Fecha Providencia | 28/01/2010 |
Fecha de notificación | 28/01/2010 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve
Norma demandada: Decreto 535 de 2009
Demandante: TARSICIO MORA GODOY
SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia. Concertación entre organizaciones sindicales de empleados públicos. Instancias
A juicio de la Sala, dicho fundamento de la suspensión provisional no resulta suficiente para decretar la correspondiente medida, porque, contrario a lo afirmado por el actor, de la simple confrontación del Decreto 535 de 2009 con las normas constitucionales y legales citadas, no se observa a primera vista la vulneración de las normas de superior categoría, que amerite su suspensión. El efecto, los Convenios 151 y 154 de la OIT aprobados por las Leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 hacen referencia a la protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración público, así como al fomento de la negociación colectiva, respectivamente. Por su parte, el decreto acusado, al reglamentar el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, previó en el artículo 1º que “[e]l presente decreto tiene por objeto establecer las instancias dentro de las cuales se adelantará la concertación entre las organizaciones sindicales de empleados públicos y las entidades del sector público” y más adelante señala las condiciones, instancias, procedimiento y etapas de la concertación laboral de los empelados públicos, sin que del articulado del Decreto 535 de 2009, aquí demandado, pueda apreciarse la vulneración clara y manifiesta de las normas constitucionales invocadas por el demandante, ni de las leyes aprobatorias de los precitados convenios de la Organización Internacional del Trabajo, así como tampoco del artículo 416 del C.S.T., norma reglamentada.
FUENTE FORMAL: CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 416 / LEY 4 DE 1992 / LEY 411 DE 1997
NORMA DEMANDADA: DECRETO 535 DE 2009 (24 DE FEBRERO) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 3 (NO SUSPENDIDO) / DECRETO 535 DE 2009 – ARTICULO 4 NUMERAL 4 (NO SUSPENDIDO)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010).-
Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00095-00(1280-09)
Actor: TARSICIO MORA GODOY
Acción de nulidad.
DECRETOS DEL GOBIERNO
Se decide la admisión de la demanda de simple nulidad presentada por el señor Tarsicio Mora Godoy, Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores –CUT- contra el Decreto No. 535 del 24 de febrero de 2009 y subsidiariamente contra los artículos 3 y 4 (num. 4) del mismo decreto, expedido por el Presidente de la República.
De igual forma, se decide sobre la solicitud de suspensión provisional de las normas citadas por infringir el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 53, 55, 93 y 189-1 de la Carta Política; el artículo 416 del C.S.T.; así como las Leyes 4 de 1992; 489 de 1998; 411 de 1997 y 524 de 1999, las dos últimas, aprobatorias de los Convenios 151 de 1978 y 154 de 1999 de la OIT.
ANTECEDENTES
El señor Tarcisio Mora Godoy, actuando en su calidad de Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores -CUT-, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 el C.C.A., en demanda presentada el 15 de julio de 2009, solicitó que se declare la nulidad del Decreto 535 del 24 de febrero de 2009, publicado el mismo día en el Diario Oficial No. 47.273, cuyo tenor literal es el siguiente:
DECRETO 535 DE 2009
(febrero 24)
Diario Oficial No. 47.273 de 24 de febrero de 2009
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Por el cual se reglamenta el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que mediante las Leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 fueron aprobados los Convenios 151 y 154 de la OIT.
Que se requiere establecer las instancias para la concertación de las condiciones laborales de los empleados públicos.
Que la Ley 4ª de 1992 consagra, como uno de sus principios, la concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. El presente decreto tiene por objeto establecer las instancias dentro de los cuales se adelantará la concertación entre las organizaciones sindicales de empleados públicos y las entidades del sector público.
ARTÍCULO 2o. CAMPO DE APLICACIÓN.El presente decreto se aplicará a los empleados públicos de todas las entidades y organismos del sector público, con excepción de los empleados de alto nivel que ejerzan empleos de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices.
ARTÍCULO 3o. CONCERTACIÓN DE LAS CONDICIONES LABORALES.Se garantiza el derecho de concertación de los empleados públicos, a través de sus organizaciones sindicales, con la entidad pública empleadora, con el fin de:
1. Fijar las condiciones de trabajo.
2. Regular las relaciones entre empleadores y empleados.
PARÁGRAFO. Están excluidas de la concertación de las condiciones laborales, los asuntos que excedan el campo laboral, tales como: la estructura organizacional, las plantas de personal, las competencias de dirección, administración y fiscalización del Estado, los procedimientos administrativos y el principio del mérito como presupuesto esencial de la carrera administrativa.
A nivel territorial, podrá haber concertación en materia salarial, respetando los límites que fije el Gobierno Nacional. En materia prestacional, las entidades territoriales no tienen facultad de concertación.
ARTÍCULO 4o. CONDICIONES DE LA CONCERTACIÓN.La concertación laboral estará precedida de las siguientes condiciones:
1. La organización sindical deberá estar inscrita y vigente en el Registro Sindical del Ministerio de la Protección Social.
2. Las peticiones deberán ser adoptadas por la asamblea general de la correspondiente organización sindical y presentarse en términos respetuosos.
3. Las peticiones podrán presentarse cada dos (2) años, en las fechas acordadas entre los empleados y el empleador.
4. La entidad pública empleadora deberá tener en cuenta el presupuesto de la respectiva entidad y los lineamientos que fije el CONPES.
ARTÍCULO 5o. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN.Habrá dos (2) instancias de concertación, así:
1. Con cada una de las entidades empleadoras.
2. Con el Gobierno Nacional en las materias de su competencia.
ARTÍCULO 6o. PROCEDIMIENTO PARA LA CONCERTACIÓN.Para la concertación se seguirá el siguiente procedimiento:
1. Deberá realizarse dentro del marco del presente decreto.
2. La organización sindical de empleados públicos designará a sus representantes para la concertación.
3. El Gobierno Nacional o las entidades, en las materias de su competencia, designarán sus representantes.
Tanto la organización sindical, como el Gobierno Nacional o las entidades, en las materias de su competencia, designarán sus representantes dentro de los cinco (5) días siguientes a la apertura del proceso de concertación.
ARTÍCULO 7o. ETAPAS DE LA CONCERTACIÓN.Para la concertación se surtirán las siguientes etapas:
1. Ambito de la concertación. La concertación podrá desarrollarse por el Gobierno Nacional o por las entidades, en las materias que correspondan al ámbito de sus competencias.
2. Iniciación de la concertación. El proceso de concertación se iniciará con la presentación de las peticiones, en los términos señalados en el presente decreto.
3. Desarrollo de la concertación. El proceso de concertación se deberá desarrollar en un término de veinte (20) días calendario, prorrogables hasta por un término igual, de común acuerdo entre las partes.
4. Cierre de la concertación. Una vez concluida la etapa de concertación la administración deberá expedir los actos administrativos a que haya lugar o dar la respuesta motivada de las razones por las cuales no se accede a la petición.
ARTÍCULO 8o. VIGENCIA.El presente decreto rige a partir de su publicación.
Subsidiariamente, solicita la nulidad del artículo 3 y el numeral 4º del artículo 4 del mismo decreto, por los cargos de infracción directa de la Constitución Política y la Ley, por falsa motivación y desviación de poder.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
En la demanda se solicitó la suspensión provisional del decreto acusado, argumentando que aparece prima facie la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos vigentes en la Constitución y en la ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del C.C.A.
CONSIDERACIONES
Para decidir sobre la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, se observa lo siguiente:
El artículo 152 del C.C.A., subrogado por el artículo 31 del decreto 2304 de 1989, dispone:
“Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
Como lo establece la norma, para que prospere la medida excepcional de suspensión provisional de un acto administrativo se requiere que de una simple comparación entre el acto acusado con la norma superior invocada aparezca una violación directa, ostensible y manifiesta de ésta. Si para determinar esa violación es necesario realizar un análisis que implique una operación intelectual más compleja que una simple comparación, la solicitud de suspensión provisional no puede ser decretada, así como tampoco cuando para determinar la infracción legal se debe acudir a un análisis probatorio de los supuestos de hecho. Del cotejo directo entre el precepto de derecho, el acto administrativo y los documentos públicos, si fuere del caso, debe aflorar sin necesidad de detenidos análisis, es decir, por simple comparación, se encuentra el resultado incuestionable de la violación manifiesta de la norma superior.
Así lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, como se expresa en el auto del 5 de abril de 2001 de la Sección Tercera, Exp. 19400:
“Cuando dicha medida se espera de actos administrativos susceptibles del control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del C.C.A, ha sido reiterada la jurisprudencia en tanto dicha suspensión solo es procedente ‘si además de los requisitos procesales, el acto o los actos acusados son manifiestamente violatorios de una o más normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie, sin que deba efectuarse el estudio de fondo propio de la sentencia, porque se trata de una medida cautelar que, en cuanto excepcional, es de restrictiva interpretación’[1]. Contrariu sensu, ‘la suspensión no es procedente cuando para poder apreciar la violación de la norma positiva de derecho sea indispensable el estudio de cuestiones de hecho y la estimación de pruebas que deban ser controladas durante el debate y apreciadas en la sentencia’. (Auto junio 8 de 1962)”.
La solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fl. 37), se limita a afirmar que aparece a primera vista la contradicción entre el acto impugnado –Decreto 535 de 2009- y los artículos 1, 2, 4, 25, 53, 55, 93 y 189-1 de la Carta Política; el artículo 416 del C.S.T. y las Leyes 4 de 1992; 411 de 1997; 489 de 1998 y 524 de 1999.
Sin embargo, a juicio de la Sala, dicho fundamento de la suspensión provisional no resulta suficiente para decretar la correspondiente medida, porque, contrario a lo afirmado por el actor, de la simple confrontación del Decreto 535 de 2009 con las normas constitucionales y legales citadas, no se observa a primera vista la vulneración de las normas de superior categoría, que amerite su suspensión.
El efecto, los Convenios 151 y 154 de la OIT aprobados por las Leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 hacen referencia a la protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración público, así como al fomento de la negociación colectiva, respectivamente. Por su parte, el decreto acusado, al reglamentar el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, previó en el artículo 1º que “[e]l presente decreto tiene por objeto establecer las instancias dentro de las cuales se adelantará la concertación entre las organizaciones sindicales de empleados públicos y las entidades del sector público” y más adelante señala las condiciones, instancias, procedimiento y etapas de la concertación laboral de los empelados públicos, sin que del articulado del Decreto 535 de 2009, aquí demandado, pueda apreciarse la vulneración clara y manifiesta de las normas constitucionales invocadas por el demandante, ni de las leyes aprobatorias de los precitados convenios de la Organización Internacional del Trabajo, así como tampoco del artículo 416 del C.S.T., norma reglamentada.
Por las razones que anteceden, se admitirá la demanda por reunir los requisitos exigidos en los artículos 137 a 142 del C.C.A. y se denegará la suspensión provisional solicitada del Decreto 535 de 2009.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
IV. RESUELVE
1) Admítase la demanda instaurada por el ciudadano TARSICIO MORA GODOY, Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, en ejercicio de la acción de nulidad, contra el Decreto 535 de 2009 y, subsidiariamente, contra el artículo 3 y el numeral 4º del artículo 4 del mismo decreto.
1.1.Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
1.2.Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda a los Ministerios de Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social.
1.3. Fíjese el asunto en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el artículo 207-5 del C.C.A.
1.4. No hay lugar a señalar suma alguna por concepto de gastos ordinarios del proceso.
1.5. Solicítense los antecedentes administrativos del decreto acusado.
2) Deniégase la suspensión provisional del Decreto 535 del 24 de febrero de 2009.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE
GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] Auto de noviembre 8 de 1974, Sección Primera. En igual sentido se dijo en el auto del 1º de junio de 1977, Sección Cuarta lo siguiente: “La suspensión provisional puede decretarse cuando el acto acusado se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida. La flagrancia es tanto como a primera vista, sin duda, que no requiere circunloquios ni reflexiones profundas, o sea que de la comparación de una y otra norma, colocadas como en doble columna, surge evidentemente la contrariedad”.