Fecha Providencia | 27/05/1994 |
Fecha de notificación | 27/5/1994 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 2155 de 1992
Demandante: ALFREDO ELIAS RAMOS FLOREZ, GLADYS AREVALO Y ESTHER ELENA MERCADO JARAVA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Reestructuración / COMISION ASESORA DEL GOBIERNO
Esta Corporación, en reiterados pronunciamientos, ha precisado que del contenido del referido precepto transitorio se infiere que la voluntad del Constituyente no fue otra que la de que expertos en Administración Pública y Derecho Administrativo, en atención a sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno Nacional en la tarea de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del orden nacional que le fue asignada, sin que en ningún momento pueda afirmarse que la evaluación y recomendación por parte de aquéllos tuviera carácter obligatorio para éste, pues de considerarse así no sería el Gobierno Nacional sino la Comisión Asesora la destinataria de las facultades conferidas en el mandato transitorio en referencia, alcance este que no se deduce de su texto. LEVANTASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de las expresiones referentes al plazo contenidas en los artículos 37, 38 y 55 del Decreto 2155 de 1992, ordenada en auto de 21 de mayo de 1993 en el proceso No. 2365.
FUNCION ADMINISTRATIVA - Principios Orientadores / FINES DEL ESTADO - Principios
En efecto, una importante innovación, entre otras cosas, fue la de haber consagrado los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad como orientadores de la función administrativa, sin cuyo acatamiento no podrían realizarse los fines esenciales del Estado a que se contrae el artículo 2o. de la Carta, el cual, en última instancia, permite garantizar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden político, económico y social justo. LEVANTASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de las expresiones referentes al plazo contenidas en los artículos 37, 38 y 55 del Decreto 2155 de 1992, ordenada en auto de 21 de mayo de 1993 en el proceso No. 2365.
DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES / SUPRESION DE EMPLEOS / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES / PLANTA DE PERSONAL
En lo que respecta a las censuras relativas a la supresión de cargos o empleos prevista en el Decreto 2155 de 1992, que se materializó con la expedición del Decreto 0598 de 30 de marzo de 1993 "por el cual se establece la Planta de Personal para la Superintendencia de Sociedades", estima la Sala que la supresión, fusión o reestructuración ordenada por el artículo transitorio 20 lleva ínsita o aparejada la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el Constituyente facultó al Gobierno para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades mencionadas en la norma transitoria, de antemano lo estaba autorizando para suprimir los cargos que no requirieran las necesidades del servicio, ello en aplicación de la prevalencia del interés general sobre el particular y sin perjuicio, obviamente, de la obligación de indemnizar los perjuicios que se puedan causar a sus titulares, como consecuencia de la decisión adoptada. LEVANTASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de las expresiones referentes al plazo contenidas en los artículos 37, 38 y 55 del Decreto 2155 de 1992, ordenada en auto de 21 de mayo de 1993 en el proceso No. 2365.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 2310 - 2365 - 2404
Actor: ALFREDO ELIAS RAMOS FLOREZ, GLADYS AREVALO Y ESTHER ELENA MERCADO JARAVA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se procede a dictar sentencia en los procesos acumulados Nos. 2310, actor: ALFREDO ELIAS RAMOS FLOREZ; 2365, actora: GLADYS AREVALO, y 2404, actora: ESTHER ELENA MERCADO JARAVA.
Dicha acumulación fue ordenada en el proceso No. 2310 mediante auto de 5 de noviembre de 1993.
I - . PROCESO No. 2310
ALFREDO ELIAS RAMOS FLOREZ, en su condición de ciudadano y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto No. 2155 de 30 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades", expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I - 1 - . CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión, el actor adujo la violación de los artículos 150, en sus numerales 2o., 8o. y 21, 188, en su numeral 24, y transitorio 20 de la Constitución Política (folios 43 a 46).
Fundamentó el concepto de la violación, en síntesis, así:
Primer cargo:
Del análisis del artículo 20 transitorio surgen los siguientes presupuestos para el ejercicio de las facultades en él contenidas: término de vigencia, evaluación y recomendaciones de la Comisión, alcance de las facultades y finalidad de la norma.
Como puede constatarse en las actas de la Comisión, el Gobierno hizo caso omiso de las recomendaciones y evaluaciones que en forma oportuna presentó dicha Comisión, lo cual vicia su constitucionalidad, toda vez que, la expresión "teniendo en cuenta" quiere significar la manifestación previa y favorable por parte de aquélla para que el Gobierno pudiera hacer uso de la facultad contenida en la norma, y en este caso, en memorando fechado el 19 de diciembre de 1992, los miembros de la Comisión del Consejo de Estado efectuaron serios reparos jurídicos al proyecto de reestructuración de la Superintendencia de Sociedades.
Con anterioridad a la reforma, la misma Presidencia de la República, a través de su Secretaría Jurídica, en oficio No. 786 de 19 de febrero de 1992, reconoce que las facultades contenidas en el artículo transitorio 20 no permiten su amplio ejercicio por cuanto el Gobierno se estaría arrogando funciones que son propias del Congreso y que en el caso de la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Valores no se encuentra que su actual estructura y funciones no se ajusten a la Constitución Política.
Segundo cargo:
El alcance de las facultades no podía ser diferente al señalado en la norma constitucional transitoria, es decir, que con base en ellas solamente podía el Gobierno Nacional suprimir, fusionar o reestructurar entidades de la Rama Ejecutiva, pero no, como en efecto lo hizo, cambiarle su naturaleza jurídica o dotarla de nuevas funciones.
Los alcances de la palabra reestructurar se limitan a organizar la estructura de las entidades de la Rama Ejecutiva, es decir, reorganizarlas internamente y de manera especial con la redistribución de competencias establecidas en la nueva Constitución mas no asumir funciones legislativas, como lo hizo el Gobierno con el Decreto 2155, al indicar la forma en que va a ejercer la inspección y vigilancia, por lo cual viola los artículos 150 numeral 8o. y 189 numeral 24 de la Constitución Política.
Tercer cargo:
El Gobierno Nacional, al interpretar indebidamente el artículo transitorio 20, desconoció también el numeral 2o. del artículo 150 ibídem, ya que deroga el Código de Comercio por cuanto las funciones de la Superintendencia de Sociedades se encuentran señaladas en dicho estatuto. De tal manera que dejó insubsistentes, entre otros, los artículos 145, 202 inciso 2o., 266 a 270, cuando las únicas funciones que el Constituyente de 1991 quiso que transitoriamente quedaran en manos del Ejecutivo, no obstante pertenecer a la Rama Legislativa, son las descritas en el artículo 150 numeral 7o. y no las de los numerales 2o.y 8o.
Cuarto cargo:
El Gobierno Nacional solamente podía hacer uso del artículo transitorio 20 cuando las entidades del Ejecutivo que se pretendieran suprimir, fusionar o reestructurar, no se encontraran en consonancia con la nueva Constitución, pero no era este el caso de la Superintendencia de Sociedades, cuya existencia se justifica en el artículo 189 numeral 24, en donde claramente se le asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades mercantiles, función que está acorde con lo dispuesto en el artículo 266 del C. de Co., delegada en la Superintendencia de Sociedades.
I.2. - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
I.2.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA:
La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico - , por medio de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, aduciendo al efecto principalmente lo siguiente (folios 91 a 99):
1o): El artículo transitorio 20 delegó expresamente en el Gobierno la posibilidad de reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional.
En este sentido, y tal como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, reestructurar implica redistribuir las funciones en los distintos entes objeto del respectivo proceso, trasladándolas entre ellos e incluso asignándoles nuevas, así como fusionar, suprimir y crear dependencias.
Por otra parte, con un argumento como el esgrimido por el demandante, el mandato otorgado al Gobierno por el artículo transitorio hubiera resultado superfluo e inútil, por cuanto para establecer la estructura y organización interna de las distintas dependencias de la Administración, así como la distribución o reasignación de las diferentes funciones de la entidad entre aquellas, el Gobierno contaba con instrumentos ordinarios, específicamente los derivados del artículo 189, numeral 14 de la Constitución.
2o): El concepto de la Comisión no era de obligatorio acatamiento, pues ello hubiera implicado que el mandato para la reorganización de la Administración, más que en el Gobierno Nacional, hubiera recaído en tal ente consultivo y asesor.
Específicamente en el caso de la reestructuración de la Superintendencia, todas las iniciativas contaron con el respaldo de la Comisión como cuerpo, ya por unanimidad o por mayoría.
3o): Sobre la base de los términos del artículo 150 numeral 7o. de la Constitución Política, es indudable que el encargo otorgado al Gobierno Nacional por el artículo transitorio 20 involucra, en su contenido, esencialmente las mismas prerrogativas que le corresponden al Congreso, sin embargo unas y otras tienen una motivación distinta, de tal modo que no puede hablarse de invasión de competencias.
En efecto, los instrumentos de que fue dotado el Gobierno Nacional, fueron pro tempore, a diferencia de las del Congreso, que tienen carácter definitivo; la causa que originó el hecho de dotar al Gobierno de tales prebendas en materia legislativa fue la de permitir que de manera ágil, rápida y expedita se hicieran las modificaciones, cambios y adecuaciones en la estructura y organización de la Administración, que la pusieran a tono con los principios y nuevas orientaciones establecidas por la Constitución. Esto último, teniendo en cuenta que a través de los cauces ordinarios del trámite legislativo tales adecuaciones habrían tardado en producirse; de la circunstancia de haber puesto en cabeza del Gobierno, de manera temporal, el ejercicio de funciones de que modo ordinario pertenecen al Congreso, se deriva la imposibilidad para este último de ocuparse de los mismos temas durante el término fijado en el artículo transitorio 20.
El Decreto atacado no creó una dependencia o entidad adicional, ni varió sus objetivos. Se limitó a determinar la órbita de éstas, como ya había sido establecido en el artículo 266 del C. de Co. y en el literal f) del artículo 3o. de la Ley 44 de 1981. La supresión de algunas otras funciones estaba implícitamente autorizada en el artículo 20 transitorio de la Carta, en la medida en que si éste permitía expresamente suprimir entidades "a fortiori" contemplaba el aligeramiento de funciones.
El Gobierno tampoco se entrometió, sin estar facultado para el efecto, en la determinación de la forma y términos dentro de los cuales se debe ejercer la inspección y vigilancia, que, según el artículo 150 numeral 8o. de la Carta, corresponde al Congreso de la República.
Por su origen constitucional, los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en desarrollo de los mandatos establecidos por el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza que la ley y se equiparan a ésta, en términos tales que a través suyo era posible señalar los derroteros dentro de los cuales la Superintendencia de Sociedades ejercería sus funciones como consecuencia de su nueva estructura, no obstante que de manera ordinaria sea el Congreso el que tiene esta potestad.
4o): El artículo transitorio 20 no limitó a la redistribución de competencias y reasignación de recursos el alcance de la delegación.
En efecto, aunque la norma hizo énfasis especial en las dos consideraciones anotadas, es indudable que amplió el marco de sus mandatos bajo el criterio de poner en consonancia a las entidades de la Administración con las disposiciones de la presente reforma constitucional.
Poner en consonancia implica, indudablemente, armonizar, colocar a tono a las entidades con los criterios superiores decantados en la Carta Magna.
Correspondía al Gobierno hacer una adecuación total de la estructura, funciones y organización de las entidades, a los distintos principios que en materia del ejercicio de la función administrativa entronizó la nueva Carta Constitucional, no solamente corregir las inconstitucionalidades sobrevivientes, que no requerían el uso de poderes especiales.
Dentro de tales principios cabe destacar los regulados por los artículos 83, 84 y 209 de la Constitución.
Resulta totalmente ajustada a los mandatos de la Constitución toda reestructuración o reorganización que haga operantes tales principios, con el objeto de racionalizar la gestión pública y, por tanto, disminuir el gasto, en el pasado llevado a proporciones significativas por una intervención directa y excesiva del Estado en todas las actividades de la economía, mediante la creación de organismos y entidades, muchas de las cuales no sólo cumplían funciones equivalentes sino que actuaban con un marcado centralismo, en desmedro de los intereses regionales.
En los términos anteriores, tanto las normas del C. de Co., artículos 266 y siguientes, como la Ley 44 de 1981, regularon una serie de funciones y de trámites que las sociedades sometidas a inspección debían cumplir ante la Superintendencia, no consonantes con los principios orientadores del desarrollo de la función administrativa antes reseñados.
5o): Es preciso tener en cuenta que, aunque el artículo transitorio 20 no señaló expresamente la posibilidad de que en uso de sus mandatos, el Gobierno modificara todas las normas, aun aquellas que hicieran parte de un Código, en cuanto fuere necesario para cumplir la finalidad última que allí se le impuso, esto se deduce de su redacción integral.
La naturaleza especial de los mandatos del artículo transitorio 20 que no determina medios sino fines; que no señala procedimientos sino que impone la adopción de una conducta en orden a alcanzar determinados propósitos, conlleva necesariamente la posibilidad de que el Gobierno se provea de los mecanismos indispensables para lograr el cometido encargado por la Constitución.
En la medida en que el uso de poderes imperativos derivados de la Carta implica un desarrollo directo de ésta, los actos que se dicten en ejecución de aquellos corresponde al nivel de los llamados por la doctrina "Reglamentos Constitucionales", que tienen el mismo rango de la ley. En estas condiciones, es evidente que los Decretos tenían la virtualidad de modificar las leyes preexistentes, entre ellas el Código de Comercio.
II - . PROCESO No. 2365
GLADYS AREVALO, en su condición de ciudadana y abogada, y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto No. 2155 de 30 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política".
II.1 - . CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión, la actora esgrimió los siguientes cargos de violación (folios 13 a 20):
Primer cargo:
En la expedición del Decreto acusado el Ejecutivo violó el marco de las autorizaciones otorgadas en el artículo transitorio 20 en lo referente a la materia y al tiempo.
POR RAZON DE LA MATERIA:
a): La reestructuración de la Superintendencia se sale de la órbita del artículo transitorio 20, por cuanto la estructura que le fue determinada por la Ley 11 de 1990 está en consonancia con la nueva Constitución y con la competencia y funciones establecidas en la Ley (artículos 266 y 267 del C. de Co. y Ley 44 de 1981).
El Constituyente no efectuó redistribución de competencias que afectara a la Superintendencia de Sociedades y la redistribución de recursos que trae la Carta, en nada se relaciona con la reestructuración de la entidad.
b): Para que las decisiones que adoptó el Ejecutivo se enmarquen dentro de la Ley y la Constitución, se necesitaba que el texto del artículo autorizara para MODIFICAR Y REFORMAR LA ESTRUCTURA de la entidad, las funciones y las normas pertinentes del C. de Co.
c): La autorización transitoria para fusionar, suprimir o reestructurar no tiene ninguna relación con la modificación que en virtud del Decreto demandado efectuó el Ejecutivo a las normas sobre la inspección y vigilancia previstas en el C. de Co., ni con la determinación de la naturaleza, principios, funciones y otras disposiciones de que tratan los artículos 1o. a 6o. del Decreto 2155, violando en forma directa la norma transitoria que no lo autorizó para adoptar tales decisiones y excediendo los límites de las facultades conferidas.
d): El Decreto acusado, lejos de cumplir las expectativas del artículo transitorio 20, no está ni "pone" la estructura de la Superintendencia en consonancia con el artículo 25 de la Constitución, pues como puede observarse prevé la supresión de un gran número de empleos.
e): En la formación del acto impugnado, el Ejecutivo omitió el cumplimiento del procedimiento previsto en el artículo transitorio 20, ya que no se atendió la evaluación y recomendaciones, ni las observaciones sobre la inconstitucionalidad del proyecto del Decreto que efectuó la Comisión Asesora.
POR RAZON DEL TIEMPO:
Los artículos 5o., inciso 2o., y parágrafos primero y segundo; 37, 38 y 55 son violatorios del artículo transitorio 20, ya que exceden sus límites al prorrogar el término para el ejercicio de las facultades conferidas.
Las decisiones adoptadas fuera del plazo previsto en el artículo transitorio 20 conllevan incompetencia por razón del tiempo y por ser materia que al vencimiento del término corresponde regular al Congreso de la República.
Segundo cargo:
Los artículos 5o., inciso segundo, y 6o. del Decreto 2155 son violatorios de los artículos 189 numeral 24 y transitorio 20 de la Constitución, por cuanto si ésta determina que la inspección y vigilancia debe ser ejercida de acuerdo con la ley, en otras palabras, conforme a las disposiciones vigentes del C. de Co., consecuencialmente al Gobierno no le era permitido establecer y reformar por vía del artículo 20 las normas que para ese fin ya estaban previstas en la Ley, ni señalar las funciones de la Superintendencia, ni atribuir al Presidente la facultad de determinar la competencia de la entidad, sin infringir directamente el artículo 189 numeral 24, y el mismo artículo transitorio 20: el primero, porque sólo le confiere facultades al Presidente para ejercer la inspección y no para expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno en el ejercicio de tales funciones: y el segundo, porque no lo autoriza para expedir tales disposiciones.
Los artículos 267 numeral 1o. del C. de Co., 1o. a 3o. de la Ley 44 de 1981 y 1o. del Decreto 1171 de 1980, determinan las sociedades sometidas a inspección y vigilancia y las atribuciones de la Superintendencia de Sociedades.
El artículo 5o. inciso 2o. del Decreto acusado, en contravención al artículo 189 numeral 24 de la Carta y a las normas citadas en el párrafo anterior, estableció que sólo estarán sujetas a vigilancia las sociedades mercantiles que determine el Presidente de la República y las normas que tengan el carácter de supranacionales; el artículo 6o. ibídem determina las funciones de la Superintendencia. Con esas disposiciones se le estaría atribuyendo al Presidente la facultad de determinar la competencia de la entidad, la cual la Constitución no le otorga y, por otra parte, se estarían desconociendo las causales de vigilancia que establece la Ley Mercantil.
Tercer cargo:
Los artículos 1o. a 34 del Decreto demandado son violatorios de los artículos 113, 114, 140, 150 numerales 1o., 2o., 7o. y 8o.; y transitorio 20 de la Constitución Política, por incompetencia de la Rama que lo expidió.
El artículo transitorio 20 no autoriza al Presidente para dictar normas que se relacionen con las materias contenidas en ellos.
Los artículos 1o. a 34 del Decreto acusado incluyen disposiciones que derogan y reforman el C. de Co., la Ley 44 de 1981, el artículo 1o. del Decreto 1171 de 1980 y la Ley 11 de 1990, los cuales contienen normas relativas a la estructura de la entidad y al ejercicio de la inspección y vigilancia.
El artículo 5o. inciso 2o. atribuye al Presidente la facultad de determinar la competencia de la Superintendencia y el criterio que debe atender para el sometimiento, desconociendo las causales estipuladas en el artículo 267 numeral 1o. del Estatuto Mercantil, en los artículos 1o., 2o., 3o., de la Ley 44 de 1981 y en el artículo 1o. del Decreto 1171 de 1980. El artículo 6o. del Decreto establece preceptos que derogan los artículos 267 numeral 2o., 268 a 271 del C. de Co., toda vez que suprime la función de otorgar permisos de funcionamiento y de autorizar la solemnización de algunas reformas estatutarias, excediendo los límites del artículo transitorio 20 que no lo autoriza para adoptar tales disposiciones que corresponden exclusivamente al Congreso.
Como no existe la posibilidad legal o constitucional de presumir la delegación de funciones legislativas, el Decreto demandado no podía contener normas reformatorias del Código de Comercio y tiene, por lo tanto, la categoría de simple acto administrativo, que como tal no puede contradecir la Ley y está sujeto además al control de legalidad.
Cuarto cargo:
Los artículos 37 y 38 del Decreto, que establecen la supresión de empleos y su programa, violan el artículo 25 de la Constitución Política que protege el trabajo.
Si constitucionalmente el trabajo goza de la especial protección del Estado, no se entiende cómo la expedición del Decreto de reestructuración de la Superintendencia haya servido más a conveniencias particulares que al interés público, sin que el Estado hubiese intervenido para evitar tal situación.
Con ocasión del Decreto 598, expedido en ejercicio del artículo 55 del Decreto 2155 de 1992, se efectuaron numerosos despidos sin justificación real.
II.2 - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.2.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA:
La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico - , por medio de apoderado, al contestar la demanda expresó, en síntesis, lo siguiente (folios 81 a 88):
1o): Desde la Constitución anterior se previó que una de las facultades ordinarias del Congreso es la de establecer la estructura general de la Administración Pública, en tanto que al Ejecutivo se le encargó la de señalar, dentro de dicha estructura, la planta de personal de las entidades respectivas (artículos 76 numeral 9o. y 120 numeral 21), que hoy corresponden a los artículos 150 numeral 7o. y 189 numeral 14 de la actual Carta Política.
En una multiplicidad de jurisprudencias la Corte Suprema de Justicia ha señalado que siempre que se trate de fijar la estructura de una entidad, por el legislador ordinario o, excepcionalmente, por el Gobierno, se deben establecer cuáles serán sus funciones de conformidad con la Carta, en orden a las conveniencias del servicio y con una limitante derivada de los parámetros que sobre el particular señale ésta. Así mismo, se estableció que tal facultad conllevaba la posibilidad de crear y suprimir órganos y la de asignar funciones y competencias entre ellos.
Así las cosas, mal puede entenderse, como lo pretende la actora, que la orden para el Gobierno de adelantar la reestructuración de los entes de la Administración Central que estableció el transitorio 20 de la Constitución, no podía conllevar la asignación de nuevas funciones, el recorte de algunas y la reubicación de otras, lógicamente respetando los parámetros constitucionales, como en efecto se hizo en el Decreto demandado.
2o): Los Decretos que en desarrollo del artículo transitorio 20 ha dictado el Gobierno Nacional no están sometidos a la Ley, pues tienen fuente directa en la Constitución.
Como consecuencia de lo anterior, mal puede alegarse como fundamento de la demanda que el Decreto 2155 desconoció las Leyes 44 de 1981 y 11 de 1990, ni mucho menos el Decreto 2766 de 1991, en cuanto no estaba sujeto a ellas y, por el contrario, podía modificarlas al tener exactamente su misma jerarquía.
Tampoco puede sostenerse que el Gobierno no podía modificar normas contenidas en los códigos, en cuanto ellas traten de aspectos que tuvieran que ver con la estructura de la Administración, pues tales normas no sólo no afectan el aspecto sustancial de las disposiciones codificadas, sino que no eran desarrollo de facultades extraordinarias, como antes se afirmó y, por tanto, no podían estar sometidas a las restricciones reguladas por el artículo 150 numeral 10o. de la Constitución.
3o): El artículo transitorio 20 determinó que la reestructuración debía producirse en todos los casos en que fuere preciso poner en consonancia a las entidades de la Administración con los nuevos mandatos constitucionales. Lo anterior, exigía que el Gobierno examinara la totalidad de las nuevas instituciones y postulados regulados por la Carta, con el fin de establecer si de ellos se desprendían principios que no estuvieren a tono con la organización y estructura de las entidades.
Principios como los regulados por los artículos 43, 83 y 209 de la Constitución Política marcaron la necesidad de reformar la estructura de muchas de las entidades de la Administración, dentro de ellas la Superintendencia de Sociedades, con el fin de racionalizar la gestión pública y, por tanto, el gasto fiscal, favoreciendo la celeridad y eficacia de la absolución de las peticiones de los ciudadanos.
4o): Sobre el cargo referente al desconocimiento del derecho del trabajo regulado por el artículo 25 de la Carta, en cuanto la reestructuración va a suprimir empleos, ya la jurisprudencia ha establecido que el derecho de estabilidad laboral no puede entenderse como indefinido o perpetuo a conservar y mantener un empleo, que impida que el Gobierno, en desarrollo de una atribución imperativa como la dispuesta por el artículo transitorio 20, pueda establecer la supresión de empleos y cargos como consecuencia de la reestructuración de las entidades. Además, si se tiene en cuenta que es función constitucional propia y privativa del Presidente la de crear, fusionar o suprimir, de acuerdo con la Ley, los empleos que demande la Administración Central.
5o): La delegación en el Gobierno de la posibilidad de reestructurar las entidades de la Administración conlleva, de manera implícita, el mandato para llevar a cabo, a la mayor brevedad, las modificaciones en la planta de personal que fueren consecuentes con ella.
Como consecuencia de lo anterior, el Gobierno fijó unos plazos dentro de los cuales se debían producir tales adecuaciones, con el fin de ejecutar de manera ágil y expedita la voluntad del constituyente, no con el ánimo de recortar las facultades constitucionales ordinarias indicadas por el artículo 189, numeral 14, de la Constitución Política.
III - . PROCESO No. 2404
ESTHER ELENA MERCADO JARAVA, en su condición de ciudadana y abogada, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad de los artículos 38 y 55 del Decreto No. 2155 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades", y el Decreto No. 0598 de 30 de marzo de 1993 "Por el cual se establece la Planta de Personal para la Superintendencia de Sociedades", expedidos por el Gobierno Nacional.
III.1 - . CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión, la actora adujo la violación de los artículos 2o., 4o., 6o., 13, 25, 29, 125, 160, 189, numeral 14, de la Constitución Política. Fundamentó el concepto de la violación, en síntesis, así (folios 57 a 58):
Primer cargo:
Si el artículo transitorio 20 de la Constitución concedía unas facultades al Jefe del Estado para ser ejercidas dentro de 18 meses, no podía a motu proprio adicionarlo en seis meses más, como lo hizo en los artículos 38 y 55 del Decreto acusado, violando así los artículos 2o., 4o. y 6o. de la Carta.
Segundo cargo:
Al expedir el Gobierno Nacional el Decreto No. 0598 de 30 de marzo de 1993, cuando ya había expirado dicho plazo, quebrantó el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto ha debido seguir el debido proceso para la expedición de los Decretos como textualmente la ordenaba al artículo transitorio 20, desconociendo el artículo 150 numeral 7o. de la Carta, debiéndose también declarar la nulidad de aquél.
Tercer cargo:
Al ser expedido el Decreto No. 0598 citado vencido el límite fijado por la Carta, se desconocieron los artículos 13, 53 y 125 de la misma, al quedarse los trabajadores sin el sustento diario para su congrua subsistencia y al fijarse unas causas diferentes para desvincular de su trabajo a los empleados de carrera, todo lo cual va en contra de la paz, que es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.
III.2 - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
III.2.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA.
La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico - , por medio de apoderado, al contestar la demanda expresó, en síntesis, lo siguiente (folios 104 a 107):
1o): El artículo transitorio 20 de la Constitución tiene la misma fuerza e igual jerarquía de las demás disposiciones de la Carta, de tal manera que no puede argüírse que el desarrollo de las prerrogativas que el mismo confirió al Gobierno Nacional pueda violar otras normas de aquella, por lo menos, no de manera directa, como lo entiende la peticionaria.
2o): No va en contravía de los preceptos constitucionales, mucho menos el del debido proceso que encuentra vulnerado la demandante, que el Gobierno mediante Decreto a través del cual dio ejecución al mandato que recibió del constituyente, hubiera determinado a manera de directiva presidencial los términos y las condiciones dentro de las cuales se debían adecuar las plantas de personal, en este caso la de la Superintendencia de Sociedades, a la nueva estructura de los organismos.
La reestructuración de la planta de personal en este caso, es una consecuencia del cambio en la estructura de la respectiva dependencia. Producido éste, es evidente la necesidad de adecuar de inmediato, la planta de la entidad, so pena de que se produzca un grave desajuste en el funcionamiento de la Superintendencia.
Tampoco resulta contraria a tales normas la circunstancia de que el Gobierno hubiera ejecutado dicha directiva, adecuando la planta de personal mediante la expedición del Decreto No. 0598, cuando dicha facultad la ejerce incluso de manera permanente, según lo señala el artículo 189, numeral 14 de la Constitución Política.
3o): La facultad de reestructurar la administración, que de manera ordinaria corresponde al Congreso, fue delegada en el Ejecutivo de manera temporal y con el objeto que de modo rápido y eficaz adecuara la administración a los nuevos principios constitucionales, en términos tales que sus fronteras pueden buscarse en el mismo artículo transitorio 20 de la Constitución, el cual fijó sólo dos límites: el temporal, de 18 meses, para ejercer las facultades de reestructuración que ordinariamente corresponden al Congreso, no aplicable para la posibilidad que tiene el Gobierno, de manera regular, de adecuar las plantas de personal a las nuevas estructuras, de acuerdo con el artículo 189, numeral 14 de la Constitución, en cuya ejecución se dictó el Decreto No. 0598 demandado; y el teleológico, entendido éste como la adecuación y la puesta a tono del engranaje administrativo con los nuevos preceptos constitucionales, en cuyo desarrollo y de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia uniformes en estas materias, el Gobierno podía, no sólo modificar la parte orgánica, fusionando, suprimiendo y ampliando entidades, sino también la funcional, en el sentido de asignar competencias nuevas, trasladar las ya existentes, reubicarlas en los mismos órganos.
4o): Con lo interpretado sobre el alcance del artículo 53 de la Carta, el derecho al trabajo en modo alguno puede significar que los trabajadores tengan asegurada de manera perpetua la estabilidad en el cargo.
Así las cosas, mal puede entenderse que la necesaria supresión de empleos que se origina como consecuencia obligada de la reestructuración, viola el derecho al trabajo, pues constituye una causa válida para poner término, en los casos concretos, a los respectivos contratos de trabajo, previo el pago de las indemnizaciones a que haya lugar.
IV - . ALEGACIONES
Se surtió esta etapa después de haberse decretado la acumulación de los procesos a que se contrae esta sentencia. En el curso de la misma las partes ratificaron los planteamientos expresados en las respectivas demandas y contestaciones de las mismas.
El Ministerio Público no hizo uso de tal derecho.
V - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para facilitar el análisis de los cargos de violación expuestos en los diferentes procesos que han sido objeto de acumulación, la Sala los clasifica de la siguiente manera:
I-. CARGOS RELACIONADOS CON LA VIOLACION DEL ARTICULO TRANSITORIO 20:
a): El Gobierno Nacional hizo caso omiso de las recomendaciones y evaluaciones de la Comisión Asesora (cargos 1o. del proceso No. 2310 y 1o. literal e) del proceso No. 2365).
b): La Superintendencia de Sociedades estaba en consonancia con la nueva Carta Política, por lo cual no podía ser objeto de reestructuración; el constituyente no efectuó redistribución de competencias en el caso de la entidad y la redistribución de recursos en nada se relaciona con la reestructuración de ella (cargos 4o. del proceso No. 2310 y 1o. literal a. del proceso No. 2365).
c): El Gobierno Nacional no podía cambiar la naturaleza jurídica de la entidad ni dotarla de nuevas funciones (cargo 2o. del proceso No. 2310).
d): La autorización dada al Gobierno Nacional en el articulo transitorio 20 no tiene relación alguna con la modificación de las normas sobre inspección y vigilancia previstas en el Código de Comercio ni con la determinación de la naturaleza, principios y funciones, de que tratan los artículos 1o. a 6o. (cargo 1o. literal c. del proceso No. 2365).
e): Las disposiciones contenidas en los artículos 5o., en su inciso 2o. y parágrafos 1o. y 2o., 37, 38 y 55 exceden el término previsto en la norma transitoria (cargos 1o. - por razón del tiempo- del proceso 2365 y 1o. del proceso 2404).
f): El artículo transitorio 20 no autoriza derogar y reformar normas del Código del Comercio (cargos 3o. del proceso 2310; 1o. literal b, 2o. y 3o. del proceso 2365).
II - . CARGOS REFERENTES A LA SUPRESION DE EMPLEOS (cargos 1o. literal d. y 4o. del proceso 2365; y 3o. en lo que toca con el Decreto 0598 de 1993, del proceso 2404).
III - . CARGO RELATIVO A LA VIOLACION DEL DEBIDO PROCESO POR PARTE DEL DECRETO No. 0598 DE 1993 (cargo 2o. del proceso No. 2404).
I - . En lo tocante a los cargos relacionados con el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, cabe tener en cuenta lo siguiente:
a): Esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha precisado que del contenido del referido precepto transitorio se infiere que la voluntad del Constituyente no fue otra que la de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en atención a sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno Nacional en la tarea de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del orden nacional que le fue asignada, sin que en ningún momento pueda afirmarse que la evaluación y recomendación por parte de aquellos tuviera carácter obligatorio para éste, pues de considerarse así no sería el Gobierno Nacional sino la comisión asesora la destinataria de las facultades conferidas en el mandato transitorio en referencia, alcance este que no se deduce de su texto.
b): También ha sido criterio unánime y reiterado de la Sala el considerar que si bien es cierto que la Constitución Política hizo especial énfasis en la norma transitoria sobre la redistribución de competencias y recursos que ella establece, a tales aspectos no se circunscribe únicamente la Reforma Constitucional.
En efecto, una importante innovación, entre otras, fue la de haber consagrado los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad como orientadores de la función administrativa, sin cuyo acatamiento no podrían realizarse los fines esenciales del Estado a que se contrae el artículo 2o. de la Carta, el cual, en última instancia, permite garantizar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden político, económico y social justo.
Según se desprende del texto del Acta No. 11 de 16 de diciembre de 1992, en que consta la discusión del proyecto de reestructuración de la Superintendencia de Sociedades (folio 19 anexo expediente 2404), con ella se busca que se reduzcan los trámites para el desempeño de las funciones de una manera eficiente y se propone eliminar la duplicidad de funciones con la Superintendencia de Valores. Por esta razón no puede afirmarse válidamente que la reestructuración de la entidad no estuviera acorde con las normas contenidas en la reforma constitucional.
c): En lo concerniente a la censura de cambio de naturaleza jurídica, que, según el actor del proceso No. 2310, operó en la Superintendencia de Sociedades, tampoco está llamado a prosperar ya que del contenido del artículo 1o. del Decreto acusado que señala la naturaleza de la entidad no se colige que se haya producido cambio alguno en su naturaleza, dado que sigue manteniendo el carácter de Superintendencia, que respecto de las sociedades mercantiles ejerce, por delegación del Presidente de la República, su inspección, vigilancia y control.
d): No resulta ajeno a la reestructuración de una entidad el señalamiento de las funciones generales y especiales y de los principios que la orientan. Por el contrario, es de la esencia y naturaleza de la estructura de una entidad el que se prevean los criterios o políticas que la gobiernan y las facultades que tiene a su cargo ejercer, pues sin ello se haría nugatorio el cumplimiento de los objetivos que justifican la razón de su creación.
e): En lo que atañe a los cargos en los cuales se invoca el exceso en el término previsto en el artículo transitorio 20, tampoco tienen virtualidad de prosperar habida cuenta que del contenido de dicha norma se infiere claramente que las facultades conferidas al Gobierno Nacional, por la materia que regulan, que es la misma que le ha sido asignada al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7o. de la Carta, son de naturaleza legislativa, sólo que, ante la revocatoria del mandato de los congresistas, le fueron atribuidas excepcional y transitoriamente al Ejecutivo. Por lo mismo difieren de las de naturaleza administrativa que a éste le atribuye la Carta en forma permanente en el artículo 189 numeral 14, como a las que se refieren en los artículos 37, 38 y 55 acusados, para cuyo ejercicio no requiere de término alguno sino obrar conforme a la Ley, que en el presente caso lo es el Decreto 2155 demandado.
Por tal tazón, no es de recibo la afirmación de que hubiera habido exceso en el término previsto en la norma transitoria en estudio y, en consecuencia, se descarta la transgresión de éste, lo cual conduce a la Sala a levantar la suspensión provisional de los efectos de las expresiones relativas al plazo contenidas en los artículos 37, 38 y 55 del Decreto 2155 de 1992, ordenada en auto de 21 de mayo de 1993 en el proceso 2365.
f): En atención a lo precedente, esto es, a que los Decretos expedidos con fundamento en el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, y por ello están autorizados para modificar o derogar disposiciones contenidas en preceptos de igual jerarquía.
En este sentido bien podía el Gobierno Nacional, en cuanto toca con las funciones de inspección y vigilancia de las sociedades mercantiles, hacer regulaciones diferentes a las consignadas en el Código de Comercio.
II - . En lo que respecta a las censuras relativas a la supresión de cargos o empleos prevista en el Decreto 2155 de 1992, que se materializó con la expedición del Decreto 0598 de 30 de marzo de 1993, "por el cual se establece la planta de personal para la Superintendencia de Sociedades", también impugnado en el proceso 2404 estima la Sala que deben desestimarse toda vez que, como lo ha sostenido en diversos pronunciamientos, la supresión, fusión o reestructuración ordenada por el artículo transitorio 20 lleva ínsita o aparejada la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el Constituyente facultó al Gobierno para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades mencionadas en la norma transitoria, de antemano lo estaba autorizando para suprimir los cargos que no requirieran las necesidades del servicio, ello en aplicación de la prevalencia del interés general sobre el particular y sin perjuicio, obviamente, de la obligación de indemnizar los perjuicios que se puedan causar a sus titulares, como consecuencia de la decisión adoptada.
III - . Finalmente, en lo tocante con la censura de violación del artículo 29 de la Constitución Política por parte del Decreto 0598 de 1993, a que alude el 2o. cargo del proceso 2404, no tiene tampoco vocación de prosperidad ya que, como lo expresó la Sala al pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional impetrada en el referido proceso, el Decreto 0598 no guarda relación alguna con la materia contenida en el precepto constitucional citado pues a través de él no se ordena ni se concluye actuación judicial o administrativa alguna, que son las que ameritan la observancia del debido proceso que postula la norma en mención.
Por lo demás, el Decreto 0598 de 1993, fue expedido dentro del término previsto en el artículo 55 del Decreto 2155 de 1992, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la publicación de éste e implica, como ya se dijo, el ejercicio de una función administrativa, lo cual descarta la transgresión del mencionado artículo 29 y del 150 numeral 7o. de la Carta, a que se contrae el cargo en estudio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1o): DENIEGANSE las súplicas de las demandas en los procesos acumulados 2310, 2365 y 2404.
2o): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos de las expresiones referentes al plazo contenidas en los artículos 37, 38 y 55 del Decreto 2155 de 1992, ordenada en auto de 21 de mayo de 1993 en el proceso No. 2365.
3o): DEVUÉLVANSE a los actores las sumas de dinero depositadas por concepto de gastos ordinarios del proceso o su remanente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ