Fecha Providencia | 16/11/1995 |
Fecha de notificación | 16/11/1995 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto número 105 de 13 de enero de 1995
Demandante: PEDRITO TOMAS PEREIRA CABALLERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / TARIFA DE TRANSPORTE - Fijación / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Funciones
El Decreto Reglamentario 105 de 13 de enero de 1995, que constituye el acto acusado, dispuso que el único factor que pueden tener en cuenta las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal para la fijación de las tarifas del transporte es el costo del transporte metropolitano y / o urbano, incluyendo el rubro “recuperación de capital”; que para 1995, es el incremento del 18% que se estableció como meta de inflación; que dicho incremento se hará de manera escalonada y separada de las fechas de ajuste en el precio de los combustibles, en tres instalamentos, no pudiendo el primero de los ajustes superar el 10%; y que para el adecuado control del cumplimiento de dichas disposiciones y demás normas concordantes, tales autoridades deben informar previamente al Ministerio de Transporte y a la Comisión de Seguimiento del Pacto Social sobre las decisiones en materia tarifaria y comunicar posteriormente con copia del acto respectivo a los mencionados organismos. El inciso final del artículo 6º de la Ley 105 de 1993 prevé que las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal “para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y / o urbano incluyendo el rubro “recuperación de capital”. De acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte”.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / TARIFA DE TRANSPORTE - Fijación / ALCALDE - Funciones / AUTONOMIA TERRITORIAL / TRANSPORTE PUBLICO TERRESTRE / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Funciones
Las autoridades del orden metropolitano, distrital y municipal son las competentes para adoptar las decisiones en materia tarifaria. Asunto diferente es que por mandato del inciso final del artículo 6º de la Ley 105 de 1993, deban sujetarse a los parámetros señalados por el Ministerio de Transporte para la fijación de las tarifas que se cobren a los usuarios del transporte público terrestre, lo cual en manera alguna atenta contra la autonomía de aquéllas, pues resulta claro que dicha autonomía no es ni puede ser absoluta, sino que debe ejercitarse dentro de los límites que señalan la Constitución y la ley y en tratándose de las tarifas del transporte, debe guardar armonía con las disposiciones que para el mismo ha previsto el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte.
INFLACION / TARIFA DE TRANSPORTE / PACTO SOCIAL INTERVENCION ESTATAL / SERVICIOS PUBLICOS / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE
Del texto del artículo 6º de la Ley 105 de 1993, que se invocó como fundamento para la expedición del acto acusado y que se indica como quebrantado, no se infiere la prohibición de consultar la política del Gobierno Nacional en materia inflacionaria para el señalamiento de los parámetros para la fijación de las tarifas del transporte. Y es que tal política no puede resultar ajena a la materia que ocupa la atención de la Sala, pues el transporte forma parte de la política económica del Gobierno. Según se lee en el documento contentivo de los propósitos del Pacto Social. “... El Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios busca comprometer los esfuerzos de la sociedad colombiana para que los precios y remuneraciones se fijen en función del objetivo común de reducir gradualmente la indización de la economía colombiana; busca reemplazar el conflicto distributivo asociado con la inflación inercial por un acuerdo que conduzca a la reducción sostenida de la inflación e incorpora la productividad como una de las variables esenciales para garantizar un crecimiento económico sostenido y equitativo...”. Dicho propósito general está acorde con lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política, que autoriza al Estado para intervenir en los servicios públicos y privados como una manera de intervenir en la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de calidad de vida de habitantes y una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Por lo demás, cabe tener en cuenta que, según se advierte en el texto del Decreto 105 de 1993, el único factor que a través de él se estableció como parámetro para la fijación de las tarifas incluye “el costo de recuperación de capital”, lo cual armoniza con lo dispuesto en el inciso final del artículo 6º de la mencionada Ley 105, que previó tal inclusión.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3337
Actor: PEDRITO TOMAS PEREIRA CABALLERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano PEDRITO TOMAS PEREIRA CABALLERO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto número 105 de 13 de enero de 1995 “por el cual se reglamenta la Ley 105 de 1993”, expedido por el Gobierno Nacional.
Dicha demanda fue coadyuvada, en el mismo texto del libelo demandatorio, por los ciudadanos Rafael Arturo Patiño Londoño y Francisco Antonio Díaz Rubio.
I. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones adujo el actor, en esencia, los siguientes cargos de violación.:
1º. El Decreto acusado viola el artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política ya que el Gobierno buscó una intervención de tipo económico en el servicio público de transporte porque no de otra manera se entiende que hubiera señalado un único factor para la fijación de las tarifas de transporte, como es el de determinar que el cálculo para el incremento de los costos y fijación de las tarifas sólo podría realizarse con base en la meta de la inflación; que el incremento tarifario sólo podría cumplirse de manera escalonada y separada de las fechas de ajuste en el precio de los combustibles y reducir el primer ajuste de las tarifas a un monto no superior al 10%, y que el incremento total sólo puede realizarse en tres instalamentos como mínimo. Al proceder de esta manera se arrogó funciones que corresponden al legislador ordinario.
También se violó el artículo 13 ibídem, pues a las demás industrias y sectores se les invitó a colaborar en la política del Gobierno para lograr el cometido del Pacto Social, mientras que al sector transporte se le impusieron las exigencias del Decreto acusado.
2º. El Decreto acusado viola el artículo 113 ibídem porque el Ejecutivo invadió la órbita del órgano legislativo extralimitándose en sus funciones, ya que la forma como fue expedido no puede considerarse como una colaboración armónica entre el Ejecutivo y el Legislativo.
3º. Se violó el artículo 287 ibídem porque en la forma como fue redactado el Decreto acusado se impidió a los municipios el goce de la autonomía que les otorgó el Decreto - ley número 80 de 1987 y a las autoridades competentes del Distrito Especial de Bogotá y de los demás municipios del país ejercer las competencias contempladas en el Decreto número 1787 de 1990, pues se les impusieron unos criterios distintos de los señalados en estas normas.
4º. Se violó el artículo 333 ibídem cuando el Decreto acusado señala un tope a los costos para la fijación de la tarifa y le impide superar el porcentaje del 18%, indicando que por lo menos deben existir tres instalamentos para el incremento de la tarifa, que no es otra cosa que establecer requisitos sin autorización de la ley, contrariando y derogando los que se encuentran establecidos y determinados en el artículo 97 del Decreto número 1787 de 1990, vigente por voluntad de la Ley 105 de 1993 (artículo 69 transitorio).
5º. Se violó el artículo 334 ibídem, pues como se expresó en el primer cargo el Gobierno se arrogó funciones que sólo competen al órgano legislativo.
6º. Se violó el artículo 1º del Decreto - ley número 80 de 1987 porque el Decreto acusado está modificado tácitamente la facultad allí conferida hasta el punto que los Alcaldes Municipales para poder expedir los decretos respectivos tuvieron que hacer consultas y solicitar asesores de los Ministerios de Transporte y de Desarrollo para cumplir con las disposiciones de aquél, como es el caso de los municipios de Barranquilla, Cúcuta y Bucaramanga, entre otros, lo cual además de ser contrario al régimen de la descentralización administrativa, constituye una intromisión del Poder Central en la autonomía que la ley le otorgó a los municipios.
7º. Se violo el artículo 97 del Decreto número 1787 de 1990 porque el Decreto acusado señala parámetros totalmente distintos de los allí previstos.
8º. Se violó el artículo 6º de la Ley 105 de 1993, por lo siguiente:
a) Los parámetros que deben tenerse en cuenta para calcular los costos del transporte no se han diseñado ni establecido:
b) No determinó el Decreto acusado la forma técnica para realizar el cálculo del rubro “recuperación de capital” y por lo tanto está causando un deterioro de inversionista, atentando contra el proceso de actualización y modernización del parque automotor, dejando de cumplir la obligación del Estado prevista en el literal e) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993.
c) El Decreto acusado confundió y desbordó el límite de la facultad otorgada por la Ley 105 de 1993, pues uso la palabra factor para el cálculo de los costos del transporte, cuando lo que la ley dispuso fue el establecimiento de unos parámetros, obligación que no ha sido cumplida y por el contrario modificada en forma distinta al sentido de la ley reglamentada.
II. TRAMITE DE LA ACCION
II.1 A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.2 CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, principalmente, lo siguiente:
1º. No se puede pretender que la Ley 105 de 1993 agote los contenidos normativos relacionados con los costos en los cuales se incurre por la prestación del servicio público de transporte y la fijación de las tarifas correspondientes.
Para que el mandato establecido en el artículo 6º de dicha ley tenga eficacia se requiere que efectivamente el Gobierno Nacional defina los parámetros que deben tener en cuenta las autoridades locales para proceder a fijar las tarifas que se cobren por la prestación del servicio público de transporte.
2º. El Decreto acusado no puede sino desarrollar el marco fijado por la Ley 105 de 1993. El objeto del mismo es la definición de los parámetros que deben seguir las autoridades municipales, distritales y metropolitanas para la definición de los costos sobre los cuales se fijarán las tarifas del servicio público de transporte.
Las normas del Decreto acusado si bien contienen algunos elementos económicos no pretenden desconocer la competencia que al respecto tiene el Legislativo y como tales normas únicamente pretenden tener efecto durante el año de 1995, mal podría una ley, por su carácter general y abstracto y su vocación de permanencia en el tiempo, ocuparse de esta temática, que, por lo demás, está sujeta a cambios permanentes que requerirían modificaciones legislativas igualmente permanente.
3º. El Decreto acusado no deroga ni modifica el Decreto - ley 80 de 1987, pues la competencia para fijar tarifas sigue radicada en las autoridades metropolitanas, distritales y municipales.
Es la propia Ley 105 de 1993 la que prescribe que el Gobierno Nacional establezca unos parámetros con el objeto de que las autoridades competentes procedan a fijar las tarifas a que se refiere el artículo 6º ibídem.
El Decreto número 1787 de 1990 no es un Decreto con fuerza de ley de tal manera que puede ser modificado por otro Decreto que en virtud de la jerarquía normativa tiene aptitud para ello.
Si tal Decreto fuera considerado de mayor jerarquía que el Decreto acusado los fenómenos de modificación o derogatoria se producirían entre aquél y la Ley 105 de 1993.
4º. El Decreto acusado resulta ser desarrollo de la Ley 188 de 1995 o Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998, ley que constitucionalmente tiene una jerarquía superior a la de las demás leyes ordinarias.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda por cuanto considera que la finalidad buscada por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado fue detallar los contenidos normativos de la Ley 105 de 1993 y ello no implica una intervención del Ejecutivo en materias de tipo económico. El incremento de las tarifas de transporte y el aumento gradual de los costos por la prestación del servicio, conforme con el tope inflacionario establecido por el Gobierno, obedece precisamente a una actuación en armonía con los actuales fines sociales del Estado, orientación dentro de la cual se creó el Pacto Social.
El tope de inflación señalado por el Gobierno para regular el precio de los productos y servicios no fue de aplicación exclusiva para el sector transporte, sino que se impuso como política general a todos los campos de la actividad nacional con miras a lograr una relación armónica entre el poder adquisitivo de los ingresos y el costo de vida.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Decreto Reglamentario número 105 de 13 de enero de 1995, que constituye el acto acusado, dispuso que el único factor que pueden tener en cuenta las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal para la fijación de las tarifas del transporte es el costo del transporte metropolitano y / o urbano, incluyendo el rubro “recuperación de capital”; que para 1995, es el incremento del 18% que se estableció como meta de inflación; que dicho incremento se hará de manera escalonada y separada de las fechas de ajuste en el precio de los combustibles, en tres instalamentos, no pudiendo el primero de los ajustes superar el 10%, y que para el adecuado control del cumplimiento de dichas disposiciones y demás normas concordantes, tales autoridades deben informar previamente al Ministerio de Transporte y a la Comisión de Seguimiento del Pacto Social sobre las decisiones en materia tarifaria y comunicar posteriormente con copia del acto respectivo a los mencionados organismos.
Del contenido de dicho Decreto se deduce que no se tuvieron en cuenta para efectos de la fijación de tarifas los criterios previstos en el artículo 97 del Decreto número 1787 de 1990, pues claramente se lee en aquél que el incremento del 18%, meta de inflación, es el único factor que deben tener en cuenta las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal.
Conforme al artículo 69 transitorio de la Ley 105 de 1993, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” las normas vigentes para la regulación, control y vigilancia del servicio público del transporte terrestre “seguirán vigentes hasta cuando se hayan expedido las nuevas normas” (resalta en mayúsculas la Sala fuera de texto).
El inciso final del artículo 6º ibídem prevé que las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal “para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y / o urbano incluyendo el rubro ‘recuperación de capital’, de acuerdo con los parAmetros que establezca el Ministerio de Transporte” (las mayúsculas son de la Sala).
De lo anterior infiere la Sala que lo relacionado con los parámetros para la fijación de tarifas guarda relación con la regulación, control y vigilancia del servicio público de transporte, de tal manera que con la expedición del acto acusado, en cuanto a tal fijación concierne, las disposiciones del artículo 97 del Decreto número 1787 de 1990, por voluntad de la Ley 105 de 1993, dejaron de estar vigentes, descartándose así la transgresión del referido artículo 97 y, por ende, la del artículo 333 de la Carta Política, a que aluden los cargos 4º y 7º del libelo demandatorio.
Siendo indiscutible que el legislador facultó al Ministerio de Transporte para señalar los parámetros a los cuales debían sujetarse las autoridades competentes para el cálculo de las tarifas, amen de que por mandato del artículo 6º numeral 6º del Decreto 2171 de 1992, que tiene la misma fuerza normativa que la ley, por haber sido expedido en ejercicio de la facultad conferida por el artículo transitorio 20 de la Carta Política, corresponde al Ministerio de Transporte “fijar la política del Gobierno Nacional en materia de tarifas del transporte nacional e internacional en todos los modos...”, no resultan de recibo los cargos 1º, 2º y 5º, en los cuales el actor parte de la premisa de que con la expedición del acto acusado el Gobierno Nacional se arrogó facultades del legislador.
En cuanto a la violación del artículo 13 de la Constitución Política, a que se contrae también el cargo 1º, cabe señalar que, de una parte, del texto del inciso final del artículo 6º de la Ley 105 de 1993 no se deduce que la autorización otorgada al Ministerio de Transporte para el señalamiento de los parámetros que debían tenerse en cuenta por las autoridades competentes en la fijación de las tarifas estuviera condicionada a la previa invitación al sector del transporte a colaborar con los cometidos del Pacto Social; y, de otra parte como lo advierte el Agente del Ministerio Público, la política que informó dicho Pacto no sólo se impuso al sector del transporte sino a todos los campos de la actividad nacional.
En lo concerniente a los cargos 3º y 6º de la demanda, que se sustentan en la violación de los artículos 287 de la Carta Política y 1º del Decreto - ley 80 de 1987, para la Sala tampoco tienen vocación de prosperidad.
En efecto, según se advierte claramente en el texto del artículo 5º del Decreto acusado las autoridades del orden metropolitano, distrital y municipal son las competentes para adoptar las decisiones en materia tarifaria. Asunto diferente es que por mandato del inciso final del artículo 6º de la Ley 105 de 1993, deban sujetarse a los parámetros señalados por el Ministerio de Transporte para la fijación de las tarifas que se cobren a los usuarios del transporte público terrestre, lo cual en manera alguna atenta contra la autonomía de aquéllas, pues resulta claro que dicha autonomía no es ni puede ser absoluta, sino que debe ejercitarse dentro de los límites que señalan la Constitución y la ley y en tratándose de las tarifas del transporte, debe guardar armonía con las disposiciones que para el mismo ha previsto el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte porque, como ya se dijo, es a esta entidad a quien por mandato del artículo 6º numeral 6º del Decreto 2171 de 1992, corresponde “fijar la política del Gobierno Nacional en materia de tarifas del transporte nacional e internacional en todos los modos...”.
Finalmente, en lo tocante al cargo 8º, para la Sala no está llamado a prosperar, por lo siguiente:
No es cierta la aseveración del actor en cuanto a que el acto acusado no diseñó ni estableció los parámetros para la fijación de tarifas y desbordó el límite de la facultad otorgada por la Ley 105 de 1993, pues de su contenido claramente se advierte que la meta inflacionaria del 18% constituyó el único factor para tal efecto.
Del texto del artículo 6º de la Ley 105 de 1993, que se invocó como fundamento para la expedición del acto acusado y que se indica como quebrantado, no se infiere la prohibición de consultar la política del Gobierno Nacional en materia inflacionaria para el señalamiento de los parámetros para la fijación de las tarifas del transporte. Y es que tal política no puede resultar ajena a la materia que ocupa la atención de la Sala, pues el transporte forma parte de la política económica del Gobierno.
Según se lee en el documento obrante a folios 155 a 176, contentivo de los propósitos del Pacto Social “... El Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios busca comprometer los esfuerzos de la sociedad colombiana para que los precios y remuneraciones se fijen en función del objetivo común de reducir gradualmente la indización de la economía colombiana; busca reemplazar el conflicto distributivo asociados con la inflación inercial por un acuerdo que conduzca a la reducción sostenida de la inflación e incorpora la productividad como una de las variables esenciales para garantizar un crecimiento económico sostenido y equitativo...” (folio 157).
Dicho propósito general está acorde con lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política, que autoriza al Estado para intervenir en los servicios públicos y privados como una manera de intervenir en la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Por lo demás, cabe tener en cuenta que, según se advierte en el texto del Decreto 105 de 1993, el único factor que a través de él se estableció como parámetro para la fijación de las tarifas incluye “el costo de recuperación de capital”, lo cual armoniza con lo dispuesto en el inciso final del artículo 6º de la mencionada Ley 105, que previó tal inclusión.
Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Deníeganse las pretensiones de la demanda.
Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de noviembre de 1995
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN
PRESIDENTE
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ RODRIGO RAMÍREZ GONZÁLEZ