Fecha Providencia | 11/03/1994 |
Fecha de notificación | 11/3/1944 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 0768 de 1993
Demandante: JORGE VALENCIA ARANGO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SENTENCIA - Ejecución / SENTENCIA - Cumplimiento / CONDENA EN CONCRETO / MINISTERIO PUBLICO - Funciones / PAZ Y SALVO
El término de treinta días que se señala en el parágrafo de la disposición bajo análisis tiene un carácter supletivo en el evento de que las autoridades a quienes corresponde la ejecución de las sentencias incumplan con la obligación consagrada en el artículo 176 del C.C A y con los trámites previstos en la primera parte del artículo del decreto acusado. La finalidad perseguida por el acto acusado no es otra que la de complementar la función asignada al Ministerio Público por el inciso segundo del artículo 177 del C.C.A. de " ... dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o a los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto", sin que ello pueda constituir una transgresión de dicha norma. En virtud de las limitadas y genéricas regulaciones contenidas en los artículos 176 y 177 del C.C.A. no puede inferirse válidamente que ellas constituyan en forma exclusiva la reglamentación general del conjunto de requisitos que las autoridades deban cumplir o puedan exigir de los particulares para proceder a la ejecución de una sentencia, ni mucho menos que tales mandatos reglamenten de manera general los requisitos para hacer efectivo el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de sentencias condenatorias a cargo de la Nación, pues, debe entenderse que dicha reglamentación general mencionada en la Constitución está conformada tanto por las normas legales como por las reglamentarias que se expidan sobre el particular, una de las cuales es precisamente el decreto acusado. Una recta interpretación de la norma acusada permite entender que el paz y salvo en ella consagrado sólo puede exigirse por parte de la Administración al momento en que el beneficiario o su apoderado reciba el pago total de la condena, de tal manera que si la cancelación de la misma no lo fuere de esa forma, tan sólo podrá exigirse, como lo sostiene el solicitante de la medida "... un recibo por lo pagado.....”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 2428
Actor: JORGE VALENCIA ARANGO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado Jorge Valencia Arango en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de que se declare la nulidad del Decreto 0768 de 23 de abril de 1993, "por el cual se reglamentan los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989", expedido por el señor Presidente de la República con la firma del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
I. ANTECEDENTES
a. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de vinculación
El actor considera en su demanda que el acto acusado incurre en violación de los artículos 84 y 189 numerales 11 y 20 de la Constitución Política; 2o. literal f) del Decreto - Ley 2112 de 1992; 173 y 176 del Código Contencioso Administrativo y 70 del Código de Procedimiento Civil, por las razones que se resumen, en lo posible, a continuación bajo la forma de cargos (fls. 9 a 13):
Primer cargo. - El artículo lo. del Decreto acusado incurre en violación del artículo 173 del C.C.A. en concordancia con los artículos 176 ibídem, 2o. literal f) del Decreto 2112 de 1992 y 16 de la Ley 38 de 1989, por las siguientes razones: .
a) Mientras que en el citado acto se dispone que la sentencia condenatoria se comunique a la entidad condenada, las referidas normas superiores prevén que "... la comunicación debe hacerse INMEDIATAMENTE a la autoridad encargada de su cumplimiento que tratándose de pagos (sic) a la Nación, es el Ministro de Hacienda y Crédito Público" (mayúsculas del actor).
b) En tanto que de conformidad con el artículo 176 del C.C.A. el Ministerio de Hacienda y Crédito Público " tiene 30 días para dictar la Resolución de Cumplimiento (...) el Decreto acusado, le da 30 días a la entidad condenada para que se la comunique
c) "El mismo artículo decreta, impone la obligación a la entidad condenada de disponer en la Resolución de Cumplimiento, el envío de copia de la sentencia a la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda, adicionada con una información allí señalada, con lo que se contravienen los artículos 173 y 176 del C.C.A. al ampliar, con tramitología extra y envío de una Oficina a otra, el término de 30 días para dictar la Resolución de cumplimiento y se agravia, en forma evidente, el artículo 84 de la Constitución Política al establecer nuevos trámites y requisitos, cuando ya se ha regulado el cumplimiento de las sentencias en los arts. 173 y 176 del C.C.A., de modo general" (resaltado por el actor).
d) Al disponer el parágrafo único del artículo 1o. ... que en caso de que el organismo condenado no envíe la sentencia a Minhacienda DENTRO DE LOS TREINTA DIAS a que se refiere su primer inciso, la requerirá para que la envíe DENTRO DE LOS TREINTA DIAS SIGUIENTES AL REQUERIMIENTO, ya dobla, cuando menos, el término de 30 días que el art. 176 del C.C.A. le da a la autoridad encargada del cumplimiento de la sentencia (Minhacienda en caso de condenas dinerarias), violándolo flagrantemente" (mayúsculas y paréntesis del actor).
e) "Ni el texto ni el espíritu, ni en forma implícita se encuentra en los artículos 173 y 176 del C.C.A., las regulaciones del art. lo. del Decreto acusado".
Segundo cargo. - El artículo 2o. del decreto acusado incurre en la violación del artículo 177 del C.C.A., pues mientras que esta disposición prevé que se envíe al Ministerio Público copia de la sentencia con el exclusivo fin de que quienes ejercen tal función "... vigilen el cumplimiento presupuestal o las adiciones a los mismos en forma que siempre haya fondos para cumplir la sentencia y para vigilar las faltas disciplinarias de los funcionarios responsables del presupuesto público", el citado artículo 2o. impone al Ministerio Público la obligación de remitir la copia de la sentencia que recibe y que debe conservar para los fines indicados.
Tercer cargo. - Las exigencias contenidas en el inciso primero y en el literal b) del artículo 3o. del decreto acusado, consistentes en que la solicitud de pago de una obligación dineraria establecida en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación se haga por el beneficiario "o por su apoderado especialmente constituido para el efecto", con afirmación bajo juramento de que no se ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto, y que los poderes deben "... estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la Subsecretaría Jurídica del mismo...... implican la "... violación del art. 84 de la Constitución Política en cuanto señala nuevos requisitos no incluidos ni expresa ni implícitamente en los arts. 173, 176 y 177 del C.C.A., pues exige poder especialmente dirigido al Ministerio, desconociendo el valor y la eficacia del poder dado para la iniciación y adelantamiento del respectivo juicio al cual le pone fin la sentencia que lo habilita para el cobro administrativo o jurisdiccional".
Además de la señalada ilegalidad el artículo 3o. " ... ES INMORAL, pues abre la puerta para que el beneficiario directamente o a través de otro abogado, burle los honorarios del profesional que aprendió durante 4 o más años el proceso en el que obtuvo la sentencia condenatoria" (mayúsculas del actor).
Cuarto cargo. - La exigencia consagrada en el inciso final del artículo 4o. acusado, consistente en que "Al momento de recibir el pago total, el beneficiario o su apoderado deberá otorgar el paz y salvo correspondiente a la Nación", es un nuevo requisito no señalado en los artículos 176 y 177 del C.C.A. "... que regulan de modo general el cumplimiento de las sentencias contra la Nación...... por lo cual se viola flagrantemente el artículo 84 de la Constitución Política.
Además, "una cosa es firmar carta de pago por lo que efectivamente se recibe, que nunca es el total, pues el Ministerio no liquida los intereses como lo certifica la Superintendencia Bancaria y obligatorios como lo señala el art. 177 del C.C.A., sino que no imputa el pago, primeramente a intereses como lo ordena el art. 1653 del C.C. y otra muy distinta es firmar un paz y salvo".
b. - Las razones de la defensa
En su alegato de conclusión y luego de transcribir un documento allegado al proceso a título de antecedentes administrativos del acto acusado (fls. 37 a 39), la parte demandada expresa, en síntesis, lo siguiente (fls. 52 a 67):
En cuanto al primer cargo. Como lo expresó la Sección Primera del Consejo de Estado al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional del artículo lo. del decreto acusado, conforme a los artículos 173 y 176 del C.C.A. es a la entidad condenada a la que corresponde ejecutar las sentencias y, para tal efecto, adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento dentro de los treinta días siguientes a su comunicación, y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien solo tiene a su cargo el deber de pagar las obligaciones económicas impuestas en ellas - atender el pago de las obligaciones a cargo del Estado (art. 2o. literal i. del Decreto 2112 de 1992) - que puede ser tan solo una de las obligaciones emanadas de las sentencias, y siempre y cuando se trate de condenas contra la Nación.
El acto acusado especifica, además, la información requerida por el Ministerio de hacienda y Crédito Público para el debido cumplimiento y ejecución de la sentencia de que trate, la cual conoce y posee la entidad condenada, una de las cuales es, entre otras, la copia auténtica de la correspondiente providencia, y no como lo pretende el actor, el único objetivo del requerimiento.
De lo anterior se deduce que el citado artículo lo. vela, ante todo, por el cumplimiento irrestricto del artículo 176 del C.C.A. y del término de 30 días que allí se señala, y sólo de manera supletiva consagra que ante el retardo o incumplimiento de la entidad condenada, el Ministerio de Hacienda lo requerirá para que suministre la información faltante, con el propósito de iniciar el trámite respectivo. "Tanto interés hay en el cumplimiento de los términos y en la celeridad del procedimiento administrativo de pago que se señaló, que cuando hubiere lugar, se comunicará a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia, que es obviamente la de velar por el acatamiento de la ley - incluidos necesariamente los correspondientes reglamentos y de los términos que esta señala".
En cuanto al segundo cargo. Es indudable que en virtud de las funciones atribuidas a la Procuraduría General de la Nación ella debe tener participación en el procedimiento administrativo de pago de las condenas dinerarias en contra de la Nación, "... a lo sumo enviando copia de la sentencia respectiva para efectos de adelantar los trámites presupuestases pertinentes. Esta gestión en nada perjudica el derecho sustancia de los beneficiarios del fallo y Por el contrario redunda en beneficio de la seguridad jurídica, de la legalidad y transparencia del procedimiento administrativo de pago que es el objetivo perseguido por el art. 177 del C.C.A.".
En cuanto al tercer cargo. La reglamentación general a que alude el artículo 84 en la constitución comprende necesariamente la ley y sus decretos reglamentarios. No puede pretenderse que los principios y lineamientos o generales consagrados en los artículos 176 y 177 del C.C.A. para el cumplimiento y la ejecución de las sentencias en contra de la Nación constituyan dicha reglamentación general y, por el lo, el Gobierno procedió mediante el decreto acusado a reglamentar tal materia.
De otra parte, "...la exigencia de la declaración jurada de que no se ha formulado otra solicitud de pago encuentra fundamento en el deber que asiste a la Administración de proteger el fisco nacional, evitar y precaver cualquier fraude y verificar - que el pago que se realiza no ha sido ya efectuado por otra entidad o mediante un procedimiento distinto - v.gr. un proceso ejecutivo - ".
"En lo que respecta a la exigencia del poder para tramitar la solicitud de pago, es evidente que esta es esencialmente administrativa y por ende substancialmente diversa de aquella que antecede, cuya naturaleza es judicial. En el trámite administrativo de cumplimiento y ejecución de las sentencias puede el beneficiario de esta actuara título persona.] y de manera directa o intervenir mediante apoderado, cualquiera que este elija. Esta es una prerrogativa que le asiste y que no puede conculcársele. Con fortuna precisa en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil que el poder para litigar se entiende conferido, entre otras gestiones, para realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente" (negrillas de la parte demandada).
En cuanto al cuarto cargo. El hecho de que las normas reglamentadas no prevean como requisito el paz y salvo a que alude el artículo 4o. del decreto acusado no constituye en sí mismo ni por sí sólo ningún vicio de ilegalidad del reglamento, pues, conforme a reiterada jurisprudencia, el reglamento no debe versar solamente sobre el contenido textual de la ley, sino que debe desentrañar lo que en ella está implícito y tácito, a tal punto que puede velar por el cumplimiento de otras normas relacionadas con la misma materia, en procura de constituir un reglamento integral y armónico.
"Es un principio general que quien propone una excepción le corresponde la carga de la prueba en que esta se funda y, en consecuencia al deudor que alega haber pagado una obligación le corresponde acreditar este pago, y por ello el Estado - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - como deudor que es en la hipótesis sub - exámine, con la cautela, prudencia y cuidado que supone el manejo de los recursos públicos, debe exigir el paz y salvo de aquello que se paga, obviamente que por el monto que efectivamente se cancela y por la razón y causa que realmente corresponde, es, pues, éste un requisito que en nada distorsiona la realidad ni contraría el hecho del pago y que a todos interesa en beneficio de la seguridad del tráfico jurídico.
c. - La actuación surtida
De conformidad con las normas propuestas por el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 19 de julio de 1993 se admitió la demanda y se negó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1o. a 6o. del decreto acusado (fls. 19 a 32).
No habiendo pruebas que decretar, por auto de 3 de diciembre de 1993 (fl. 47) se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión - La parte demandada y el Ministerio Público presentaron los alegatos que obran a folios 52 a 67 y 68 a 70.
II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En su concepto (fls. 68 a 70) la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación se remite, para reiterar, el concepto rendido en el proceso No. 2432,
Actor: Olid Larrarte Rodríguez, en el cual se demanda la declaratoria de nulidad del Decreto 0768 de 23 de abril de 1993. En dicho concepto y en cuanto a los cargos formulados en la demanda se expresa en síntesis lo siguiente:
"En cuanto al primer cargo. - Si bien, como lo advierte el actor, el Presidente de la República no está facultado por el artículo 150 de la Constitución para expedir Códigos, esa realidad constitucional no puede servir de sustento para sostener, como lo hace también el actor que ello Implica que tampoco puede expedir decretos reglamentarios de ellos. 'Y no puede ser así por que simplemente un código será expedido a través de una ley y al tenor del numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política es atribución propia del Ejecutivo ejercer la potestad reglamentaria, mediante expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
"En cuanto al segundo cargo. - No es jurídicamente acertado sostener que el artículo lo. del Decreto 768 de 1993 es ¡legal por sustituir el artículo 176 del C.C.A., por la potísima razón de que un decreto reglamentario en manera alguna puede sustituir un decreto que tiene fuerza de ley. Esa forma de entender la prelación y prevalencia de la normatividad jurídica, con prescindencia de la jerarquía normativa, no se ajusta ni a la lógica ni a la realidad jurídica.
"Al tenor del artículo 176 del C.C.A. no se puede concluir, como concluye el actor, que es únicamente el Ministerio de Hacienda, con el procedimiento allí establecido, la entidad encargada de ejecutar las sentencias condenatorias en contra de la Nación, pues en dicha norma prevé que serán 'Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia...' las encargadas de dictar la resolución correspondiente para lograr su debido cumplimiento. Por ello, cuando el artículo 1o. acusado dispone que el organismo que resulte condenado proferirá una resolución en la que se adopten las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia, resolución que enviará luego al Ministerio de Hacienda, no está contrariando al citado artículo 176.
"De otra parte, el término establecido en el artículo lo. es apenas el necesario en procura de que el pago de las obligaciones contenidas en las sentencias se haga de la manera más transparente y precisa.
"En cuanto al tercer cargo, formulado en contra del artículo 2o. del decreto acusado, no puede entenderse que con lo previsto en él se limite la actividad del Ministerio Público prevista en el artículo 177 del C.C.A., pues., por el contrario, lo allí dispuesto "... favorece la tarea del Agente del Ministerio Público de exigir que la copia de la sentencia condenatoria que se envía a la Procuraduría General de la Nación lleve las constancias de notificación y ejecutoria. Pues de entenderse esta exigencia como una acertada medida de prevención frente a posibles equivocaciones que pudieran darse en la práctica en el envío de copias de sentencias 'a quien sea competente', a juicio de distintos funcionarios".
"En cuanto al cuarto y sexto cargos. - Como quiera que en el artículo 3o. del decreto acusado se estatuye que la solicitud de pago puede ser presentada por el beneficiario " ... o su apoderado especialmente constituido para tal efecto....... en este punto se limita la extensión de lo previsto en el artículo 70 del C. de P.C., en cuanto a que el poder para litigar se entiende conferido para, en otras actuaciones del abogado, ' ... adelantar todo el trámite de éste, realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y que se cumplan en el mismo expediente, y cobrar ejecutivamente en proceso separado las condenas en aquella'. 'Posiblemente con la exigencia de que para el cobro de las sentencias ante el Ministerio de Hacienda se constituya apoderado especial, se puede estar dando margen a la presencia de las prácticas dolosas y desleales en ejercicio de la profesión de abogado, tal como reiteradamente lo afirma el actor".
"En cuanto al quinto cargo. - No se da la alegada violación del artículo 84 del C. de P.C. por parte del artículo 3o. del Decreto acusado, ya que siendo dicha norma superior específica para la presentación de demandas, ella no puede aplicarse a una materia diferente, como es la exigencia de que la presentación personal de una solicitud de pago dirigida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público deba hacerse ante el juez o notario, que son los funcionarios que tradicionalmente están encargados de dar fe de los actos de los particulares realizados en su presencia".
De otra parte, la Procuraduría Delegada estima " ... que las mismas razones expresadas en el auto admisorio de la demanda para denegar la suspensión provisional del acto acusado son suficientes para denegar las súplicas de la demanda excepto en lo referente a la frase que reza '... o su apoderado especialmente constituido para el efecto ...'contenida en el artículo 3o. del decreto acusado, la cual ciertamente infringe el mandato del artículo 70 del Código de Procedimiento Civil".
III. - CONSIDERACIONES DE LA SALAEn relación con el primer cargo. - Las siguientes fueron las razones en que se fundamentó la Sala para denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 1o. del decreto acusado:
“a)... si bien es cierto que al tenor del artículo 2o., literal i. del Decreto 2112 de 1992, no f. como erróneamente se expresa en el epígrafe del decreto acusado y lo dice el accionante, corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público 'Atender el pago de las obligaciones a cargo del Estado', no lo es menos que la comunicación de las sentencias ordenadas por el artículo 173 del C.C.A., en las cuales se impongan condenas de orden económico en contra de la Nación, debe hacerse a la entidad u organismo de carácter público cuyos actos, hechos, omisiones, operaciones administrativas u ocupacionales temporales o permanentes de inmuebles por causa de trabajos públicos dieron origen a la respectiva acción contencioso administrativa, pues es a ella a quien corresponde ejecutar dichas sentencias y, para tal efecto, adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento dentro de los 30 días siguientes a su comunicación (art. 176 del C.C.A.), y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien sólo tiene a su cargo el deber de pagar dichas obligaciones económicas, que puede ser tan solo una de las obligaciones emanadas de la sentencia, y siempre y cuando que se trate de condenas en contra de la Nación.
"b)... del parágrafo del artículo lo., que se analiza, no puede concluirse categóricamente en esta etapa procesal, como lo concluye el accionante, que el término de 30 días allí establecido sea con el único fin de que la entidad pública remita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público copia de la sentencia condenatoria, pues dicho término se consagra '... para que se suministre la documentación e información faltante'.
“c) ... de la confrontación del artículo 177 del C.C.A. con el texto del artículo 1o. del decreto acusado no se evidencia a simple vista la violación flagrante de ninguno de sus cinco incisos, pues los temas allí tratados no se relacionan directamente con lo expresado en el cargo".
Como las anteriores consideraciones preliminares del proceso no han sido desvirtuadas durante el trámite, la Sala las ratifica y agrega que el término de treinta días que señala en el parágrafo de la disposición bajo análisis solo tiene carácter supletivo en el evento de que las autoridades a quienes corresponde la ejecución de las sentencias incumplan con la obligación consagrada en el artículo 176 del C.C.A. y con los trámites previstos en la primera parte del artículo primero del decreto acusado, y no en el que erróneamente le atribuye el actor de doblar o dilatar el pago de las condenas económicas en contra de la Nación, como se deduce del mandato contenido en el citado parágrafo, en el sentido de que frente a tal incumplimiento, "la Subsecretaría Jurídica ... comunicará a la Procuraduría de la Nación, para lo de su competencia".
Ahora bien, en cuanto a la alegada violación del artículo 84 de la Carta Política, debido a que el artículo 1 o. del decreto acusado establece "... nuevos trámites y requisitos cuando ya se ha regulado el cumplimiento de las sentencias en los artículos 173 y 176 del C.C.A., de modo general", la Sala considera que no es válido sostener que las regulaciones contenidas en las citadas normas legales constituyen exclusivamente o deben ser tenidas como la reglamentación general a la que se refiere la citada norma constitucional, pues para la Sala dicha reglamentación general no es solamente la contenida en las leyes sino que también hacen parte de ellas las reglamentaciones que se expidan a través de otras normas que las desarrollen, como es precisamente el caso de los decretos reglamentarios como el acusado.
En consecuencia, como fundamento en la precedente consideración y en los planteamientos transcritos, los cuales reitera la Sala en esta providencia, el cargo no prospera.
En relación con el segundo cargo. - El siguiente es el texto del artículo 2o. del Decreto 0768 de 1993, al cual se contrae el cargo:
"Artículo 2o. Trámite con el Ministerio Público. Una vez proferida una sentencia condenatoria al pago de obligaciones dinerarias a cargo de la Nación, el Tribunal respectivo remitirá copia auténtica con constancia de notificación y ejecutoria de la misma, a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
"La Procuraduría General de la Nación, una vez recibida la sentencia condenatoria de conformidad con lo previsto en el inciso anterior, la remitirá a la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su recibo para efectos de adelantar el trámite presupuestal respectivo".
En la providencia admisoria de la demanda, en la cual se denegó, igualmente, la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma transcrita, la Sala expresó:
"Para la Sala este cargo no tiene vocación de prosperidad, por cuanto, en primer término, el hecho de que el Ministerio Público, una vez reciba la copia de la sentencia debe remitirla al Ministerio de Hacienda, no contradice abiertamente el art. 177 del C.C.A., que ordena el envío de dicha copia de la sentencia al citado Ministerio Publico, sino que por el contrario, aquella remisión parece constituir parte razonable y lógica de la función de vigilancia, que en relación con el cumplimiento de las sentencias, tiene atribuido dicho organismo .....”.
Además del anotado planteamiento, que se reitera en esta providencia y de las razones expuestas en su concepto de fondo por la señora Procuradora Primera Delegada ante esta corporación, que se comparten, la Sala considera que la finalidad perseguida por el acto acusado no es otra que la de complementar la función asignada al Ministerio Público por el inciso segundo del artículo 177 del C.C.A., de "... dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica de¡ presupuesto", sin que ello pueda constituir una transgresión de dicha norma.
En consecuencia, el cargo no prospera.
En relación con el tercer cargo. - El siguiente es el texto del artículo 3o. del decreto acusado, al cual se contrae el cargo:
"Artículo 3o. Solicitud de pago. Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria establecidas en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o su apoderado especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado personalmente ante dicha Subsecretaría o con escrito dirigido a la misma, donde coste la presentación del personal ante el juez o notario, en la cual deberá afirmar bajo gravedad de juramento que no se ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto. Para tales efectos allegará a su solicitud:
“a ) Copia auténtica de la respectiva sentencia con la constancia de la notificación y fecha de ejecutoria.
"b) De ser el caso, los poderes que se hubieren otorgado, los cuales deben reunir los requisitos de la ley y estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la Subsecretaria Jurídica del mismo, la cual cumplidos estos requisitos procederá a efectuar el reconocimiento de la correspondiente personería jurídica.
"c) Los datos de identificación, teléfono y dirección de los beneficiarios y sus apoderados.
"d) De ser el caso, la certificación del Banco de la República, sobre el valor del gramo de oro.
“e) Para los casos de reintegro, deberá anexarse una declaración extrajuicio y personal, en la que se manifiesta si se recibieron o no salarios o emolumentos de origen oficial durante el tiempo que estuvo retirado de su trabajo, e indicarse que no se intentó el cobro ejecutivo después de dieciocho (18) meses, si fuere el caso.
"f) Los demás documentos que por razón del contenido de la condena, sean necesarios para liquidar su valor".
Para fundamentar la denegatorio de la solicitud de la suspensión provisional de los efectos del acto transcrito la Sala expresó lo siguiente:
"Los anteriores cargos (violación de los artículos 84 y 189 de la Carta Política y 70 del C. de P.C.) se puede concretar así:
"a) Al exigir un nuevo requisito como es la declaración bajo juramento de que no se ha formulado otra solicitud de pago, se incurre en violación manifiesta del artículo 84 de la Constitución Política.
"b) Al exigir poder especial, dirigido al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para solicitar el pago de la condena impuesta por la sentencia, y '... datos extras corno la identificación y dirección de los beneficiarios, los cuales figuran en el proceso...', se incurre en violación de los artículos 84 y 189, numerales 11 y 20 de la Carta Política y 70 del Código de Procedimiento Civil.
"En cuanto al primer cargo, la Sal considera que la exigencia de la declaración bajo juramento no conlleva la violación directa del artículo 84 de la Carta, pues en esta etapa procesal no puede afirmarse, sin lugar a dudas, que el derecho de solicitar el pago de una condena impuesta judicialmente en contra de la Nación haya 'sido reglamentando de manera general', exclusivamente por las normas que cita el actor ya que precisamente, el decreto demandado puede hacer parte de dicha reglamentación. Es decir, que la reglamentación general a que se refiere el art. 84 no solo puede estar contenida en la ley sino en sus decretos reglamentarios.
"Sobre el segundo de los mencionados cargos, y en relación con cada una de las disposiciones que en él se indican como tragedias, la Sala considera lo siguiente:
" 1) De acuerdo con el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, y en el aspecto que, en criterio de la Sala, dada la falta de precisión del solicitante de la medida, guarda relación directa con el análisis, el poder para litigar se entiende conferido para'...real izar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y que se cumplan en el mismo expediente'.
"Ahora bien, del citado mandato, y de su confrontación con el literal b) del artículo 3o. del decreto acusado, la Sala no evidencia su transgresión directa, toda vez que la solicitud de pago ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de una condena económica impuesta mediante sentencia en contra de la Nación, si bien constituye una actuación que se adelanta como consecuencia de la misma, no puede afirmarse válidamente que ella se cumple'... en el mismo expediente'.
"2) El hecho de que la norma acusada exija, en su literal c) que con la solicitud de pago deban suministrarse los datos de identificación, teléfono y dirección de los beneficiarios y sus apoderados', no constituye, a primera vista, una infracción del artículo 84 de la Carta Política, por las razones ya expuestas en relación con el mismo y, adicionalmente, por cuanto si bien '...figuran en el proceso...', como lo expresa el solicitante, ellos no figuran en la sentencia.
"Además, la Sala considera que las informaciones exigidas en la norma bajo análisis son elementos básicos e indispensables de toda petición o solicitud que se eleve ante las autoridades públicas, conforme a lo dispuesto por el artículo 9o., en concordancia con el artículo 5o. del C.C.A.
"3) En lo relacionado con la violación del artículo 189, numerales 11 y 20 de la Carta, y luego de la confrontación con el artículo cuya suspensión provisional se solicita, la Sala no evidencia dicha transgresión, pues para que ésta pudiese predicarse, en el grado de manifiesta, tal disposición constitucional debería regular de manera concreta lo relacionado con los cargos que se acaban de analizar, situación esta que no se presenta" (paréntesis al inicio de la transcripción fuera del texto).
Como se observa de la transcripción anterior, desde los comienzos del proceso la Sala no advirtió el quebrantamiento de las normas superiores que se predican en la demanda respecto del artículo 3o. del decreto acusado, y como quiera que esta situación, ante la ausencia de nuevos argumentos del actor que se controvirtieran dichas conclusiones, no ha sufrido variación alguna durante su trámite ello constituye suficiente base para que, en la parte resolutiva de esta sentencia, se deniegue la pretensión de declaratoria de nulidad del citado acto.
En cuanto a la presunta inmoralidad que plantea el actor respecto de la disposición referente a la exigencia de apoderado especial y de poder dirigido expresamente al Ministerio de Hacienda o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, la Sala hace notar que las relaciones de los ciudadanos con sus abogados están reguladas por el respectivo contrato de mandato y las de los abogados con sus colegas por las normas que regulan el ejercicio de la profesión, ninguna de las cuales resultan afectadas por las regulaciones del decreto demandado.
En relación con el cuarto cargo, en el cual se plantea la transgresión del artículo 84 de la Carta Política, debido a que en el inciso final del artículo 4o. del decreto acusado se dispone que "Al momento de recibir el pago total, el beneficiario o su apoderado deberá otorgar el paz y salvo correspondiente a la Nación", lo cual constituye un nuevo requisito no señalado en los artículos 176 y 177 del C.C.A., que según el actor regulan de manera general el cumplimiento de las sentencias en contra de la Nación, la Sala considera que no está llamado a prosperar, por la siguientes razones:
a) Porque en virtud de las limitadas y genéricas regulaciones contenidas en los artículos 176 y 177 del C.C.A. no puede inferirse válidamente que ellas constituyan en forma exclusiva la reglamentación general del conjunto de requisitos que las autoridades deban cumplir o puedan exigir de los particulares para proceder a la ejecución de una sentencia, ni mucho menos que tales mandatos reglamenten de manera general los requisitos para hacer efectivo el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de sentencias condenatorias a cargo de la Nación, pues, como ya se afirmó, debe entenderse que dicha reglamentación general mencionada en la Constitución está conformada tanto por las normas legales como por las reglamentarias que se expidan sobre el particular, una de las cuales es precisamente el decreto acusado.
b) Porque como lo consideró la Sala en la providencia que denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto sub - exámine, "...el hecho de que las disposiciones que dice reglamentar el decreto acusado no consagren el paz y salvo de manera concreta, no implica su transgresión manifiesta, como quiera que dentro de la atribución del Presidente de la República de 'velar por la estricta recaudación y administración de los caudales públicos', que sirve también de fundamento al decreto en cuestión (numeral 20 del artículo 189 de la Constitución), bien podría caber la exigencia que consagra la norma acusada. Adicionalmente la Sala considera que una recta interpretación de la norma acusada permite entender que el paz y salvo en ella consagrado sólo puede exigirse por parte de la Administración al momento en que el beneficiario o su apoderado reciba el 'pago total' de la condena, de tal manera que si la cancelación de la misma no fuere en esa forma, tan sólo podrá exigirse, como lo sostiene el solicitante de la medida, '...un recibo por lo pagado...' parcialmente, y sin que de esta interpretación pueda resultar la alegada violación normativa, en el grado de 'manifiesta', que exige el artículo 152 del C.C.A. para que procediese la medida solicitada".
Como en el transcurso del proceso no han surgido nuevos argumentos que desvirtúen las anteriores apreciaciones provisionales de la Sala expresadas para negar la solicitud de la suspensión provisional, la Sala las acoge de manera definitiva para resolver este cargo.
En consecuencia, el cargo no prospera.
Dado que el actor no concreta ningún cargo en contra de las restantes disposiciones del decreto acusado, la Sala se abstiene de referirse a ellas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. - Con envío de copia, comuníquese esta sentencia al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Tercero. - En firme este fallo, archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ