100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033641SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo2816199419/12/1994SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____2816_1994_19/12/1994300336401994REGIMEN ADUANERO - Definición El régimen aduanero es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, tal como lo señala el artículo 1 del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente, ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue "exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación". EXPORTACION DE CIGARRILLOS / LEY MARCO - Aplicación / LEY DE COMERCIO EXTERIOR - Reglamentación En cuanto al argumento de la actora que las prácticas desleales que van en contra de la economía (como por ejemplo el contrabando, la subfacturación, etc.), nada tiene que ver con las restricciones contenidas en el Decreto 1572 de 1993 y que por tanto con ello está violando las leyes de comercio exterior (Ley 7a. de 1991 y Decreto Ley 444 de 1967), el derecho a la igualdad (artículo 13 C.N.), a la propiedad (artículos 58 y 60 C.N.) y a la libertad de empresa e iniciativa privada (artículo 333 C.N.), la Sala estima que el decreto acusado, reglamentario de las leyes marco 6a. de 1971 y 7a. de 1991, estableció requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional. El contenido del Decreto 1572 no establece restricciones de tipo cuantitativo o cualitativo a las exportaciones de cigarrillos, esto es, no señala topes máximos o mínimos en la cantidad a exportar y no se refiere tampoco a la calidad de los mismos. De igual manera si bien es cierto impone sanciones para quienes no cumplan con los requisitos establecidos, ello no puede considerarse como gravamen, puesto que, por el contrario, al que si cumpla con dichos requisitos otorga beneficios tributarios y / o fiscales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C. diecinueve (19) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2816 Actor: CONSUELO CHAVARRO GARZON Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Consuelo Chavarro Garzón, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 1572 de 12 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.
Sentencias de NulidadLibardo Rodríguez RodríguezGOBIERNO NACIONALCONSUELO CHAVARRO GARZON19/12/1994Decreto 1572 de 1993Identificadores10030129560true1223526original30127601Identificadores

Fecha Providencia

19/12/1994

Fecha de notificación

19/12/1994

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 1572 de 1993

Demandante:  CONSUELO CHAVARRO GARZON

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


REGIMEN ADUANERO - Definición

El régimen aduanero es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, tal como lo señala el artículo 1 del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente, ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue "exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación".

EXPORTACION DE CIGARRILLOS / LEY MARCO - Aplicación / LEY DE COMERCIO EXTERIOR - Reglamentación

En cuanto al argumento de la actora que las prácticas desleales que van en contra de la economía (como por ejemplo el contrabando, la subfacturación, etc.), nada tiene que ver con las restricciones contenidas en el Decreto 1572 de 1993 y que por tanto con ello está violando las leyes de comercio exterior (Ley 7a. de 1991 y Decreto Ley 444 de 1967), el derecho a la igualdad (artículo 13 C.N.), a la propiedad (artículos 58 y 60 C.N.) y a la libertad de empresa e iniciativa privada (artículo 333 C.N.), la Sala estima que el decreto acusado, reglamentario de las leyes marco 6a. de 1971 y 7a. de 1991, estableció requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional. El contenido del Decreto 1572 no establece restricciones de tipo cuantitativo o cualitativo a las exportaciones de cigarrillos, esto es, no señala topes máximos o mínimos en la cantidad a exportar y no se refiere tampoco a la calidad de los mismos. De igual manera si bien es cierto impone sanciones para quienes no cumplan con los requisitos establecidos, ello no puede considerarse como gravamen, puesto que, por el contrario, al que si cumpla con dichos requisitos otorga beneficios tributarios y / o fiscales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C. diecinueve (19) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 2816

Actor: CONSUELO CHAVARRO GARZON

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Consuelo Chavarro Garzón, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 1572 de 12 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES

a. Las pretensiones de la demanda

La demanda instaurada busca obtener la nulidad de la totalidad del Decreto No. 1572 de 1993 "Por el cual se establecen restricciones aplicables a las exportaciones de cigarrillos".

b. Elacto acusado

Mediante el decreto acusado se establece que los cigarrillos a exportar deberán ser empacados en una cajetilla que contenga la expresión "Prohibida su distribución y venta en Colombia"; las rutas por donde podrá efectuarse dicha exportación; los informes mensuales que deberán presentar los fabricantes de cigarrillos sobre los volúmenes de producción y existencia en bodegas o en tránsito; y los beneficios tributarios y / o fiscales y las sanciones a que se harán acreedores quienes respectivamente, cumplan o incumplan los requisitos establecidos.

C.Las normas presuntamente violadas yel concepto de la violación

La actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que en forma resumida, se expresan a continuación (fl s. 3 a 17):

1o. De orden constitucional: Los artículos 13, 60, 84, 85, 150 numeral 19 literales b) y c), 189 numerales 25, 211, 333 y 334.

2o. De orden legal: artículos 1o.; 2o. numerales 1, 2, 4, 5 y 6; 3o.; 14 numerales 7, 12 y 15; 17,29 y 30 de la Ley 7a. De 1991; artículo 1o. literal c) de la Ley 6a. de 1967; artículo 1o. y 3o. de la Ley 6a. de 197l; Ley 49 de 1981 (Acuerdo del GATT); decisión 284 de 1991 del Acuerdo de Cartagena, artículos 1o. y 3o; artículos 46, 49 y 50 del Decreto - Ley 444 de 1967.

Dentro del acápite "CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN", la acción aduce como cargos de violación los siguientes:

Primer cargo: Falta de causalidad entre las normas generales y el acto demandado, por cuanto éste fundamenta su expedición en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 y en el artículo 2o. numeral 5o. de la ley 7a. de 1991, sin que las mismas permitan al Gobierno Nacional el establecimiento de las medidas restrictivas en aquel contenidas, siendo por tanto incompetente para regular esta materia, pues sus facultades son impertinentes y por lo mismo violatorias de la Constitución y de la ley, así:

La Ley 6a. de 1971 que constituye la Ley Cuadro de Aduanas, fomenta el incremento de las exportaciones a través de las inversiones y la utilización óptima de los equipos existentes. El artículo 3o. de la misma no faculta al Gobierno para dictar medidas relacionadas con la exportación de productos nacionales. En consecuencia, el decreto demandando viola la previsión contenida en el numeral 19 literal c del artículo 150 de la Constitución, que ordena al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

El artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991 señala que el Gobierno debe procurar una leal y equitativa competencia a la producción local, otorgándole protección contra las prácticas desleales de comercio internacional, cuestión incongruente con lo que persigue el decreto acusado pues la finalidad de éste último es limitar en forma cuantitativa y cualitativa la exportación de cigarrillos nacionales, reduciendo así la capacidad productiva y exportadora nacional, colocándola en estado de desventaja frente a los productos extranjeros que se encuentran en el mercado local y externo.

La protección a las prácticas desleales del comercio internacional, así como las prácticas desleales que van en contra de la economía nacional, tales como el contrabando, la subfacturación y la sobrefacturación, no tienen relación alguna con las restricciones contenidas en el Decreto 1772 de 1993, luego los principios generales señalados en las leyes marco de comercio exterior son violados, así como el principio constitucional de igualdad (artículo 13), del derecho a la propiedad (artículos 58 y 60) y a la libertad de empresa e iniciativa privada (artículo 333).

Segundo cargo: Falta de competencia gubernamental para expedir el decreto, toda vez que el artículo 84 de la Carta Política establece que cuando una actividad ha sido reglamentada de manera general, no podrán establecerse ni exigirse permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

El derecho a la libertad de exportación es un principio general en materia de comercio exterior. La Ley 6a. de 1967 que facultó al gobierno para dictar un estatuto cambiario y de comercio exterior, le ordenó sujetarse al criterio general de estimular el desarrollo de las exportaciones de los productos internos. Dicho estatuto es el Decreto - Ley 444 de 1967 el cual en su artículo 46 consagró el principio de la libertad a las exportaciones de los productos nacionales, condicionándola solamente a las limitaciones o prohibiciones establecidas por el Congreso o como resultado de acuerdos internacionales.

En consecuencia el decreto acusado es violatorio del artículo 84 de la Constitución, pues no es reglamentario de una ley o convenio que faculte al gobierno para establecer restricciones a las exportaciones de cigarrillos, ni tiene la categoría de tales por no provenir del Congreso o de acuerdos multinacionales.

Además, el artículo 46 del Decreto - Ley 444 de 1967 facultó a la entonces denominada Junta de Comercio Exterior (hoy Consejo Superior de Comercio Exterior) para establecer limitaciones o restricciones y algunas prohibiciones temporales a la exportación del mercado nacional, siendo por tanto sus funciones las señaladas en la ley y en los Decretos 444 de 1967 y 688 de 1967, o normas que lo sustituyan.

Tercero cargo: Violación al derecho esencial a la libertad de exportar dentro del Régimen de Comercio Exterior Colombiano, pues las restricciones impuestas en el decreto acusado chocan abiertamente contra los claros principios de orden político, constitucional y legal tanto nacionales como internacionales, ya que éstos a diferencia del primero, consagran el derecho que tienen los particulares para ejercer en forma libre y espontánea y en igual condición la actividad exportadora.

Sólo las leyes que expidan el Congreso de la República o las que se señalen en los Convenios o Tratados Internacionales, pueden imponer prohibiciones, limitaciones o restricciones a la actividad exportadora, sin que exista hasta el momento norma alguna que permita esta clase de medidas para los cigarrillos.

El Decreto 1572 de 1993 es violatorio del principio constitucional y legal que consagra la libertad de exportación desde tres puntos de vista:

l. - Desde el punto de vista de política económica, pues al establecer requisitos tales como los trámites para el registro como exportador y para la elaboración y presentación de informes mensuales; restringe las exportaciones, debido a los costos económicos de tiempo que los mismos generan. Las restricciones implantadas por el Decreto 1572 no buscan otra cosa diferente que detener el desarrollo de la producción nacional de cigarrillos y por ende la de su exportación. El ciudadano común y corriente que se quiera dedicar a tal actividad (exportar cigarrillos), queda privado por el mismo Estado para ejercer en forma libre y en igualdad de condiciones dicha actividad exportadora protegida por la Constitución, con lo que se están violando los artículos 13, 60 y 333 de la Carta Política, el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967 y las normas de carácter general de comercio exterior contenida en los artículos 1 o. y 2o. numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 7a. de 1991.

2. - Desde el punto de vista legal, por cuanto los numerales 1o, 2o, y 4o del artículo 2o de la Ley 7a. de 1991 le imparten al gobierno nacional la orden de impulsar la internacionalización de la economía colombiana, así como promocionar y fomentar el comercio exterior de bienes, en particular las exportaciones, y no así, imponer limitaciones a dicha actividad. En consecuencia, el principio de la libertad exportadora consagrado en el art. 46 del Decreto - Ley 444 de 1967 debe ser mantenido, pues el artículo 3o. de la Ley 7a. de 1991 no lo derogó expresamente y por el contrario lo reiteró.

3. - Desde el punto de vista de los Convenios Internacionales, pues ellos no imponen ni limitaciones ni restricciones sino que eliminan toda clase de trabas. El decreto acusado es contrario a Convenios como el GATT (ratificado por la Ley 49 de 198l) que consagra la libre movilidad de bienes y la abolición de todo tipo de restricciones a la libre competencia y al mercado, ya sean de orden cualitativo o cuantitativo, al igual que es contrario a los principios contenidos en la Decisión 284 de 1991 del Acuerdo de Cartagena, que en últimas rechaza las restricciones a las exportaciones realizadas por los países miembros.

En resumen se tiene que en materia de cigarrillos no existe ninguna ley, convenio o tratado que imponga limitaciones y menos restricciones a las exportaciones que realice el sector tabacalero nacional.

d. Las razones de ladefensa

En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 73 a 82):

Frente a la impertinencia y violación tanto de la Constitución como de las leyes en ejercicio de la cuales se promulga el decreto acusado, se tiene que la demandante hace una interpretación acomodada del numeral 5o. del art. 1o. de la Ley 6a. de 1971 que constituye uno de los objetivos a los que debe encaminarse la variación de la tarifa, esto es, propender por el empleo óptimo de los equipos que incrementen el aumento de las exportaciones, lo cual a pesar de no ser punto de debate, debe dejarse en claro que el decreto acusado no establece o modifica tarifa alguna.

Respecto del artículo 3o. ibídem es una ley cuadro que no se encuentra regulada ni en las leyes ni en convenios, lo cual significa que las facultades de estirpe constitucional que tiene el ejecutivo para regular el comercio exterior, resulten inocuas; además, no es cierto que el Decreto No. 1572 sea una norma que impone restricciones a las exportaciones de cigarrillos. En el contexto de las negociaciones internacionales, la norma impone respetar las recomendaciones, esquemas, estudios y progresos técnicos que reviertan en la dinámica y consolidación tanto de las importaciones como de las exportaciones que se efectúen.

En cuanto a la Ley 7a. de 1991 la Sala debería relevarse de su estudio, pues la demandante no escribe ni configura los parámetros con los cuales demuestre las limitaciones cualitativas y cuantitativas en la exportación de cigarrillos; o el por qué estas medidas reducen la capacidad productiva y exportadora o sitúan en desventaja la producción nacional, frente a los productos extranjeros. Por el contrario, el Decreto 1572 procura los lineamientos de una leal equitativa competencia en la producción local, otorgando la protección adecuada en particular contra las prácticas desleales de comercio internacional, no estableciendo restricciones o limitaciones, sino en controles, así en el encabezamiento se diga "Por el cual se establecen restricciones aplicables a las exportaciones de cigarrillos".

Del articulado del decreto acusado infiere el sometimiento de la exportación de cigarrillos a controles que gravitan en el mundo de la optimización tanto de producción, distribución y consumo que requiere en el mercado cualquier producto.

En lo que atañe a la falta de competencia gubernamental para expedir el decreto, de igual manera disiente la demanda del tratamiento con el que la demandante rodea la interpretación del artículo 46 del Decreto 444 de 1967 y de contera la violación del artículo 84 de la Carta Política, pues en consonancia con esta normatividad, la Ley 7a. de 1991 en su artículo 3o. consagra el principio de la libertad en las importaciones y exportaciones de bienes en cuanto lo permitan las condiciones coyunturales de la economía, para seguidamente concederle al Gobierno la facultad reglamentaria contenida en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución.

De lo expuesto se derivan dos conclusiones: la primera que el decreto 1572 en desarrollo de la requerida reglamentación que una ley general dispone dentro de su normatividad y, que el decreto acusado a la luz de la jurisprudencia transcrita por el demandante, concuerda con ella cuando dice:

"Pero es pues evidente que en virtud de otras leyes o de convenios internacionales puedan consagrarse otras excepciones al régimen de libertad de exportaciones y más aún, que mediante una nueva ley pueda transformarse tal régimen en otro diferente y también que se puedan consagrar nuevas restricciones o limitaciones a la libertad de exportación, atribuyéndosela a un organismo distinto de la junta de comercio exterior y las facultades requeridas, para la ejecución de los nuevos preceptos o trasladarse sus competencias actuales; todo ello claro está, dentro del marco constitucional y, en todo caso, por medio de una ley".

Ahora bien, en lo que toca con la violación desde el punto de vista de política económica el derecho esencial a la libertad de exportar dentro del régimen de comercio exterior colombiano, la demanda sostiene que el decreto no contiene limitantes sino controles que revierten en minimizar problemas de subfacturación o sobrefacturación de exportaciones fictas, etc., y que tales controles no son más que el desarrollo y aplicación de claras normas constitucionales a las que se someten las leyes y reglamentos que regentan esta área de la economía del país.

A la violación de la libertad de exportar desde el punto de vista legal, la entidad demandada arguye que no puede pretenderse con una normatividad macro de exportaciones, manejar la diversidad económica en la producción de bienes, tecnología y servicio que hoy ofrece al país, pues las condiciones del mercado hoy están sujetas a la especialización a la que no escapa la exportación de cigarrillos, que hoy por hoy no deja de ser coyuntural.

Por último, frente a la violación de la libertad de exportación desde el punto de vista de los convenios internacionales, concretamente el artículo 3o. del Acuerdo de Cartagena, la demanda señala que en el decreto acusado no se imponen topes en cuanto a cantidades máximas o mínimas a exportar; no se establecen especificidades de calidad, peso, tamaño, etc., a exportar; y no se refiere la exportación a los países de la subregión. Además no puede tomarse por restricción administrativa que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sea la única competente para certificar los embarques de conformidad con las normas generales de exportación, como está planteado en el artículo 2o. del decreto; tampoco se están generando o imponiendo impuestos, sino por el contrario, el artículo 6o. consagra beneficios tributarlos y / o fiscales conforme a la legislación vigente, para quienes realicen efectivamente la exportación.

Como corolario de lo anterior, se demuestra que el principio de libertad de exportación no ha sido vulnerado por el Decreto 1572, así como tampoco los art. 13, 60 y 333 de la Constitución Nacional. El primero, por cuanto el decreto establece controles para un subsector de la economía altamente especializado y tecnificado; el segundo por cuanto en el acto acusado no se impide el acceso a la propiedad sino por el contrario, busca reagrupar, identificar y obtener la información necesaria que requieren las agencias aduaneras para el mejor y óptimo manejo de sus recursos; y, finalmente, el 333 pues el decreto es fiel reflejo de lo mandado en el párrafo primero: "La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.

e. La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del diecisiete de marzo de 1994 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite correspondiente y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del decreto acusado (fl. 53).

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho tanto la parte demandante (fl. 92) como la parte demandada (fl. 104).

ll.CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación considera que la Constitución Nacional y los Decretos No. 444 y 688 de 1967 consagran el derecho de ejercer con libertad la actividad exportadora, pero ello no impide que la misma se someta a una reglamentación que obedece a la necesidad de coordinación y planeación estatal que impone restricciones y prohibiciones para evitar el contrabando, tan perjudicial para la economía del país.

El Gobierno Nacional expidió el decreto acusado en ejercicio de las facultades a él conferidas, esto es, la función de modificar el régimen aduanero y regular el comercio exterior (artículo 189 numeral 25 de la C. P.) y con sujeción a los artículos 3o. de a Ley 6a. de 1971 y 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991.

Finalmente destaca que el artículo 3o. de la Ley 7a. de 1991 reafirma el principio de libertad del comercio internacional "... en cuanto lo permitan las condiciones coyunturales de la economía sin perjuicio de las leyes que establezcan restricciones que protejan la integridad del patrimonio nacional, el gobierno reglamenta las exportaciones e importaciones......

lll.CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antes que nada es preciso anotar que el Decreto No. 1572 de 1993, objeto de la presente acción, ya había sido demandado dentro del proceso No. 2646, actora: María Esperanza Cabrera Calixto, Consejero Ponente: Doctor Ernesto Ariza Muñoz, el cual fue decidido mediante sentencia del 12 de mayo de 1994 declarándose la nulidad de sus arts. 3o. y 4o., razón por la cual la Sala habrá de inhibirse del conocimiento de los mismos por substracción de materia, declarando así la excepción de cosa juzgada.

Procede entonces la Sala a estudiar los cargos propuestos por la demandante en cuanto a los artículos cuya nulidad no fue declarada en el proceso anteriormente mencionado, no sin antes observar que la demandante no expresó el concepto de violación frente a la totalidad de las normas invocadas como tal, razón por la cual sólo se pronunciará respecto de aquellas en que sí lo hizo.

Frente al primer cargo, esto es, violación de las normas en que se fundamenta el decreto acusado, se tiene que el contenido del artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 es el siguiente:

“Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo Superior de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de la legislación aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931”.

La actora aduce que la anterior norma faculta al Gobierno para dictar medidas relacionadas con la exportación de productos nacionales, por lo que se viola directamente el art. 150 numeral 19 literal c) de la Carta Política que señala que el Congreso dictará las normas generales y señalará los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, posición con la que se encuentra en desacuerdo la Sala, pues el régimen aduanero es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, tal y como lo señala el artículo 1o. del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente, ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue "exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación". Dicho artículo preceptúa: "Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación y exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías". Por lo anterior no prospera el cargo.

De igual manera aduce que el Decreto 1572 de 1993 es incongruente con lo establecido en el artículo 2o. numeral 5o. de la ley 7a. de 199 1, por cuanto aquel reduce la capacidad productiva y exportadora nacional, colocándola en desventaja frente a los productos extranjeros que se encuentran en el mercado local y externo. Dicha norma preceptúa:

"Al expedir normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:

5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio Internacional".

No encuentra la Sala prosperidad en el anterior cargo, toda vez que el decreto impugnado no está restringiendo Ia producción ni la exportación nacional de cigarrillos; simplemente está señalando el trámite que debe seguir quien se dedique a dicha actividad exportadora, sin que ello pueda considerarse una limitante cuantitativa o cualitativa para ejercerla como pretende ver la demandante.

En cuanto al argumento de la actora de que las prácticas desleales que van en contra de la economía (como por ejemplo el contrabando, la subfacturación, etc.), nada tienen que ver con las restricciones contenidas en el Decreto 1572 de 1993 y que por tanto con ello se están violando las leyes marco de comercio exterior (Ley 7a. de 1991 y Decreto - Ley 444 de 1967), el derecho a la igualdad (artículo 1 C.N.), a la propiedad (artículos 5 8 y 60 C.N.) y a la libertad de empresa e iniciativa privada (artículo 3 C.N.), la Sala estima que el decreto acusado, reglamentario de las leyes marco 6a. de 1971 y 7a. de 1991, estableció requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional, razón por la cual no encuentra fundado el cargo de la actora en tal sentido.

Ahora bien, respecto al cargo de falta de competencia gubernamental para expedir el decreto impugnado, la demandante considera que se viola el artículo 84 de la Constitución Política, ya que la libertad de exportación se encuentra consagrada en el artículo 46 del Decreto - Ley 444 de 1967, sin más condicionamientos que las limitaciones o prohibiciones establecidas por el Congreso o como resultado de acuerdos internacionales. Por lo anterior es preciso traer el pronunciamiento que frente al mismo cargo en la sentencia del 12 de mayo de 1994, a que se hizo referencia al inicio de las presentes consideraciones:

"En el primer cargo de la demanda la actora parte del supuesto de que el Decreto Ley 444 de 1967 en su artículo 46 constituye la Ley Cuadro o Marco aplicable a la exportación de cigarrillos de producción nacional y que dicha norma no contiene restricción alguna para tal actividad por lo cual vulnera el artículo 84 de la Constitución Política.

Sobre el particular, cabe advertir lo siguiente:

"Si bien es Cierto que la Ley 7a. de 1991 en su artículo 4o. reconoce la vigencia a las normas establecidas en el capítulo X, Sección Segunda del Decreto Ley 444 de 1967 y en el artículo 14 numeral 15 expresa que el Consejo de Comercio Exterior tendrá las mismas funciones que se le asignan a la junta de comercio exterior en los Decretos 444 y 688 de 1967, ello de ninguna manera significa que, en materia de comercio exterior, y concretamente para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional, solamente tengan aplicación las normas contenidas en dicho decreto - ley, pues la misma Ley 7a. de 1991 constituye también una ley marco.

"De otra parte, la libertad que según la actora, predica el artículo 46 no es absoluta.

En efecto, en el texto de dicha norma se lee:

"...salvo las limitaciones o prohibiciones establecidas por las leyes o convenios internacionales vigentes".

Así mismo el artículo 3o. de la Ley 7a. de 1991 que, como ya se dijo, constituye una ley marco, deja entrever que tal libertad no es absoluta cuando expresa:

"Las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y servicios se realizarán dentro del principio de libertad del comercio internacional EN CUANTO LO PERMITAN LAS CONDICIONES COYUNTURALES DE LA ECONOMÍA..."(se resalta fuera de texto).

"La Sala reiteradamente ha precisado que el establecimiento de requisitos generales no sólo debe mirarse frente a la ley sino a los decretos reglamentarios de la misma, y más aún los de las leyes marco que tienen como característica esencial desarrollar las normas generales para hacer explícitos y específicos los objetivos y criterios determinados en ellas. Por esta razón, bien podía el decreto acusado, reglamentario de las Leyes Marco 7a. de 1971 y 7a. de 1991, establecer requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional y teniendo en cuenta las condiciones de la economía, conforme se deriva de los principios y objetivos consagrados en los artículos 1o., 3o. y particularmente el 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991 que sirvió de fundamento para su expedición".

Por las anteriores razones el cargo es desestimado.

Por último, frente al cargo de violación a la libertad de exportar dentro el régimen de comercio exterior colombiano desde el punto de vista de política económica, legal y de los convenios internacionales por parte del Decreto 1572 al establecer requisitos tales como los trámites para el registro como exportador y para la elaboración y presentación de informes mensuales, lo que según la demandante restringe las exportaciones quedando en consecuencia el ciudadano privado de ejercer en forma libre y en igualdad de condiciones dicha actividad exportadora, violándose así los artículos 13, 60 y 333 de la Carta Política, al igual que el artículo 46 del Decreto - Ley 444 de 1967, los artículos 1o. y 2o. numerales 1, 2, 4, 5 y 6 de la Ley 7a. de 1991, esta Corporación observa lo siguiente:

- Frente al artículo 13 de la Carta Política que consagra el derecho a la igualdad de los ciudadanos, se tiene que no puede entenderse desconocido, toda vez que en el acto demandando se establecen requisitos para todos los exportadores de cigarrillos, sin discriminación alguna frente a dicho sector. Luego la igualdad debe confrontarse respecto de las personas que se dediquen a esta actividad y no frente a otras actividades exportadoras de productos de otra índole.

- En lo que toca con la violación del precepto constitucional contenido en el artículo 333 que establece la libertad económica y la libre iniciativa privada sin más requisitos previos que los contenidos en la ley, tampoco puede entenderse vulnerado por el decreto acusado, toda vez que en manera alguna éste impide a las personas que así lo quieran, desarrollar la actividad de exportación de cigarrillos, previo el cumplimiento de los requisitos contenidos en el Decreto 1772 de 1993, señalados por el Gobierno con base en la facultad del artículo 3o. de la Ley 7a. de 1991. Sobre este mismo punto se pronunció la Sala en providencia del 17 de marzo de 1994, al denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fl. 59).

"De otra parte, la Sala considera que el cargo de violación flagrante de los artículos 84 y 333 de la Carta Política carece de vocación de prosperidad, pues no puede concluirse tajantemente que toda la normatividad relativa a la actividad exportadora de productos nacionales esté contenida en el Decreto - Ley 444 de 1967 y en la Ley 7a. de 1991 y que ella constituya la reglamentación general de los requisitos que los particulares deban cumplir para ejercer esa actividad, ya que existen disposiciones adicionales sobre la materia, tales como las contenidas en los Decretos 2350 de 1991 y 2112 de 1992, por lo cual debe entenderse que dicha reglamentación general a que alude la Carta Política está conformada tanto por las diversas normas legales existentes como las reglamentarias sobre el particular".

Finalmente, no prospera el cargo de desconocimiento de los artículos 1o. y 2o. numerales 1, 2, 4, 5 y 6 de la Ley 7a. de 1991, así como el de los artículos 1o. y 3o. de la Decisión 284 de 1991 del Acuerdo de Cartagena, por cuanto si bien dichas normas se refieren a la libertad de exportar, debe reiterarse que la misma no es absoluta.

En efecto, el art. 1o. de la Ley 7a. de 1991 prescribe:

"Las disposiciones aplicables al comercio exterior se dictarán por el Gobierno Nacional... y con sujeción a las normas generales de la presente ley. Tales reglas procurarán otorgarle al comercio exterior colombiano la mayor libertad posible en cuanto lo permitan las condiciones de la economía" (negrillas fuera del texto).

Por su parte, el artículo 3 o. de la Decisión 284 de 199 1, establece:

"Constituyen restricciones a las exportaciones objeto de la presente Decisión, todas aquellas medidas de carácter cuantitativo y cualitativo y / o administrativo, mediante las cuales los países miembros impiden, restringen o dificultan sus ventas dentro de la subregión. Así mismo los derechos aduaneros u otros impuestos que graven exclusivamente las exportaciones a otro país miembro".

El contenido del Decreto 1572 no establece restricciones de tipo cuantitativo o cualitativo a las exportaciones de cigarrillos, esto es, no señala topes máximos o mínimos en la cantidad a exportar, ni se refiere tampoco a localidad de los mismos.

De igual manera si bien es cierto impone sanciones para quienes no cumplan con los requisitos establecidos, ello no puede considerarse como gravamen, puesto que, por el contrario, a quien si cumpla con dichos requisitos otorga beneficios tributarios y / o fiscales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. - DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada respecto de los artículos 3o. y 4o. del Decreto 1572 de 12 de agosto de 1993 y en consecuencia INHÍBESE sobre el pronunciamiento de los mismos.

Segundo. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda, respecto del resto del articulado del citado decreto.

Tercero. - En firme esta sentencia, comuníquese con envío de copia al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

NOTA DE RELATARÍA: Sobre impugnación del decreto 1572 de 1993 también puede consultar exp. 2646. Actora: MARIA ESPERANZA CABRERA CALIXTO; radicado en el despacho del DR. LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.