Fecha Providencia | 06/05/2010 |
Fecha de notificación | 06/05/2010 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve
Norma demandada: Decreto 2742 de 2009
Demandante: ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES - ACDAC
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2742 DE 2009 (24 de julio) GOBIERNO NACIONAL (No suspendida)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "B"
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil diez (2010).
Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00124-00(1759-09)
Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES - ACDAC
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Acción de nulidad.
Se decide la admisión de la demanda presentada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles –ACDAC- contra el Gobierno Nacional.
De igual forma, se decide sobre la solicitud de suspensión provisional del Decreto 2742 de julio 24 de 2009 “por el cual se adoptan unas disposiciones relativas a tiempos de vuelo, servicio y descanso para tripulantes de aeronaves”.
ANTECEDENTES
La Asociación Colombiana de Aviadores Civiles –ACDAC-, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 el C.C.A., en demanda presentada el 1º de octubre de 2009, solicitó que se declare la nulidad del Decreto 2742 del 24 de julio de 2009, expedido por el Presidente de la República y los Ministros de Protección Social y de Transporte, por violar en forma manifiesta el orden jurídico interno, así como por desconocer y contradecir la Constitución Política y el Convenio sobre Aviación Civil Internacional y sus 18 anexos, incorporados mediante Ley 12 de 1947.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
En acápite separado solicitó la suspensión provisional del Decreto 2742 de 2009 argumentando que el mismo fue expedido para reproducir en su integridad la Resolución No. 5400 del 31 de diciembre de 2004 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, acto que fue suspendido por el Consejo de Estado.
Manifiesta que existió vulneración de la Constitución porque el acto administrativo que se acusa fue dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de funciones que corresponden exclusivamente a la Rama Legislativa del poder público y con clara violación del orden jurídico nacional. Sólo el Congreso de la República mediante leyes estatutarias puede establecer y modificar las jornadas de trabajo.
Agrega que igualmente se desconocen los tratados y convenios internacionales sobre el trabajo y el servicio público del transporte aéreo, especialmente el Convenio sobre Aviación Civil Internacional y sus 18 anexos, firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, cuya adhesión colombiana se aprobó con la Ley 12 del 23 de octubre de 1947, porque con la expedición del decreto demandado se contraría la reglamentación del convenio y se pone en riesgo la seguridad aérea dada la exposición a la fatiga que pueden sufrir las tripulaciones.
Finalmente, expone que se vulneró el artículo 53 superior al desconocer las normas mínimas de seguridad establecidas en el citado Convenio de Chicago.
CONSIDERACIONES
Para decidir sobre la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados se observa lo siguiente:El artículo 152 del C.C.A. dispone:
“Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
Como lo establece la norma, para que prospere la medida excepcional de suspensión provisional de un acto administrativo se requiere que de una simple comparación entre el acto acusado con la norma superior invocada aparezca una violación directa, ostensible y manifiesta de ésta. Si para determinar esa violación es necesario realizar un análisis que implique una operación intelectual más compleja que una simple confrontación, la solicitud de suspensión provisional no puede ser decretada, así como tampoco cuando para determinar la infracción legal se debe acudir a un análisis probatorio de los supuestos de hecho. De la confrontación directa entre el precepto de derecho, el acto administrativo y los documentos públicos, si fuere del caso, debe aflorar sin necesidad de detenidos análisis, es decir, por simple comparación, prima facie, el resultado incuestionable de la violación manifiesta de la norma superior.
Así lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, como se expresa en el auto del 5 de abril de 2001 de la Sección Tercera, Exp. 19400:
“Cuando dicha medida se espera de actos administrativos susceptibles del control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del C.C.A, ha sido reiterada la jurisprudencia en tanto dicha suspensión solo es procedente ‘si además de los requisitos procesales, el acto o los actos acusados son manifiestamente violatorios de una o más normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie, sin que deba efectuarse el estudio de fondo propio de la sentencia, porque se trata de una medida cautelar que, en cuanto excepcional, es de restrictiva interpretación’[1]. Contrariu sensu, ‘la suspensión no es procedente cuando para poder apreciar la violación de la norma positiva de derecho sea indispensable el estudio de cuestiones de hecho y la estimación de pruebas que deban ser controladas durante el debate y apreciadas en la sentencia’. (auto junio 8 de 1962)”.
La solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fls. 510-517) se sustenta en que el Decreto 2742 de 2009 reprodujo ilegalmente el contenido de la Resolución 5400 del 31 de diciembre de 2004 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la cual fue suspendida provisionalmente por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Adicionalmente, se invoca la violación del artículo 152-a de la Constitución porque, en su concepto, la jornada laboral debe ser regulada por el Congreso de la República a través de una ley estatutaria.
Inicialmente, considera la Sala que de conformidad con el artículo 158 del C.C.A. la prohibición de reproducir los actos anulados o suspendidos es para “quien los dictó”. Así mismo, el inciso 3º de la norma en cita prevé:
“Cuando estando pendiente un proceso se hubiere ordenado suspender provisionalmente un acto, y la misma corporación o funcionario lo reprodujere contra la prohibición que prescribe este artículo, bastará solicitar la suspensión (…)” (resalta la Sala).
Ahora bien, como el Decreto 2742 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República y los Ministros de Protección Social y Transporte, vale decir, autoridades diferentes a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, entidad que profirió la Resolución No. 5400 de 2004 (fls. 139 a 142), que fue suspendida por la Subsección A de esta Sección mediante auto del 12 de marzo de 2009, a primera vista no aparece la manifiesta infracción con las normas que prohíben la reproducción del acto administrativo suspendido provisionalmente.
Por otra parte, expone la actora la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir normas relacionadas con la jornada laboral por cuanto, en su sentir, dicha competencia le corresponde al Congreso de la República mediante una ley estatutaria.
En relación con la reserva de ley estatutaria, la Corte Constitucional ha aclarado lo siguiente:
“En cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
(…)
“La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”[2].
En ese orden de ideas, la Sala requiere de un estudio de fondo que determine si las disposiciones relativas a tiempos de vuelo, servicios y descanso para tripulantes de aeronaves, establecidos en el decreto aquí demandado, exceden los límites previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales e involucran el núcleo esencial del derecho fundamental al trabajo, para concluir si dicha regulación requería o no de una ley estatutaria, puesto que, como lo dispuso la jurisprudencia atrás citada, solamente la regulación de aquellos aspectos y situaciones que afecten la esencia del derecho fundamental requieren ser tramitados a través de una ley estatutaria en la forma y condiciones previstos en los artículos 152 y 153 de la C.P.
En las anteriores condiciones, no es procedente declarar la suspensión provisional del acto demandado, pues de una somera comparación entre éste y las normas constitucionales y legales supuestamente infringidas, no observa la Sala una manifiesta violación que satisfaga las exigencias del artículo 152 del C.C.A y es necesario entonces, para dilucidar el presente asunto un análisis minucioso que no es propio de esta etapa procedimental.
Por las razones que anteceden, se admitirá la demanda y se denegará la suspensión provisional solicitada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,
RESUELVE
1) Admítase la demanda que en ejercicio de la acción de simple nulidad fue instaurada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles –ACDAC- contra el Decreto 2742 del 24 de julio de 2009, expedido por el Gobierno Nacional.
1.1.Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
1.2.Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda a los señores Ministros de la Protección Social y de Transporte, o a quienes hagan sus veces.
1.3. Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda al Representante Legal de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, o a quien haga sus veces, como tercero interesado en el proceso.
1.4. Fíjese el asunto en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el artículo 207-5 del C.C.A.
1.5.Señálase la suma de $52.000 por concepto de gastos de notificación.
2) Reconózcase personería a la abogada Martha Cristina Carvajal Molina, como apoderada de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC.
3) Deniégase la suspensión provisional del Decreto 2742 del 24 de julio de 2009, expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
GERARDO ARENAS MONSALVE
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
[1] Auto de noviembre 8 de 1974, Sección Primera. En igual sentido se dijo en el auto del 1º de junio de 1977, Sección Cuarta lo siguiente: “La suspensión provisional puede decretarse cuando el acto acusado se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida. La flagrancia es tanto como a primera vista, sin duda, que no requiere circunloquios ni reflexiones profundas, o sea que de la comparación de una y otra norma, colocadas como en doble columna, surge evidentemente la contrariedad”.
[2] Corte Constitucional, Sent. C-729 del 21 de junio de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.