Fecha Providencia | 10/11/1995 |
Fecha de notificación | 10/11/1995 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: la expresión “... en lugares de venta al público al detal...”, contenida en el inciso 1º y el inciso 2º del artículo 1º del Decreto número 860 de 26 de mayo de 1995
Demandante: LUIS HENAO VALLEJO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
REGIMEN ADUANERO / LEGALIZACION DE MERCANCIAS / DERECHO A LA IGUALDAD / LEY MARCO DE COMERCIO EXTERIOR / VENTA AL DETAL
Las disposiciones acusadas están dirigidas a las personas que venden al público mercancía al detal y respecto de dichas personas se ha previsto que puedan presentar declaración de legalización de sus mercancías, pagando los tributos aduaneros correspondientes y sin el pago del valor de la sanción de rescate a que alude el art. 82 del Decreto 1909 de 1992. Tales disposiciones no consagran excepción alguna respecto de los destinatarios de las mismas y por ello no puede afirmarse que contengan previsiones discriminatorias. Las disposiciones acusadas, son de carácter transitorio y, conforme se lee en los antecedentes administrativos de dicho decreto, el objetivo del mismo fue lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras por parte de los pequeños comerciantes, propietarios o tenedores de mercancías de producción extranjera, todo lo cual resulta acorde con los principios a los cuales según el art. 2º de la Ley marco de comercio exterior (7ª de 1991) debe sujetarse el Gobierno Nacional, particularmente, los contenidos en los numerales 5 y 8, relativos a procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada contra las prácticas desleales del comercio internacional; y adoptar transitoriamente mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D. C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3364
Actor: LUIS HENAO VALLEJO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano Luis Henao Vallejo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. ha instaurado demanda tendiente a que se declare la nulidad de la expresión “... en lugares de venta al público al detal...”, contenida en el inciso 1º y el inciso 2º del artículo 1º del Decreto número 860 de 26 de mayo de 1995 “por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera”, expedido por el Gobierno Nacional.
I. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones adujo el actor, en esencia, los siguientes cargos de violación:
1º. El Gobierno Nacional debe sujetarse al principio de jerarquización de las normas consagrado en el artículo 4º de la Constitución Política para expedir disposiciones de obligatorio cumplimiento como las acusadas.
Al prescribir el artículo 13 de la Constitución Política la igualdad de las personas ante la ley, que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, ese principio de igualdad también lo es frente a la Administración en lo referente a la causación de impuestos y amnistías aduaneras.
Al consagrar el artículo 333 de la Constitución Política el principio de la libre competencia económica como un derecho de todos los ciudadanos que supone responsabilidades, cobija por igual a la empresa y a las formas no organizadas de producción.
La libre competencia es el elemento que le da contenido a la libertad económica, en un sistema de economía de mercado. Cuando esa libertad se vea anulada o restringida por prácticas que surgen en el desarrollo de las actividades económicas por parte de los particulares que rompen la igualdad de ellos frente a la ley, como efectivamente se ve en la norma atacada, se agudiza la inequidad social y económica entre los colombianos, que no sólo favorece el comercio informal y espúreo sino que se vulnera la capacidad de competencia de quienes procuran cumplir con los requisitos previstos en la legislación aduanera para la importación o libre disposición de mercancías.
El Decreto en las partes atacadas, crea condiciones discriminatorias para operaciones comerciales equivalentes, que colocan a un consumidor o a un proveedor en desventaja frente a otro consumidor o proveedor en condiciones análogas, como el efecto de suministrar un producto por la condición diferente que crea la norma en privilegios, no constituyéndose esto en el objeto o naturaleza del negocio, es decir, la norma en comento debe crear unas condiciones de amnistía aduanera para todos por igual y no para una pequeña porción de comerciantes, dado que con ello se desvirtúa el principio de libertad económica y libre competencia.
2º. Las normas acusadas violan los artículos 5º de la Ley 57 de 1887, 4º y 6º del C.C., 3º inciso 6º del C.C.A., 2º a 4º del Decreto número 1909 de 1992, modificatorio del decreto número 2666 de 1984, numeral 5º del artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, por las siguientes razones:
Para reafirmar el principio consagrado en el artículo 4º de la Constitución Política de que ésta es norma de normas se encuentra lo preceptuado en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, el cual dispone que en caso de incompatibilidad de disposiciones relativas a un asunto especial, se aplicarán las normas siguiendo un orden de preferencia de acuerdo con el rango jerárquico en que se hallen las disposiciones. De igual manera, “la Constitución es la ley reformatoria y derogativa de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o espíritu, se desechará como insubsistente”.
Siendo la ley en sentido general un acto emanado del Estado, que debe contener una regla de derecho objetivo, y de aplicación en su carácter general, abstracto e impersonal, se aplica por igual a todos. Pero ha de anotarse, que si la sanción es una recompensa por el cumplimiento del precepto legal, el Gobierno Nacional al imponer una amnistía de carácter aduanero y tributario, debió hacerlo para toda la sociedad colombiana y no para una pequeña porción de ella, dado que esto choca contra las prohibiciones que la ley aduanera consagra para la práctica del comercio internacional, ya que al aplicarle la norma a unos con todo su rigor y a otros crearles condiciones especiales y discriminatorias, anulan la capacidad sancionatoria del Estado, considerada ésta en abstracto por el fenómeno de la inexistencia del acatamiento del contenido legal.
El principio de la imparcialidad consagrado en el inciso 6º del artículo 3º del C.C.A., es vulnerado por la norma acusada en la medida que la Administración se vería en la obligación de aplicar procedimientos discriminatorios para aquellas personas, o importadores, tenedores y transportistas que vienen siendo investigados por ella, a quienes se les aplicaría un régimen diferente del que se aplicaría para quienes se acojan al Decreto demandado parcialmente, por lo cual, también rompe el principio de igualdad constitucional de los sujetos pasivos de la obligación tributaria aduanera frente a la ley.
La amnistía debe cobijar aquellos procesos que la Administración adelanta por economía y celeridad, sin hacer distinción si se trata de comerciantes de buena o mala fe o de poseedores o tenedores de buena o mala fe, por lo cual debe comprender el olvido de todas las faltas cometidas contra la legislación aduanera de todos por igual, y no de unos pocos, pues, si lo que el precepto pretendía era crear mecanismos que permitan el cumplimiento de las normas aduaneras, para guardar estricta relación de generalidad, igualdad y abstracción, dando por concluidos todos los procesos iniciados o comenzados en las Administraciones de Aduanas, debió darle el mismo tratamiento a todos por igual. En consecuencia, el perdón es más de carácter tributario aduanero que judicial, en lo que toca con la norma atacada por vicios de inconstitucionalidad.
II. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , a través de apoderada, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, principalmente, lo siguiente:
1º. El Gobierno Nacional se sujetó a los criterios previstos en las leyes marco (6ª de 1971 y 7ª de 1991) y además resulta obvio que en la atribución constitucional de modificar el régimen arancelario, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, se encuentra incluida la facultad de expedir normas que faciliten a los administrados el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importación, como a las que aluden las disposiciones acusadas.
2º. No se quebranta el principio de igualdad ante la ley previsto en el artículo 13 de la Carta Política porque el artículo 1º acusado no crea una distinción entre quienes se encuentran en la misma situación prevista por la norma pues para todos ellos se está buscando un mismo tratamiento frente al cumplimiento de la obligación aduanera.
En el presente caso no se trata de discriminar a los tenedores o poseedores de mercancías ilegales en relación con las demás personas sino de establecer un procedimiento más expedito para el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras.
3º. No se vulnera el principio de la libertad económica y la libre competencia ya que la norma acusada no está eximiendo a los responsables de la obligación aduanera del pago de los tributos correspondientes, sino lo que se busca es facilitar la legalización de la mercancía introducida sin el cumplimiento de los requisitos legales.
La norma acusada es un mecanismo para lograr que los bienes ofrecidos en el mercado conserven un nivel de precios equitativo garantizándose por parte del Estado el derecho a la libre competencia, la libertad económica y la libre empresa.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Segunda Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda ya que, a su juicio, la norma acusada impuso una medida transitoria resultante de una situación coyuntural de la economía nacional con la actual se buscó contrarrestar el contrabando, lo cual enmarca dentro de las situaciones previstas en las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991.
Además, del texto de los artículos 3º y 23 del Decreto número 1909 de 1992 se concluye que el Gobierno Nacional sí está facultado para modificar tarifas aduaneras y adoptar decisiones transitorias en situaciones económicas coyunturales.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto acusado lo constituyen las partes en negrillas del artículo 1º del Decreto número 860 de 26 de mayo de 1995 que se detallan a continuación:
“Artículo primero. Las mercancías que se encuentren en lugares de venta al Público al detal sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación aduanera para su importación o libre disposición, podrán ser objeto de legalización, mediante la presentación de la declaración de legalización de que trata el Decreto 1909 de 1992, en la cual se liquidarán los tributos aduaneros a que hubiere lugar, sin el pago del valor del rescate contemplado en el artículo 82 del mencionado decreto.
Para los efectos de este Decreto, se entiende como lugares de venta al público, los locales comerciales que realicen ventas al detal, así como los sitios de almacenamiento, de las mercancías destinadas exclusivamente a surtirlos, siempre que estos últimos se encuentren ubicados en el mismo inmueble”.
Los cargos de la demanda se sustentan en la violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política porque, a juicio del actor, las disposiciones acusadas crean condiciones discriminatorias para operaciones comerciales equivalentes o análogas desvirtuándose con ello los principios de la libertad económica, de la libre competencia y de la imparcialidad.
Sobre el particular cabe advertir que, como lo ha precisado la Sala en reiterados pronunciamientos, para que pueda predicarse la violación del principio desigualdad es menester que se esté en presencia de idénticas situaciones de hecho que permitan reclamar un mismo tratamiento.
Las disposiciones acusadas están dirigidas a las personas que venden al público mercancías al detal y respecto de dichas personas se ha previsto que puedan presentar declaración de legalización de sus mercancías, pagando los tributos aduaneros correspondientes y sin el pago del valor de la sanción de rescate a que alude el artículo 82 del Decreto número 1909 de 1992.
Tales disposiciones no consagran excepción alguna respecto de los destinatarios de las mismas y por ello no puede afirmarse que contengan previsiones discriminatorias.
Sólo en la medida en que no a todas las personas a las cuales van dirigidas las disposiciones acusadas se les apliquen las consecuencias jurídicas favorables que las mismas prevén (la exoneración de la sanción de rescate), podría aducirse la violación del precepto constitucional consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, con la incidencia que al mismo le señale el actor en los artículos 333 ibídem y 3º del C.C.A. pero esta no es la circunstancia que se plantea en el libelo demandatorio.
Por lo demás, según se infiere del artículo 2º del Decreto número 860 de 26 de mayo de 1995, contentivo de las disposiciones acusadas, son de carácter transitorio y, conforme se lee en los antecedentes administrativos de dicho Decreto (folio 48), el objetivo del mismo fue lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras por parte de los pequeños comerciantes, propietarios o tenedores de mercancías de producción extranjera, todo lo cual resulta acorde con los principios a los cuales según el artículo 2º de la Ley Marco de Comercio Exterior (7ª de 1991) debe sujetarse el Gobierno Nacional, particularmente, los contenidos en los numerales 5 y 8, relativos a procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada contra las prácticas desleales del comercio internacional: y adoptar transitoriamente mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.
Tales principios se acogen en las disposiciones acusadas como quiera que a través de las mismas se advierte una clara finalidad de estimular la importación legal de mercancías, desestimulando con ello el contrabando.
Las consideraciones precedentes conducen a desestimar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Deníeganse las pretensiones de la demanda.
Devúelvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de noviembre de 1995.
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN
PRESIDENTE
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ RODRIGO RAMÍREZ GONZÁLEZ