Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Sección:  null

Subsección:  null

Consejero ponente:  Manuel Santiago Urueta Ayola

Norma demandada:  Decreto núm. 1541 de 26 de julio de 1978.

Demandante:  CAMILO VARGAS AYALA

DELEGACIÓN DE FUNCIONES DEL PRESIDENTE - La de fijación de tasas por utilización de aguas es de carácter legal y no constitucional / TASAS POR UTILIZACIÓN DE AGUAS - Delegación de su fijación al Inderena

Del tenor de ambas disposiciones (art. 159 y 160 del D.L. 1811 de 1974) se deduce que la fijación y el cálculo de las tasas en mención fue atribuida por el legislador extraordinario al Gobierno Nacional y se observa que el Presidente de la República se la asignó al INDERENA a través de las normas acusadas. Esta decisión se tomó en la vigencia de la Constitución de 1886, por lo tanto, ha de examinarse en principio a la luz de la misma en lo pertinente, teniendo en cuenta la posición jurisprudencial según la cual, los actos administrativos deben enjuiciarse con base en las circunstancias de hecho y de derecho dadas en el momento de su expedición, a menos que el acto sea contrario a los preceptos de la Constitución de 1991. El actor la impugna en cuanto, a su juicio, constituye una delegación de funciones sin que existiera la autorización legal respectiva. Sobre el particular, se tiene que para entonces la norma suprema que regulaba la delegación presidencial era el artículo 135 de la citada Constitución, pudiéndose apreciar que estaba referida a la delegación de “determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa ...”, las cuales, no está demás advertir, eran las previstas en el artículo 120 de la misma Constitución, por lo tanto, se trataba de funciones de origen constitucional, mientras que en este caso, es evidente que se trata de una función de origen legal asignada al Gobierno Nacional y de ninguna forma de carácter constitucional, ni otorgada al Presidente como suprema autoridad administrativa. Luego cabe decir que, contrario a lo aducido por el actor, la cuestionada decisión no encuadra en la delegación regulada por el citado precepto, por lo cual no puede pretenderse que se sujete a las reglas previstas en éste, entre las que se encontraba la necesidad de ley que señalara las funciones que se podía delegar, regla que fue reproducida en el artículo 211 de la actual Constitución. De modo que no es posible predicar que la decisión acusada viola las normas superiores invocadas en cuanto tengan que ver con la delegación de funciones presidenciales.

POSTESTAD REGLAMENTARIA - Implica señalar circunstancias de tiempo, modo y lugar y demás aspectos técnicos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Facultad que se puede distribuir entre los órganos de la administración sujetos a control / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA - Aplicación en la potestad reglamentaria / DECRETO 1541 DE 1978 - Legalidad

La reglamentación implica señalar las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos técnicos, que en cada caso exige el cumplimiento de la ley; y, en segundo lugar, no siempre que se asigna una función a una autoridad administrativa significa que ella deba ejecutarla necesariamente de manera directa, sino que atendiendo las características técnicas, la dinámica de las situaciones prácticas a las cuales se aplica y demás aspectos atinentes a su cumplimiento, la misma se puede distribuir entre órganos de la administración relacionados con ella y sujetos al control o dependencia del titular de dicha función, para lo cual, una figura idónea es la desconcentración administrativa. Para estos efectos, el artículo 132 inciso segundo de la Constitución de 1886, hoy el numeral 17 del artículo 189 de la actual Constitución, y en lo que al Gobierno se refiere, al Presidente de la República corresponde “La distribución de los negocios, según sus afinidades entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos” De suerte que debido a ello, por vía de la desconcentración administrativa, más que como autoridad delegataria, el INDERENA intervenía como instrumento institucional del Gobierno para cumplir una función de éste, atendiendo el desarrollo que mediante la potestad reglamentaria se le dio a las normas legales respectivas, y por contera, a la distribución de los negocios según sus afinidades, que le corresponde hacer al Presidente de la República, entre los organismos atrás mencionados. De modo que no cabe hablar de modificación o regulación de los artículos 159 y 160 del Decreto 2811 de 1974, como tampoco de exceso en su reglamentación, puesto que la citada función seguía en cabeza del Gobierno, como aún lo está, pero ahora por efecto de los artículos 43 y 99 de la Ley 99 de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6067-01(6067)

Actor: CAMILO VARGAS AYALA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó el ciudadano Camilo Vargas Ayala, para que se declare la nulidad parcial del Decreto núm. 1541 de 26 de julio de 1978.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

El actor solicita que se declare la nulidad de los siguientes apartes de las normas que se transcriben a continuación:

“(Julio 26)

“por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley núm. 2811 de 1974: ‘De las aguas no marítimas’ y parcialmente la Ley 23 de 1973

“ (...)

“Artículo 232. La cuantía y forma de pago de las tasas establecidas por los artículos 18, 46, 128, 152 y 159 del Decreto - ley 2811 de 1974, para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables,y por concepto del uso del recurso hídrico serán fijadas por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, de acuerdo con las actividades y clase de descargas, y cobrará:

“a) A quienes utilicen las aguas y sus cauces en virtud de permiso o concesión; (...)

“Artículo 233. El monto de las tasas de que tratan las letras a) y b) del artículo anterior, será determinado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena. Para el primer caso la tasa será fijada tomando como base el volumen de agua o de material de arrastre otorgado al beneficiario en la resolución de concesión o permiso. Para el segundo caso la tasa será fijada de acuerdo con el tipo de vertimiento y calidad de la cuenca receptora; en ningún caso el pago de la tasa exonera el cumplimiento de las obligaciones relativas a la calidad de los efluentes que se permita descargar en una fuente receptora.

“Artículo 284. Para la administración, conservación y manejo del recurso hídrico, el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, en conformidad con los artículos 37 y 38 del Decreto - ley 133 de 1976, tendrá a su cargo:

“(...)

“21) Fijar y recaudar el valor de las tasas que están obligados a pagar los usuarios de las aguas de acuerdo con los artículos 18 y 159 del Decreto - ley 2811 de 1974 y 232, letras a) y b), de este Decreto (...)”.

I. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación

El actor manifiesta que se han violados los artículos 20, 55, 76-1 y 120-3 de la Constitución Política de 1886; 6, 113, 121, 150-1, 189-11 y 211 de la Constitución Política actual; 12 de la Ley 153 de 1887; 159 y 160 del Decreto - Ley núm. 2811 de 1974; 43 de la Ley 99 de 1993; 58 de la Ley 508 de 1999; y 11, numerales 1 y 3, de la Ley 489 de 1998, en razón de que la función de fijar, calcular y establecer las tasas por la utilización de las aguas fue asignada al Gobierno Nacional en los artículos 159 y 160 del Decreto - Ley 2811 de 1974 y 43 de la Ley 99 de 1993, para que la ejerciera directamente; por lo tanto el Presidente de la República no podía delegarla, como lo hizo en el INDERENA mediante el decreto reglamentario acusado; de donde hizo una delegación general sin existir la previa y expresa autorización legal, invadió la órbita del legislador e incurrió en exceso al ejercer la potestad reglamentaria, ya que modificó la norma legal desarrollada, con lo cual desconoció los preceptos superiores anotados.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Fueron vinculados a la causa los Ministerios de Salud, del Medio Ambiente, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía, y de Defensa Nacional, así como el Departamento Nacional de Planeación.

2.1. En las razones de la defensa el Ministerio de Salud expone que el acto demandado no se encuentra vigente debido a su derogación mediante los artículos 43 de la Ley 99 de 1993 y 58 de la Ley 508 de 1999, la cual fue declarada inexequible mediante sentencia C-557 de 2000; en consecuencia, pide que la Sala se inhiba de fallar de fondo por sustracción de materia. En cuanto al asunto, para el caso de que se decida de fondo, afirma que la asignación al INDERENA de la competencia para fijar las tasas por utilización de aguas, no equivale a una delegación, sino al desarrollo de una autorización legal para fijar dichas tarifas, con el sistema y método señalado en la ley; según lo permite el artículo 388 de la Constitución Política y tal como lo dispuso el artículo 58 de la Ley 508 de 1999.

2.2. El Departamento Nacional de Planeación sostiene que la norma acusada no se encuentra vigente, lo cual pasa a demostrar con fundamento en que la base para el cobro de las mencionadas tasas sería la Ley 99 de 1993 y no el Decreto Ley 2811 de 1974 ni sus decretos reglamentarios, entre ellos el 1541 de 1978.

2.3. El Ministerio del Medio Ambiente, después de presentar un marco teórico sobre la importancia jurídica que hoy tienen los recursos naturales renovables -especialmente el recurso hídrico-, y el medio ambiente, así como de la evolución de las normas sobre tasas por utilización de aguas, defiende la potestad reglamentaria del Presidente, como una atribución propia que no necesita ley expresa que se la conceda y cuyo ejercicio se amplía en la medida de que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos; de modo que la disposición objetada no hace más que reiterar y recordar el ejercicio de dicha función constitucionalmente asignada al Presidente de la República, de donde infiere que las normas atacadas no violan la Constitución ni la ley, por lo cual pide que se nieguen las súplicas de la demanda.

2.4. El Ministerio de Agricultura advierte que en relación con los artículos de la Constitución de 1886 invocados como violados, hay sustracción de materia por la derogación de que fue objeto dicha Constitución, al igual que ocurre con las disposiciones demandadas, en virtud de su derogación por las normas legales a que ya se ha hecho mención, por lo cual solicita un pronunciamiento inhibitorio sobre este caso.

2.5. El Ministerio de Minas y Energía aduce que la finalidad de la potestad reglamentaria es asegurar la efectividad de la ley y que en este caso no hay delegación sino ejercicio de la potestad reglamentaria.

El traslado para alegar de conclusión fue descorrido por las apoderadas de los Ministerios del Medio Ambiente y de Defensa Nacional. La primera reitera lo dicho en la contestación de la demanda y concluye que el Decreto 1541 de 1978 reglamenta de manera homogénea, integral, armónica y coherente el tema de las tasas, instrumento que hoy en día debe ser aplicado por las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, hasta tanto sea reglamentado el artículo 43 de la Ley 99 de 1993; y que la actuación del Gobierno se ajustó a derecho.

Por su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa aduce a favor de los preceptos acusados que en este caso se ejerció la potestad reglamentaria, cuya finalidad es la efectiva ejecución de las leyes y que por ello no violan las normas superiores invocadas en los cargos.

III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Agente del Ministerio Público rindió concepto en el sentido de que en el sub lite se debe proferir fallo inhibitorio por carencia de objeto, debido a que los artículos cuya nulidad parcial se solicita fueron subrogados por la Ley 99 de 1993, que en su artículo 43 reguló íntegramente la materia, y en cuanto a que la competencia que aquéllos le asignan al INDERENA, fue traspasada por dicha ley a las Corporaciones Autónomas Regionales.

No obstante, ante la posibilidad de que la Sala avoque el estudio del fondo de la demanda, expone que para la época en que se expidieron las normas atacadas no existía impedimento constitucional para que el Gobierno atribuyera al INDERENA la determinación de la cuantía y forma de pago de las tasas reguladas en el artículo 159 del Decreto Ley 2811 de 1974 por utilización del recurso hídrico; asunto éste que no requiere de delegación por parte del Gobierno conforme a ley previa que así lo dispusiera, puesto que correspondía a un aspecto que estaba inmerso en la competencia de la cual gozaba el ejecutivo para regular la determinación de las tasas. Por tanto, estima que no se presentó el supuesto exceso en la facultad reglamentaria. De todas formas termina solicitando a la Sala que se inhiba de dictar sentencia de fondo, teniendo en cuenta que las normas en litigio fueron subrogadas por los artículos 43 y 98 de la Ley 99 de 1993.

IV.- CONSIDERACIONES

Antes de cualquier consideración sobre el fondo de la causa, es menester despejar lo relativo a la carencia de vigencia de las disposiciones acusadas o a la subrogación de las mismas, que la Sala interpreta como una excepción planteada por la parte demandada y por el Ministerio Público.

En cuanto a los efectos de la derogación, la Sala acoge la reiterada jurisprudencia de la Corporación[1], según la cual, los actos administrativos generales derogados son pasibles de control por esta jurisdicción, en virtud de los posibles efectos que en su vigencia pudieron generar y de la consiguiente presunción de legalidad que los cobija mientras no hayan sido declarados nulos por la misma jurisdicción. Por tanto, ello no sería suficiente para que en este caso la Sala se inhiba de conocer de los artículos acusados.

En lo que concierne a la subrogación aducida por el Ministerio Público, se tiene que tampoco sustrae de esta jurisdicción las normas generales puesto que, entendida como la sustitución de una norma por otra, viene a ser una de las formas de derogación normativa. En consecuencia, la Sala estudiará los cargos de la demanda.

1.- Lo que se pide anular se reduce a la facultad que se confirió al INDERENA en los artículos 232 y 284 del decreto acusado, para fijar la cuantía y forma de pago de las tasas previstas en el artículo 159 del Decreto Ley 2811 de 1974, por concepto del uso del recurso hídrico, y cobrarlas a quienes utilicen las aguas y sus cauces en virtud de permiso o concesión, tal como se puede apreciar en los apartes destacados por el actor de los textos que se transcribieron en las pretensiones de la demanda.

2.- La impugnación está fincada en lo que según el actor constituye una delegación del Gobierno Nacional al INDERENA, de una función que la ley le asignó para que la ejerciera directamente, la de fijar, calcular y establecer las tasas por la utilización de las aguas, según los artículos 159 y 160 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 43 de la Ley 99 de 1993; y que por lo tanto el Presidente de la República no podía delegarla, como lo hizo mediante el decreto reglamentario acusado; de donde hizo una delegación general sin existir previa y expresa autorización legal, invadió la órbita del legislador e incurrió en exceso al ejercer la potestad reglamentaria, ya que modificó la norma legal desarrollada.

3.- Los artículos 159 y 160 precitados a la letra dicen:

“Art. 159.- La utilización de aguas con fines lucrativos por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el gobierno nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos acuíferos, ...”.

“Art. 160.- El gobierno nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas en actividades lucrativas”.

4.- Del tenor de ambas disposiciones se deduce que la fijación y el cálculo de las tasas en mención fue atribuida por el legislador extraordinario al Gobierno Nacional y se observa que el Presidente de la República se la asignó al INDERENA a través de las normas acusadas. Esta decisión se tomó en la vigencia de la Constitución de 1886, por lo tanto, ha de examinarse en principio a la luz de la misma en lo pertinente, teniendo en cuenta la posición jurisprudencial según la cual, los actos administrativos deben enjuiciarse con base en las circunstancias de hecho y de derecho dadas en el momento de su expedición, a menos que el acto sea contrario a los preceptos de la Constitución de 1991.

El actor la impugna en cuanto, a su juicio, constituye una delegación de funciones sin que existiera la autorización legal respectiva. Sobre el particular, se tiene que para entonces la norma suprema que regulaba la delegación presidencial era el artículo 135 de la citada Constitución, pudiéndose apreciar que estaba referida a la delegación de “determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa ...”, las cuales, no está demás advertir, eran las previstas en el artículo 120 de la misma Constitución, por lo tanto, se trataba de funciones de origen constitucional, mientras que en este caso, es evidente que se trata de una función de origen legal asignada al Gobierno Nacional y de ninguna forma de carácter constitucional, ni otorgada al Presidente como suprema autoridad administrativa.

Luego cabe decir que, contrario a lo aducido por el actor, la cuestionada decisión no encuadra en la delegación regulada por el citado precepto, por lo cual no puede pretenderse que se sujete a las reglas previstas en éste, entre las que se encontraba la necesidad de ley que señalara las funciones que se podía delegar, regla que fue reproducida en el artículo 211 de la actual Constitución. De modo que no es posible predicar que la decisión acusada viola las normas superiores invocadas en cuanto tengan que ver con la delegación de funciones presidenciales.

5.- Vistas como normas reglamentarias, y ya no como medio de delegación de funciones presidenciales, habrá que verificar entonces si el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria al asignar la comentada función al entonces existente establecimiento público INDERENA, siendo que las normas legales desarrolladas se la habían atribuido al Gobierno Nacional. Sobre el particular ha de precisarse que los artículos 159 y 160 del Decreto Ley 2811 de 1974 son normas de rango legal, y por lo mismo pasibles de reglamentación para su cumplida ejecución, atendiendo el fin señalado en el artículo 120 numeral 3 de la Constitución vigente en la época, y 189 numeral 11 de la actual.

A este fin se debe considerar, en primer lugar, que es sabido que la reglamentación implica señalar las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos técnicos, que en cada caso exige el cumplimiento de la ley; y, en segundo lugar, no siempre que se asigna una función a una autoridad administrativa significa que ella deba ejecutarla necesariamente de manera directa, sino que atendiendo las características técnicas, la dinámica de las situaciones prácticas a las cuales se aplica y demás aspectos atinentes a su cumplimiento, la misma se puede distribuir entre órganos de la administración relacionados con ella y sujetos al control o dependencia del titular de dicha función, para lo cual, una figura idónea es la desconcentración administrativa.

Para estos efectos, el artículo 132 inciso segundo de la Constitución de 1886, hoy el numeral 17 del artículo 189 de la actual Constitución, y en lo que al Gobierno se refiere, al Presidente de la República corresponde “La distribución de los negocios, según sus afinidades entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos” (subraya la Sala).

En el presente caso, el Presidente de la República, a través de la reglamentación de los artículos 159 y 160 del Decreto Ley 2811 de 1974, determinó que la función comentada se ejecutaría a través de un organismo sujeto al control y vigilancia del Gobierno Nacional, titular legal de la misma, como era el INDERENA, que como tal tenía el carácter de establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura, y como función, la de desarrollar y ejecutar las políticas relativas a la conservación de los recursos renovables y el medio ambiente, la cual justamente es trazada por el Gobierno Nacional. En este sentido, se puede decir que el Gobierno Nacional ejerce tal función a través de un órgano especializado en la materia, sujeto a su dirección suprema y a su vigilancia y control.

De suerte que debido a ello, por vía de la desconcentración administrativa, más que como autoridad delegataria, el INDERENA intervenía como instrumento institucional del Gobierno para cumplir una función de éste, atendiendo el desarrollo que mediante la potestad reglamentaria se le dio a las normas legales respectivas, y por contera, a la distribución de los negocios según sus afinidades, que le corresponde hacer al Presidente de la República, entre los organismos atrás mencionados. De modo que no cabe hablar de modificación o regulación de los artículos 159 y 160 del Decreto 2811 de 1974, como tampoco de exceso en su reglamentación, puesto que la citada función seguía en cabeza del Gobierno, como aún lo está, pero ahora por efecto de los artículos 43 y 99 de la Ley 99 de 1993.

En consecuencia, queda sin asidero la invocada violación de las disposiciones constitucionales y legales en que se funda la demanda, lo cual hace innecesario entrar a verificar la pertinencia de cada una de ellas con respecto al presente asunto, puesto que las razones de su violación -una supuesta delegación indebida de funciones y exceso en la potestad reglamentaria-, no aparecen configuradas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 7 de junio del 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta Ausente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

[1] Esta jurisprudencia tiene su punto de partida en la sentencia de 14 de enero de 1.991, expediente número S-157, consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, Anales del Consejo de Estado, tomo CXXII, pág. 64.