100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033646SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo2370 - 2401199428/07/1994SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____2370 - 2401_1994_28/07/1994300336451994TELECOM - Reestructuración / NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA / MODERNIZACION DEL ESTADO / PLANTA DE PERSONAL / SUPRESION DE CARGOS / GOBIERNO NACIONAL - Funciones No es válido predicar la violación del artículo 125 de la Carta Política, puesto que teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con apoyo de su artículo transitorio 20 la misma fuerza o entidad normativa que la ley, la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión en ellos establecidos constituye una causal de retiro que difiere a la ley dicha norma constitucional, y que bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones diferentes de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en consecuencias colectivas de trabajo, sin perjuicio de los derechos consagrados en ellas en favor de los trabajadores. TELECOM - Cambio de Naturaleza Jurídica / PRIVATIZACION DE LAS TELECOMUNICACIONES / SERVICIOS PUBLICOS - Prestación / INTERVENCION DEL ESTADO En lo relativo a los cargos que se plantean en contra del artículo 2o. del Decreto 2123 de 1992, con base en que sus mandatos no están en consonancia y desconocen los artículos 75 y 101 inciso cuarto del ordenamiento constitucional puesto que conllevan la privatización de las telecomunicaciones y la violación de la soberanía nacional al consagrarse en ellos que en cumplimiento del objeto TELECOM puede celebrar diferentes tipos de acuerdos, convenios y contratos con personas o entidades nacionales, internacionales o extranjeras para la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues, de una parte, sus fundamentos no pasan de ser meras apreciaciones subjetivas de los demandantes, y, de otra, se hace notar que el artículo 365 de la Carta Política es perfectamente claro al señalar que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o particulares, debiendo mantener, en todo caso, la regulación, control y vigilancia de dichos servicios. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Reestructuración / ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Administración / JUNTA DIRECTIVA - Funciones / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Administración / CONSEJO DIRECTIVO - Funciones / ESTATUTOS / PLANTA DE PERSONAL / SUPRESION DE CARGOS En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha precisado que el señalamiento del plazo para que las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adopten sus estatutos internos y adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones tomadas en virtud de la reestructuración, fusión o supresión de las mismas, no puede considerarse como una prórroga o ampliación de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta Política revistió al Gobierno Nacional en su artículo transitorio 20, ya que dichas funciones son de carácter administrativo que dichos entes tienen en forma permanente (artículos 26 literal 6) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico, circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Radicacion número: 2370 - 2401 Actor: ALIRIO URIBE MUÑOZ, CARLOS JULIO VARGAS VELANDIA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que han dado lugar a los procesos de la referencia y que han sido acumulados, instauradas en ejercicio de la acción pública de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A. por los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz (expediente No. 2370) y Carlos Julio Vargas Velandia (expediente No. 2401), tendientes a obtener la declaratoria de nulidad, total y / o parcial, del Decreto 2123 de 29 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM", expedido por al Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
Sentencias de NulidadLibardo Rodríguez RodríguezGOBIERNO NACIONALALIRIO URIBE MUÑOZ, CARLOS JULIO VARGAS VELANDIA28/7/1994Decreto 2123 de 1992Identificadores10030129593true1223559original30127633Identificadores

Fecha Providencia

28/07/1994

Fecha de notificación

28/7/1994

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 2123 de 1992

Demandante:  ALIRIO URIBE MUÑOZ, CARLOS JULIO VARGAS VELANDIA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


TELECOM - Reestructuración / NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA / MODERNIZACION DEL ESTADO / PLANTA DE PERSONAL / SUPRESION DE CARGOS / GOBIERNO NACIONAL - Funciones

No es válido predicar la violación del artículo 125 de la Carta Política, puesto que teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con apoyo de su artículo transitorio 20 la misma fuerza o entidad normativa que la ley, la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión en ellos establecidos constituye una causal de retiro que difiere a la ley dicha norma constitucional, y que bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones diferentes de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en consecuencias colectivas de trabajo, sin perjuicio de los derechos consagrados en ellas en favor de los trabajadores.

TELECOM - Cambio de Naturaleza Jurídica / PRIVATIZACION DE LAS TELECOMUNICACIONES / SERVICIOS PUBLICOS - Prestación / INTERVENCION DEL ESTADO

En lo relativo a los cargos que se plantean en contra del artículo 2o. del Decreto 2123 de 1992, con base en que sus mandatos no están en consonancia y desconocen los artículos 75 y 101 inciso cuarto del ordenamiento constitucional puesto que conllevan la privatización de las telecomunicaciones y la violación de la soberanía nacional al consagrarse en ellos que en cumplimiento del objeto TELECOM puede celebrar diferentes tipos de acuerdos, convenios y contratos con personas o entidades nacionales, internacionales o extranjeras para la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues, de una parte, sus fundamentos no pasan de ser meras apreciaciones subjetivas de los demandantes, y, de otra, se hace notar que el artículo 365 de la Carta Política es perfectamente claro al señalar que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o particulares, debiendo mantener, en todo caso, la regulación, control y vigilancia de dichos servicios.

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Reestructuración / ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Administración / JUNTA DIRECTIVA - Funciones / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Administración / CONSEJO DIRECTIVO - Funciones / ESTATUTOS / PLANTA DE PERSONAL / SUPRESION DE CARGOS

En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha precisado que el señalamiento del plazo para que las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adopten sus estatutos internos y adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones tomadas en virtud de la reestructuración, fusión o supresión de las mismas, no puede considerarse como una prórroga o ampliación de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta Política revistió al Gobierno Nacional en su artículo transitorio 20, ya que dichas funciones son de carácter administrativo que dichos entes tienen en forma permanente (artículos 26 literal 6) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico, circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicacion número: 2370 - 2401

Actor: ALIRIO URIBE MUÑOZ, CARLOS JULIO VARGAS VELANDIA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que han dado lugar a los procesos de la referencia y que han sido acumulados, instauradas en ejercicio de la acción pública de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A. por los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz (expediente No. 2370) y Carlos Julio Vargas Velandia (expediente No. 2401), tendientes a obtener la declaratoria de nulidad, total y / o parcial, del Decreto 2123 de 29 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM", expedido por al Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

l. - ANTECEDENTES

a. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

A continuación se resumen los cargos formulados por los demandantes en contra del decreto cuya declaratoria de nulidad solicitan:

1o. - Expediente No. 2370

Primer cargo. - Los artículos 1o., 2o. numerales 3 y 4, 5o. 9o. y 10o. del decreto acusado incurren en violación de los artículos lo., 2o., 333, 334, 365 y 366 de la Constitución Política, pues la materialización de los principios que en ellos se consagran en la medida en que, siendo las telecomunicaciones "... un servicio público, los servicios básicos, deben ser prestados directamente por el Estado, las empresas públicas estatales deben continuar habilitadas por la ley y no por contratos o concesiones, se debe promover la participación de usuarios y consumidores, la red nacional es propiedad del Estado y no debe existir duplicidad de redes, se debe garantizar la extensión de las redes de telecomunicaciones para alcanzar todo el territorio nacional, aumentar la capacidad actual para obtener una mayor densidad telefónica con calidad y grado de servicios óptimos ... (...) ... las tarifas deben mantenerse ajustadas a las condiciones socioeconómicas de la población colombiana... (...)... y un 'contrato de gestión' es un instrumento muy débil para el efecto. Y es indiscutible que la gestión privada está íntimamente asociada con el interés de lucro...”.

Segundo cargo. - Los artículos 1o. y 5o. del Decreto 2123 de 1992 incurren en transgresión de los artículos 113, 150 - 7,210,237 - 3 y transitorio 20 de la Carta Política, por las siguientes razones:

a) El cambio de naturaleza jurídica de TELECOM implica la creación en la estructura del Estado de una nueva empresa industrial y comercial, para lo cual sólo el Congreso de la República tiene atribuida competencia. Además debe tenerse en cuenta que la ley tampoco autorizó la constitución y organización de dicha empresa.

b) El decreto acusado se expidió sin oír la evaluación y recomendaciones de la comisión de expertos de que habla el artículo transitorio 20, desconociendo de esta manera lo señalado por los miembros del Consejo de Estado que hicieron parte de ella, en el sentido de que con base en las facultades otorgadas al Gobierno por dicha norma no era posible cambiar la naturaleza jurídica de TELECOM, de establecimiento público a empresa industrial y comercial.

Tercer cargo. - Los actos acusados en especial el artículo 2o., desconocen los mandatos de los artículos 2o., 4o., 8o., 9o., 13, 75, 98 - 5, 101, 209 y transitorio 20 de la Constitución Política, por las siguientes razones:

a) "... al Facilitar la prestación de los servicios por agentes privados tanto nacionales como extranjeras (sic) que buscan solamente lucrarse de la prestación del servicio público de las telecomunicaciones, terminarán por no prestar los servicios no rentables como la telefonía rural en detrimento de los sectores marginados y más pobres del país promoviendo un crecimiento y desarrollo desigual, cuando por mandato constitucional lo que debe promover es la igualdad".

b) Los actos acusados no están en consonancia con el artículo 75 de la Constitución, pues mientras que en él se determina que para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético, dichos actos "... lo que hacen es privatizar las TELECOMUNICACIONES mediante las habilitaciones, contratos, la utilización de la red de telecomunicaciones del Estado por parte de particulares con los contratos de asociación y concesiones (sic) a particulares nacionales o extranjeros...”.

Además, conforme a la citada disposición constitucional, la competencia para dictar normas tendientes a evitar dichas prácticas monopolísticas es exclusiva del Congreso, por lo cual el Gobierno excedió el marco de las facultades a él conferidas por el artículo transitorio 20.

c) "Las telecomunicaciones involucran una serie de servicios, clasificados como los básicos (portadores y teleservicios),de difusión, los telemáticos y de valor agregado, auxiliares de ayuda y especiales (decreto 1900 / 90).

"La obtención de recursos para el crecimiento del sector de las telecomunicaciones no debe comprometer la soberanía nacional y la independencia nacional, la transferencia de tecnología y la libertad para seleccionar la más adecuada, quedaría limitada si se entrega la operación de la red a un empresario privado nacional o extranjero, es necesario garantizar autonomía en el manejo de la interconexión internacional.

"El argumento de que el Estado no dispone de los recursos para el desarrollo de las telecomunicaciones, es falso. Nunca el sector de telecomunicaciones ha recibido $1 del Estado, al contrario, ha hecho transferencias a este por millones de dólares.

"Sobra advertir que lo único predecible en tal entorno serán nuevas y mayores presiones de empresas - no necesariamente de telecomunicaciones - que aspiran a la prestación de servicios básicos de telefonía internacional.

"Negar la existencia de la empresa estatal, con su capacidad instalada, experiencia, patrimonio nacional, y la capacidad de su personal que hoy incursiona en la investigación científica con éxito es inconstitucional. Desconocer la eficiencia de TELECOM, E.T.B., EE.PP.MM. es sinónimo de incapacidad de análisis de datos económicos reconocidos por organizaciones externas a nuestro país. Por esta razón NO ES DIGNO dejar en monopolio transnacional servicios tan importantes que puedan reportar jugosas ganancias para el Estado.

"Las telecomunicaciones además de ser un sector estratégico para la seguridad nacional, es uno de los sectores más rentables de la economía mundial, factor de desarrollo por excelencia y una importante oportunidad para producir una real transferencia tecnológica".

d) El decreto acusado, lejos de garantizar la igualdad en el uso del espectro electromagnético, "... promueve una competencia en perjuicio de TELECOM que desnaturaliza el servicio público de las telecomunicaciones y traslada ese servicio fundamental para el desarrollo del país a los inversionistas Nacionales y Extranjeros (Multinacionales) inspirados en el ánimo de lucro que es contrario a los intereses del país".

e) Los actos acusados, en especial el artículo 2o. del Decreto 2123 de 1992 desconocen los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, propios de la función administrativa, pues si la finalidad de la reestructuración era poner a TELECOM en consonancia con ellos, dichos actos " contribuyen a romper el monopolio de las comunicaciones en cabeza del Estado y ( ) ... es necesaria una ley de gestión en los términos propuestos por los trabajadores y como consta en los acuerdos 'suscritos con el Gobierno Nacional".

De otra parte, "No debe autorizarse la implantación de redes paralelas de telecomunicaciones a las ya existentes, pues las nuevas tecnologías apuntan hacia una red única que permita una mejor utilización de los recursos humanos, técnicos y económicos.

Cuarto cargo. - El artículo 9o. del decreto acusado infringe los artículos 4o. y transitorio 20 de la Constitución, por cuanto, desconociendo el término de 18 meses previsto en el último de ellos, el Gobierno prorrogó en 3 meses más las atribuciones que le fueron conferidas y "... dejó vencer los términos para reestructurar a TELECOM y finalmente no solo amplió el término sino que delegó su función constitucional en la junta Directiva de TELECOM y en otras autoridades revistiéndolas de facultades para adoptar estatutos internos y otras atribuciones no precisadas para la organización y funcionamiento de la entidad".

Quinto cargo. - El artículo 10o. del Decreto 2123 de 1992 quebranta los artículos 4o. y 20 de la Constitución Política, pues mediante dicho acto "... el Gobierno Nacional autorizó a la Junta Directiva para modificar la Estructura Interna, la planta de personal, la autorizó para crear cargos o suprimirlos o fusionarlos siendo todo esto contrario a los preceptos constitucionales referidos

Además, en virtud de las taxativas facultades otorgadas al Gobierno Nacional, no se pueden suprimir cargos o dependencias ni establecer planes de retiro, pues ellas no le fueron dadas al Gobierno en forma explícita.

2o. Expediente No. 2401

Primer cargo. - Violación del artículo transitorio 20 de la Carta Política, toda vez que dentro de las facultades conferidas al Gobierno Nacional por dicha norma no se encuentra la de crear un nuevo ente ni la de cambiarla naturaleza jurídica de organismos del Estado, como TELECOM. Además, para la expedición del decreto acusado se desconocieron las evaluaciones y recomendaciones formuladas por los miembros del Consejo de Estado que participaron en la Comisión de expertos, y de que dan cuenta los memorandos de fechas 19 y 23 de diciembre de 1992.

Segundo cargo. - El artículo 1o. del decreto demandado transgrede el artículo 150 - 7 de la Constitución Política, pues al crearse una nueva entidad, con naturaleza jurídica diferente a la originaria, se ejercieron facultades radicadas exclusivamente en el Congreso.

Tercer cargo. - Los artículos 5o., 7o., 9o. transitorio y 10o del decreto acusado, son violatorios de los artículos 1o., 2o., 25, 53, 58, 124 y 125 de la Carta Política, pues desconocen el derecho al trabajo, a los derechos adquiridos por los trabajadores de TELECOM en las convenciones colectivas vigentes y modifican su régimen legal y disciplinario.

Cuarto cargo. - El Decreto 2123 de 1992 desconoce los artículos 75 y 101 - 4 de la Constitución Política, pues regula materias reservadas a la exclusiva competencia del legislador, a quien le corresponde normar sobre el uso, gestión y control del espectro electromagnético. Además. “... lo que pretende el Gobierno Nacional es privatizar las telecomunicaciones lo que trae consigo violaciones a la soberanía nacional más aún si los contratos a realizar para el desarrollo de los objetivos de realizar (sic) con personas (sic) naturales o jurídicas extranjeras.

b) - Lasrazones de la defensa

La Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM - , como entidad interesada en las resultas del proceso, contestó las demandas a través de apoderado y alegó de conclusión en los procesos acumulados oponiéndose a las pretensiones formuladas por los actores, para lo cual adujo, en síntesis, lo siguiente (fls. 100 a 118 y 144 a 223 Exp. de No. 2370 y 88 a 104 Exp. No. 240):

a) Las evaluaciones y recomendaciones de la comisión de expertos no obligaban al Gobierno porque, de lo contrario, los decretos habrían sido expedidos por ella, es decir, acababa legislando un cuerpo asesor que podría haber estado integrado inclusive, por particulares. Además, es distinto "tener en cuenta" que "acoger" o "someterse" o "sujetarse". Por lo demás, "... la comisión recomendó la expedición de los 62 decretos, sin perjuicio de que tres (3) de sus siete (7) miembros, en algunos casos no hubieran estado de acuerdo con los cuatro (4) restantes, esto es que aunque la decisión de recomendar la expedición de los decretos se adoptó por la Comisión como tal, por mayoría, hubo en algunos casos salvamentos de voto, lo cual puede comprobarse fácilmente con la lectura de los mencionados actos.

b) El artículo transitorio 20 no otorgó "facultades al Gobierno pues frente a ellas existe la opción de utilizarlas o no, sino atribuciones que forzosamente debía cumplir para materializar una orden de obligatorio cumplimiento.

Para el caso de TELECOM no puede decirse que se produjo su supresión, pues es incontrovertible que la entidad existe y nunca desapareció del mundo jurídico. Lo que ocurrió con la Empresa a raíz de la expedición del decreto acusado fue una transformación, un cambio de su naturaleza jurídica, para lo cual estaba habilitado el Gobierno, pues dicho cambio es una de las expresiones de la atribución de reestructurar la Administración Pública, como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia en múltiples pronunciamientos (que se citan) y recientemente la Corte Constitucional en sentencia No. 102 de 5 de septiembre de 1991.

Las atribuciones otorgadas al Gobierno por el artículo transitorio 20 fueron amplias y suficientes para lograr la finalidad buscada, de poner en consonancia la Rama Ejecutiva del Poder Público con los mandatos de la nueva Constitución, y, en virtud de ellas, podía reorganizar, transformar, modificar, alterar, etc. la estructura de las entidades preexistentes o de las que se fusionaran, mediante el cambio de su naturaleza jurídica.

Si al Congreso de la República compete fijar el marco general de la administración o, en otras palabras, establecer su parte orgánica, cuando el artículo transitorio 20 dio al Gobierno la orden de suprimir, fusionar y reestructurar las entidades de la administración pública nacional a nivel central y descentralizado, lo dotó de la misma capacidad atribuida al Congreso, y si dicha capacidad le permite a este cambiar la naturaleza jurídica de una entidad que está reestructurando, también le competía al Gobierno en cumplimiento de la función asignada transitoriamente por la Asamblea Nacional Constituyente.

El cambio de naturaleza jurídica no implica, como lo afirman los demandantes "crear entidades", sino, por el contrario, significa mantener con vida la misma entidad sin suprimirla, aunque sí modificándola o transformándola.

Como quiera que el Consejo de Estado ha admitido que en virtud de la naturaleza de ley de los decretos como el demandado, el Gobierno actuó al expedirlos como legislador excepcional, de ello cabe concluir que si era el legislador quien estaba cambiando la naturaleza jurídica de TELECOM, se estaba sujetando al artículo 210 de la Carta Política.

c) Las disposiciones de contenido laboral que forman parte del decreto acusado no incurren en las violaciones normativas que les atribuyen los demandantes, pues el alcance de los mandatos constitucionales sobre protección al trabajo no puede entenderse solamente referido en favor de los servidores del Estado que estuvieron vinculados al servicio al momento de producirse la reestructuración, ya que se estarían desconociendo los derechos y la protección de quienes estuvieran por fuera del servicio público en el momento de expedirse la Carta Política.

De otra parte, si bien es cierto que las garantías de estabilidad en el empleo mientras se observe buena conducta y se rinda en el trabajo, son un aspecto de las relaciones laborales entre el Estado y sus trabajadores, otra cosa distinta es la necesaria adecuación periódica de la estructura administrativa con el fin de prestar un mejor servicio a la comunidad, de lo cual puede derivarle una supresión de cargos. De esta manera, las regulaciones sobre carrera administrativa, cargos de libre nombramiento y remoción, etc., no pueden confundirse con la potestad del Estado mismo de variar su estructura, cuando las necesidades de la colectividad lo requieran y la consecuencia obligada de la misma, cual es la variación de las plantas de personal.

Contrariamente a lo que sostienen los demandantes, con decretos como el acusado se busca acomodar las entidades existentes a los nuevos principios consagrados en la Constitución en disposiciones como las contenidas en el artículo 1o. (prevalencia del interés general), 122 (necesidad de que el cargo esté previsto en la planta de personal), 150 - 7 (cuando reconoce que la ley puede crear, suprimir o fusionar entidades), 189 - 4 (cuando consagra el principio de que el Presidente puede crear o suprimir empleos), 209 (la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficiencia y economía, entre otros) y 365 (cuando establece que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional).

El decreto demandado tampoco desconoce los artículos 124 y 125 de la Constitución, puesto que no dicta normas sobre responsabilidad de los servidores de TELECOM ni ordena que la Empresa tenga vitaliciamente el régimen disciplinario consagrado en leyes expedidas bajo la vigencia de la anterior Carta Política. Lo que ordena es que los servidores públicos, con excepción de los taxativamente señalados en el artículo 125 de la Carta, tengan derecho a acogerse a un estatuto de carrera expedido por el legislador en donde se contemplen las materias ya citadas, entre ellas el régimen disciplinario.

d) En lo referente al cargo de violación de los artículos 75 y 101 - 4 de la Carta Política, no es posible entender "... como un decreto que reestructura a TELECOM esté desconociendo nada menos que nuestra soberanía. El demandante por consideraciones eminentemente subjetivas cree que como consecuencia del decreto nuestra soberanía en materia de comunicaciones se va a entregar a monstruosos pulpos' o monopolios extranjeros, pero nada de ello dice el decreto ni podría decirlo".

"En efecto, lo que el decreto está ordenando o previendo es que, como consecuencia de la reestructuración de TELECOM, sus funciones cambian, es decir, este decreto no está desarrollando el artículo 75 sobre el órgano interventor del espectro electromagnético, proyecto de ley que apenas en la actualidad cursa en el Congreso de la República. Sencillamente el decreto al redefinir el objeto de TELECOM reitera que sigue siendo la prestación y explotación de servicios públicos de telecomunicaciones dentro del territorio nacional y en conexión con el exterior; y la prestación de los ,servicios de telecomunicaciones que se califiquen como tales dentro del territorio nacional y el exterior. Para tal fin, permite a TELECOM desarrollar una serie de actividades citadas en los 9 numerales del artículo 2 del decreto, estableciendo la posibilidad de la celebración de contratos, acuerdos y convenios para lograr el objetivo señalado (poniendo en consonancia este mandato con los artículos 2,64,150,189,289, 333,334, 336, 365, 367, 368, 369 y 370). Con otras palabras, la nueva Constitución no ordena que el Estado sea el único que intervenga en la prestación de los fundamentales servicios públicos, entre ellos el de comunicaciones, bien por el contrario al ordenar que el máximo director de la prestación de dichos servicios sea el Estado, está facultando a los particulares para que los presten, desde luego bajo esa dirección estatal, y ello no significa entregarle a los extranjeros parte de los bienes que constituyen nuestra soberanía, sino lograr la eficacia, eficiencia, economía en el cumplimiento del mandato constitucional de dar a los colombianos y a quienes residen en Colombia las condiciones fundamentales para su desarrollo económico y social".

e) En lo relativo al plazo establecido en el artículo 9o. transitorio del Decreto acusado para que la Junta Directiva de TELECOM y las demás autoridades adoptaran los estatutos internos y las disposiciones necesarias para la organización y funcionamiento de la entidad, se hace notar que ello no constituye una prórroga de las facultades del artículo transitorio 20 de la Carta, pues la decisión de reestructuración quedó adoptada dentro del término previsto por el dicho articulo y el plazo tan solo acude a la ejecución y cumplimiento de esa decisión por parte de las autoridades administrativas competentes.

La fijación de dicho plazo constituye una limitación en las facultades de las juntas Directivas de las entidades reestructuradas, toda vez, que el Gobierno Nacional simplemente se limitó a fijar unas partes y criterios para acelerar y racionalizar el ejercicio de la función administrativa por parte de dichos entes para lo cual estaba habilitado por el artículo transitorio 2O.

f) Como "ARGUMENTO FINAL", el apoderado judicial de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM - solicita que al proferir sentencia se tengan en cuenta los argumentos expresados por esta Sección al decidir las demandas presentadas contra el Decreto 2124 de 1992, "por el cual se reestructura la Administración Postal Nacional - ADPOSTAL - , pues si se compara su texto con el del decreto cuya constitucionalidad se debate en estos procesos, se encuentran las siguientes similitudes: ambos reorganizan dos establecimientos públicos adscritos al Ministerio de comunicaciones y encargados de prestar cada uno de ellos servicios públicos fundamentales para la comunidad (correos y telecomunicaciones); ambos decretos ordenan cambiar la naturaleza jurídica convirtiendo esos establecimientos públicos en empresas industriales y comerciales del Estado; ambos decretos plantean y autorizan la posibilidad de que los referidos servicios públicos fundamentales que están llamados a prestar sean satisfechos por conducto de los particulares previa la celebración de los correspondientes contratos; y ambos, como secuela de lo anterior, ordenan reajustes en la planta de personal y prevén las consecuentes indemnizaciones.

e. - La actuación surtida

De conformidad con las normas del C.C.A., a los procesos se les dio el trámite allí previsto para los procesos ordinarios, dentro de los cuales merecen destacarse, en cada uno de ellos, las siguientes actuaciones:

Expediente No. 2370

Mediante providencia de 21 de mayo de 1993 se admitió la demanda, se ordenó el trámite correspondiente y se decretó la suspensión provisional del artículo 9o. del Decreto 2123 de 1992, en la expresión: "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente decreto", decisión esta que, recurrida como fue, se confirmó por auto de 3 de septiembre de 1993 (fls. 40 a 47 y 89 a 95), con salvamento de voto del Consejero Ponente.

Por auto de 1o. de octubre de 1993 se decretó la acumulación a este proceso del radicado bajo el número 2401 (fls. 120 a 124).

Mediante proveído de 21 de enero de 1994 se decretaron y / o denegaron las pruebas solicitadas por la parte actora en el proceso No. 2401 (fls. 140 a 142).

Dentro del término de traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, dentro de los procesos acumulados, tan solo la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM - presentó el escrito que obra a folios 144 a 223.

Expediente No. 2401

Por auto de 4 de junio de 1993 se admitió la demanda, se ordenó el trámite de rigor y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 69 ·a 73).

ll. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como quiera que en los procesos acumulados se formulan censuras comunes en contra del decreto cuya declaratoria de nulidad se impetra, ellas se analizarán en primer término así:

1o. - En lo relacionado con el cambio de naturaleza jurídica de TELECOM y con el de creación de una nueva entidad (segundo cargo del proceso No. 2370 y primero y segundo del proceso No. 2401), cabe advertir que esta Sala en sentencias de 15 de diciembre de 1993, expedientes acumulados Nos. 2391, 2367, 2429 y 2387 y de 12 de mayo de 1994, expedientes acumulados Nos. 2275, 2278, 2281, 2298 y 2327 de los cuales fue ponente el doctor Miguel González Rodríguez, ha dicho:

"En lo concerniente al cambio de naturaleza jurídica de ADPOSTAL, la Sala advierte que no le asiste razón a los demandantes y por lo tanto habrán de despacharse desfavorablemente los cargos de violación sustentados en este punto. En efecto, son inherentes a la estructura de una entidad, entre otros aspectos, los relativos a la determinación de su naturaleza jurídica ,el señalamiento de sus objetivos, órganos de dirección y administración, funciones de éstos y bienes que conforman su patrimonio. De tal suerte que cuando se habla de reestructurar, ha de entenderse esta acepción como un cambio o modificación en la estructura, esto es, una variación en todos lo ángulos de los elementos que la integran. Luego, si el artículo transitorio 20 facultó al Gobierno Nacional para introducir modificaciones en la estructura de las entidades allí relacionadas, bien podía éste, cambiar la naturaleza jurídica de las mismas, ampliar o reducir sus objetivos, incrementar o disminuir sus funciones, y, en general, disponer las modificaciones necesarias para adaptarlas a las necesidades del servicio conforme a los mandatos que la reforma constitucional reclama".

"Así como es posible variar la composición de los órganos de dirección o administración, ampliar o reducir los objetivos, crear o suprimir dependencias, asignar o reducir funciones, es posible variar la naturaleza jurídica, sin que ello implique crear una nueva entidad.

"Para que pueda hablarse de la creación de una nueva entidad habría, por lo mismo, que producir un cambio total en cada uno de los elementos que confirman la estructura, comenzando por los objetivos, que es uno de los aspectos que justifican la razón de ser de cualquier "entidad".

En consecuencia, la Sala reitera en esta oportunidad los anotados planteamientos como fundamento para denegar la prosperidad de los cargos formulados.

2o. - En lo que concierne a la violación del artículo transitorio 20 de la Carta Política, por no haberse tenido en cuenta para la expedición del decreto acusado las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora (segundo cargo literal b) del proceso No. 2370 y primer cargo del proceso No. 2401), e independientemente de que aquellas sólo fueran formuladas por algunos de sus miembros, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues como lo ha reiterado esta Corporación en diversos pronunciamientos, dichas evaluaciones y recomendaciones "... no podían tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional, porque de considerarse así, el proceso de reestructuración, fusión o supresión no dependería del ejercicio de una función de éste sino de aquella. Ha de entenderse que el querer del Constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran al Gobierno en la tarea asignada, asesoría esta que no va más allá de aconsejar, sugerir o ilustrar" (Sección Primera. Sentencia de 9 de septiembre de 1993. Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez. Expediente No. 2309).

3o. - En cuanto tiene que ver con los cargos que se formulan a las disposiciones laborales contenidas en el decreto acusado, es decir a sus artículos 5o., 7o., 9o. transitorio y 10o. (quinto del proceso No. 2370 y tercero del proceso No. 2401), se hace notar, en primer término, que esta misma Sección en múltiples pronunciamientos, entre ellos en la citada sentencia de 9 de septiembre de 1993, ha considerado lo siguiente:

"... las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el aludido precepto transitorio, lleva ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del Constituyente fue la que dentro del término de 18 meses contado a partir de la entrada en vigencia de la Constitución el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que se mencionan y para cumplir los fines allí previstos de antemano facultó a la autoridad competente para suprimir los cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que le cause a su titular en aras del interés público".

Además, ha expresado también la Corporación que cuando de la primacía del interés público se trata, no puede hablarse de derecho adquirido a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de carrera administrativa.

Así mismo ha dicho la Sala que no es válido predicar la violación del artículo 125 de la Carta Política, puesto que teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con apoyo de su artículo transitorio 20 la misma fuerza o entidad normativa que la ley, la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión en ellos establecidos, constituye una causal de retiro que difiere a la ley dicha norma constitucional, y que bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones diferentes de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en consecuencias colectivas de trabajo, sin perjuicio de los derechos consagrados en ellas en favor de los trabajadores.

4o. - En lo relativo a los cargos que se plantean en contra del artículo 2o. del Decreto 2123 de 1992, con base en que sus mandatos no están en consonancia y desconocen los artículos 75 y 101 inciso cuarto del ordenamiento constitucional puesto que conllevan la privatización de las telecomunicaciones y la violación de la soberanía nacional al consagrarse en ellos que en cumplimiento del objeto, TELECOM puede celebrar diferentes tipos de acuerdos, convenios y contratos con personas o entidades nacionales, internacionales o extranjeras para la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues, de una parte, sus fundamentos no pasan de ser meras apreciaciones subjetivas de los demandantes, y, de otra, se hace notar que el artículo 365 de la Carta Política es perfectamente claro en señalar que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, debiendo mantener, en todo caso, la regulación, control y vigilancia de dichos servicios.

Ahora bien, en relación con la censura consistente en que el artículo 9o. del decreto acusado quebranta los artículos 4o. y transitorio 20 de la Carta Política, debido a que el Gobierno Nacional amplió en tres (3) meses el término fijado en la segunda de dichas normas para ejercer las atribuciones conferidas y delegó en la Junta Directiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM - la facultad de adoptar los estatutos internos y las disposiciones necesarias para la organización y funcionamiento de la entidad (cuarto cargo del proceso No. 2370), la Sala considera que no está llamado a prosperar, pues en reiterados pronunciamientos esta Corporación ha precisado que el señalamiento del plazo para que las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adopten sus estatutos internos y adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones tomadas en virtud de la reestructuración, fusión o supresión de las mismas, no puede considerarse como una prórroga o ampliación de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta Política revistió al Gobierno Nacional en su artículo transitorio 20, ya que dichas funciones son de carácter administrativo que dichos entes tienen en forma permanente (artículos 26 literal 6) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico, circunscrito a los efectos de Indecisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad.

Las precedentes consideraciones llevan a la Sala a que, en la parte resolutiva de esta providencia, se levante la medida de suspensión provisional del artículo 9o. del Decreto 2123 de 1992, en la expresión: "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Decreto", la cual se adoptó en el auto admisorio de la demanda que dio origen al proceso radicado bajo el número 2370.

En consecuencia, de acuerdo con todo lo anterior, no prosperan los cargos planteados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. - DENIÉGANSE las súplicas de las demandas promovidas por los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y Carlos Julio Vargas Velandia.

Segundo. - LEVÁNTASE la suspensión provisional del artículo 9o. del Decreto 2123 de 1992, en la expresión "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Decreto", decretada en el auto admisorio de la demanda promovida por el ciudadano Alirio Uribe Muñoz.

Tercero. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso radicado bajo el número 2370 o su remanente.

Cuarto. - En firme esta sentencia comuníquese a los señores Ministros, Director de Departamento Administrativo que, junto con el señor Presidente de la República firmaron el decreto demandado y archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial consagrada en las sentencias del 15 de diciembre de 1993, Exps. acumulados 2391 (2367, 2429, 2387), Actora: SANDRA L. BOLAÑOS RAMÍREZ; y del 12 de mayo de 1994, Exps acumulados 2275, 2278, 2281, 2298 y 2327, Actor: LUIS CARLOS SÁCHICA APONTE Y OTROS, ambos con ponencia del Dr. MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, sobre el cambio de naturaleza jurídica de ADPOSTAL y el ISS. La jurisprudencia reiterada establece que el cambio de naturaleza jurídica de entidades estatales está dentro de las atribuciones dadas al Gobierno Nacional en el artículo 20 transitorio de la C.P., sin que ello implique crear una nueva entidad. Por otra parte también se reitera la jurisprudencia de la sentencia del 9 de septiembre de 1993, Exp. 2309, Actor:, JUAN MANUEL ARRIETA HERRERA, Ponente: Dr. MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, sobre el carácter no obligatorio de las evaluaciones y recomendaciones dadas por la Comisión Asesora al Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 20 transitorio de la C.P. Igualmente menciona dicha sentencia para reiterar la jurisprudencia según la cual las atribuciones de reestructurar, suprimir y fusionar entidades públicas, lleva implícita la facultad de suprimir cargos.