100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033461SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull3110A199528/08/1995SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__3110A_1995_28/08/1995300334601995SISTEMA FINANCIERO - Estructura general / ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO - Clases / ENTIDADES ASEGURADORAS - Clases / INTERMEDIARIOS DE SEGUROS - Normas aplicables / INTERMEDIARIOS DE SEGUROS - Entidades especializadas / COLOCACION DE SEGUROS - Actividad de intermediación Establecido que los intermediarios de seguros son entidades especializadas, resta por definir si la colocación de seguros hace parte de la intermediación o es diferente a ella, y si de ser cierto lo primero, puede decidirse que la colocación de seguros hace parte efectivamente del objeto principal de los intermediarios de seguros. De conformidad con el artículo 40 del Decreto 663 de 1993, los intermediarios de seguros son: Los corredores de seguros cuyo objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador. Los agentes colocadores de pólizas de seguros y de capitalización que son las personas naturales que promueven la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos. El objeto social de los corredores es ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación. Si bien es cierto que dicha norma se refiere a los corredores de seguros como personas jurídicas, no lo es menos que el artículo 40 también se refiere a los agentes colocadores de seguros como personas naturales. El ofrecimiento y la promoción de los seguros, tiene precisamente como objetivo final su colocación, toda vez que es en ella donde se materializa la tarea del intermediario, esto es, la celebración del contrato entre la compañía aseguradora y el tomador. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la conclusión de que el precepto acusado si viola las normas consideradas como infringidas, pues encontrándose establecido que la colocación de seguros es el resultado final que pretende los intermediarios a través de su actividad de promoción y ofrecimiento, actividad reservada a estos, mal pueden los establecimientos de crédito ejercerla, cuando corresponde a los intermediarios de seguros como entidades especializadas que son.
Sentencias de NulidadLibardo Rodríguez RodríguezGOBIERNO NACIONALFEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE28/08/1995artículo 5º, del Decreto No. 2423 de 7 de diciembre de 1993Identificadores10030128457true1222346original30126499Identificadores

Fecha Providencia

28/08/1995

Fecha de notificación

28/08/1995

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  artículo 5º, del Decreto No. 2423 de 7 de diciembre de 1993

Demandante:  FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


SISTEMA FINANCIERO - Estructura general / ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO - Clases / ENTIDADES ASEGURADORAS - Clases / INTERMEDIARIOS DE SEGUROS - Normas aplicables / INTERMEDIARIOS DE SEGUROS - Entidades especializadas / COLOCACION DE SEGUROS - Actividad de intermediación

Establecido que los intermediarios de seguros son entidades especializadas, resta por definir si la colocación de seguros hace parte de la intermediación o es diferente a ella, y si de ser cierto lo primero, puede decidirse que la colocación de seguros hace parte efectivamente del objeto principal de los intermediarios de seguros. De conformidad con el artículo 40 del Decreto 663 de 1993, los intermediarios de seguros son: Los corredores de seguros cuyo objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador. Los agentes colocadores de pólizas de seguros y de capitalización que son las personas naturales que promueven la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos. El objeto social de los corredores es ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación. Si bien es cierto que dicha norma se refiere a los corredores de seguros como personas jurídicas, no lo es menos que el artículo 40 también se refiere a los agentes colocadores de seguros como personas naturales. El ofrecimiento y la promoción de los seguros, tiene precisamente como objetivo final su colocación, toda vez que es en ella donde se materializa la tarea del intermediario, esto es, la celebración del contrato entre la compañía aseguradora y el tomador. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la conclusión de que el precepto acusado si viola las normas consideradas como infringidas, pues encontrándose establecido que la colocación de seguros es el resultado final que pretende los intermediarios a través de su actividad de promoción y ofrecimiento, actividad reservada a estos, mal pueden los establecimientos de crédito ejercerla, cuando corresponde a los intermediarios de seguros como entidades especializadas que son.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa fe de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 3110

Actor: FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEGUROS - FENALPROSE

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la sección primera a dictar sentencias de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la Federación Nacional de Productores de Seguros - Fenalprose, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el artículo 5º, del Decreto No. 2423 de 7 de diciembre de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se autorizan nuevas operaciones de los establecimientos de crédito y se modifican unas regulaciones sobre plazos”.

ANTECEDENTES

a. - El acto acusado

El artículo 5o. del Decreto No. 2423 de 1993 dispone:

“Artículo 5o. Nuevas operaciones de los establecimientos de crédito. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, los establecimientos de crédito podrán colocar ciertamente seguros en sus redes de oficinas, previa la celebración de los convenios a que haya lugar y siempre y cuando sean pólizas que a juicio de la Superintendencia Bancaria, tengan características y condiciones que las hagan idóneas para su comercialización masiva”.

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

La actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 35 de 1993 y el artículo 48 del Decreto No. 663 del mismo año, por las razones que, en forma resumida, se expresan a continuación (fls. 12 a 17):

Del texto de las anteriores normas se desprende que el Gobierno en uso de las facultades de intervención no puede libremente autorizar cualquier tipo de nuevas operaciones a las entidades financieras y aseguradoras, sino que por el contrario debe ajustarse a los parámetros impuestos en la Ley 35 de 1993, recogidos en el Decreto No. 663 de 1993, uno de los cuales (artículo 48) señala que no podrán autorizarse operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas.

En consecuencia, el Gobierno Nacional al expedir la norma atacada, faculta a los establecimientos de crédito para colocar directamente seguros, siendo que esta función corresponde al objeto principal de entidades especializadas.

En efecto, de acuerdo con el Decreto No. 663 de 1993, dentro de las entidades que conforman el sistema financiero y asegurador están los intermediarios de seguros (literal e del artículo 1o.), de los cuales en Colombia existen tres clases:

a) Los corredores de seguros, cuyo objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador (artículo 40 del Decreto No. 663 de 1993):

b) Los agentes colocadores de pólizas de seguros, que son las personas naturales que promueven la celebración de dichos contratos y su renovación, en relación con una o varias compañías (numeral 1º artículo 41 ibídem):

c) Las agencias de seguros, también denominadas agencias colocadoras de seguros (numerales 3o. y 4o., artículo 41 ibídem), dentro de cuyas facultades está la de promover la celebración de contratos de seguros por sí mismas o por medio de agentes colocadores (literal d), artículo 42 ibídem).

Se concluye entonces que los intermediarios de seguros son aquellas entidades que sin expedir pólizas de seguros, función restrictivamente establecida para las compañías de seguros (artículo 38 de Decreto No. 663 de 1993), se encargan de poner en contacto a las partes del contrato de seguros para que el mismo celebre. Esta función es especializada de tales compañías, pues son las únicas que están autorizadas para realizarla de conformidad con el artículo 2o. de Decreto 2605 de 1993.

La única interpretación plausible de la norma acusada es la de que mediante la misma se autoriza a los establecimientos de crédito para que en sus oficinas, previo convenio con las compañías de seguros, pongan en contacto a éstas con los posibles tomadores. En tales circunstancias, los establecimientos de crédito buscan promover la celebración del respectivo contrato de seguro, función que se identifica con las que corresponden al objeto principal de los intermediarios de seguros. Como se indicó anteriormente.

Es tan estrecha la relación que existe entre la “colocación de seguros” y la actividad principal que ejercen los intermediarios en seguros, que la primera ha entrado a formar parte del nombre de algunos intermediarios de seguros. Así, se encuentra que unos intermediarios son llamados “agentes colocadores de seguros” (artículo 94 de Código Laboral y 41 numeral 4o., del Decreto No. 663 de 1993), y otros “agencias colocadoras de seguros” (artículos 41 numeral 4o. del Decreto No. 663 de 1993 y 2o., del Decreto No. 2605 del mismo año). La misma función no es ajena a los corredores de seguros según se desprende de la lectura del artículo 3.2.4.0.6. del Decreto No. 1730 de 1991, en el que se establece como causal de suspensión para los corredores, las agencias y los agentes de seguros, “la colocación de un seguro bajo un plan distinto al ofrecido”.

En resumen, el artículo 5º del Decreto No. 2423 de 1993 autoriza a los establecimientos de crédito para ejercitar una función que corresponde al objeto principal de los intermediarios de seguros, entidades que además son especializadas en dicha función por formar parte de su objeto social, restringiendo su ámbito de capacidad jurídica (artículo 99 de Código de Comercio) y configurándose así la violación a las normas en las cuales ha debido fundarse el Gobierno al expedirlo.

c. - Las razones de la defensa

1. - Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 182 a 184 y 266 a 273):

No es exacto afirmar, como lo hace el demandante, que lo intermediarios de seguros sean entidades especializadas. Pues dicha noción tiene en el derecho financiero colombiano una connotación especifica, cuyo recto entendimiento surge del análisis sistemático del conjunto de la regulación financiera y aseguradora.

La especialización a que se refiere el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es una noción legal que se predica exclusivamente de las entidades que se definen en estricto sentido como financieras y aseguradoras. Este no es el caso de los intermediarios de seguros, como se infiere, entre otras normas, de los artículos 90 de la Ley 45 de 1990 y 11 de la Ley 35 de 1993.

El actor pretende hacer radicar la especialización en la palabra “exclusivamente” que emplea el artículo 40 numeral 1º del Estatuto señalado, pero cabe recordar que disposiciones tales como el artículo 87 de la Ley 100 de 1993, el Decreto No. 1486 de 1994 y el propio Estatuto Orgánico Financiero en su artículo 41, entre otras normas, autorizan a los intermediarios de seguros a actuar en temas como la seguridad social y pensiones, la medicina prepagada y la capitalización. De esta manera, a pesar de la expresión “ exclusivamente”, el objeto de los intermediarios de seguros no es en absoluto exclusivo, por querer de la misma Ley.

Si los intermediarios de seguros no son entidades especializadas, mal puede darse la violación endilgada que descansa sobre el supuesto de asignar a los establecimientos de crédito una operación propia del objeto de aquéllas que la ley llama entidades especializadas.

De otra parte, tampoco es cierto que la colocación de seguros sea una actividad exclusiva del objeto de los intermediarios de seguros, pues esta hace relación a la entrega de la póliza al tomador del seguro una vez suscrita por el asegurador. Esta actividad no es exclusiva de los intermediarios de seguros, pues de aceptarse dicha tesis se llegaría al absurdo de que las compañías de seguros no podrían entonces colocar por si mismas las pólizas que expiden.

Lo peculiar de la labor de los intermediarios de seguros es poner en contacto al tomador y a la compañía de seguros para que celebren el contrato. Esta peculiaridad difiere sensiblemente de la labor puramente instrumental que desarrollan los establecimientos de crédito en la actividad “banca - seguros” prevista en la norma demandada, lo cual no viene a ser otra cosa que una modalidad directa que hacen las compañías de seguros, que por sus propias características sólo cabe respeto de pólizas estandarizadas y aptas para su comercialización masiva.

No existe violación de las normas acusadas, pues el artículo 5º del Decreto 2423 de 1993 no autorizó a los establecimientos de crédito una operación propia del objeto de entidades especializadas, por las siguientes razones:

a) Porque los intermediarios de seguros si bien son parte del sistema financiero y asegurador (artículo 1º del Decreto No. 663 de 1993), no son entidades financieras ni aseguradoras, pues el mismo Estatuto en su artículo 5º diferencia entre entidades aseguradoras e intermediarios de seguros. Lo anterior no es novedad pues ya la ley 45 de 1990 en su artículo 90 había excluido de manera expresa a los intermediarios de seguros, calificando a las entidades aseguradoras como instituciones financieras.

b) Porque la especialización sólo es predicable de las entidades financieras o aseguradoras.

Los intermediarios de seguros no son sujetos especializados, no pudiendo entonces vulnerarse la restricción de respetar una especialización inexistente de ellos. De ahí que la norma acusada sea por este aspecto totalmente legal.

De otro lado, el demandante arguye como una característica de la especialidad, la exclusividad, olvidando que el objeto de los intermediarios de seguros no es exclusivo.

Si bien el objeto principal de los intermediarios de seguros en principio han sido determinado por las normas que invoca el actor, algunas normas posteriores que éste deja de lado los han facultado para actuar en campos distintos de la simple intermediación de seguros.

En consecuencia, no es válido fundamentar la especialización de los intermediarios de seguros en la palabra “exclusivamente” que consigna el artículo 40 del Estatuto Orgánico Financiero, por cuanto disposiciones como el artículo 287 de la Ley 100 de 1993, el artículo 13 del Decreto No. 1486 de 1994 en concordancia con el decreto No. 720 del mismo año y el artículo 41 del Decreto No. 663 de 1993, facultan a los intermediarios de seguros a actuar respectivamente en las áreas de seguridad social y pensiones, medicina prepagada y capitalización.

La capacidad de los intermediarios no se restringe a la realización de las actividades contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni mucho menos a la colocación de pólizas. Por el contrario, comparten con otros sujetos la realización de actividades en ámbitos distintos, con lo cual se ratifica la ausencia de exclusividad en su objeto.

El actor es incongruente en su argumento al manifestar que existe otra vía para que los establecimientos bancarios coloquen seguros, pues con ello significa que la colocación de seguros no es la actividad especializada de los intermediarios de seguros.

c). La colocación de seguros es distinta de la intermediación de seguros. De hecho, la colocación de seguros puede darse con o sin intermediación de seguros, siendo en este ultimo caso, sólo una parte de dicha intermediación. Por lo tanto, los establecimientos de crédito no están realizando una actividad igual o similar a la de los corredores, agentes o agencias.

La intermediación es una actividad compleja que exige capacidad para crear un valor agregado a los productos de seguros. Los intermediarios promueven de manera continúa la realización de contratos de seguros; para tal fin ofrecen al público interesado servicios de asesoría y consulta e identifican de las necesidades particulares que les permitan adaptar las pólizas a los requerimientos de cada cliente.

Los intermediarios de seguros realizan una actividad profesional que implica gestiones no sólo de tipo comercial sino técnico.

La noción de intermediación no se reduce a la colocación, la cual es una simple actuación instrumental en la distribución de las pólizas. Aunque los intermediarios de seguros en desarrollo de su actividad coloquen las pólizas, no puede afirmarse que la colocación de seguros defina y comprenda la totalidad y funciones de éstos.

La banca - seguros consiste en que el establecimiento de crédito coloca entre sus clientes la póliza de seguros estandarizada (jamás adaptada a las necesidades peculiares del asegurado), ya preparada por la compañía de seguros y autorizada por la Superintendencia Bancaria. Su papel se limita a diligenciar el nombre del asegurado y los datos mínimos de la póliza según la instrucción que previamente la ha impartido la compañía de seguros. Por eso cabe preguntarse, dónde esta la intermediación en este proceso

Adicionalmente, si los establecimientos de crédito realizaran la actividad de intermediación, habría que aceptar que éstos tienen la facultad de inspeccionar riesgos, intervenir en salvamentos, contratar por cuenta propia agentes colocadores (artículo 42 del Decreto No. 663 de 1993), todo lo cual resulta imposible de atribuir a dichos establecimientos a partir de lo dispuesto en la norma demandada.

La actividad de los establecimientos de crédito no tiene el mismo alcance ni significado que la realizada por los intermediarios. De llegar a otra conclusión, se aceptaría erróneamente que la actividad única y exclusiva de los intermediarios de seguros, no es otra que la gestión material consistente en la entrega de pólizas, olvidando las gestiones de índole técnica y comercial que la intermediación implica.

La colocación de seguros al igual que la intermediación, no constituye una operación especializada, por cuanto la colocación de pólizas es una actividad autorizada a las compañías aseguradoras, quienes pueden realizar la actividad bien en forma directa, bien por conducto de unos representantes que libremente escogen.

2. De la Unión de Aseguradores Colombianos - Fasecolda (fls. 148 y 149 y 219 a 239):

En su calidad de impugnante, a través de apoderado, solicita que se tenga en cuenta los argumentos esgrimidos en la interposición del recurso de reposición contra la providencia que decreto la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, agregando que el mismo no se encuentra afectado de nulidad, habida cuenta de que a través de dicho decreto en caso alguno se procedió a autorizar a los establecimientos de crédito operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas, fundamentalmente por tres razones:

a) Por cuanto la colocación de seguros, rectamente entendida, no corresponde al objeto principal de los intermediarios de seguros;

b) En consideración y que los señalados intermediarios no son entidades especializadas y;

c) En atención a la labor financiera, aseguradora y demás actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (artículo 46. Decreto 663 de 1993).

De conformidad con el artículo 1º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tanto las entidades aseguradoras como los intermediarios de seguros forman parte inescindible del sistema financiero. Estos últimos a su vez forman del sistema asegurador, según inequívoca denominación legal (artículo 1º); no en vano el rotuló del artículo 5º ibídem: “Entidades aseguradoras e intermediarios”.

Tantos intermediarios de seguros y reaseguros como entidades aseguradoras forman parte del sistema asegurador o de la actividad aseguradora con funciones propias, según se desprende de la preceptiva contenida en el Decreto 663 de 1993, en concordancia con otras disposiciones aplicables, tales como la consignada en el numeral 10º del artículo 20 del C. de Co., “Son mercantiles para todos los efectos legales:... 10. Las empresas de seguros y la actividad aseguradora”, norma que con toda precisión extiende esta actividad mas allá de la simple asunción de riesgos por parte de la empresa de seguros.

Ahora bien, los intermediarios de seguros no son entidades especializadas, habida cuenta que especializar, de conformidad con el Diccionario de la Lengua Española es “Cultivar con especialidad una rama determinada de una ciencia o arte” y a su turno especialidad es “...Rama de una ciencia, arte o actividad cuyo objeto es una parte limitada de las mismas ...”. Por ley, tanto los agentes y agencias de seguros tienen un radio de acción amplio y por ende, un objeto social múltiple, el cual conspira con el verdadero significado y alcance del vocablo especializado.

En efecto los intermediarios de seguros en desarrollo de su objeto social no sólo están legitimados para ejercer la intermediación en la esfera asegurativa, sino que adicionalmente cuentan con la autorización “ex lege” de operar válidamente en diferentes ámbitos y actividades: en el campo de la capitalización (artículo 41 Decreto 663 de 1993); en el campo de la seguridad social (artículo 287 ley 100 de 1993 y Decreto 720 de 1994); en el campo de la medicina prepagada (Decreto 1486 de 1994) y en otros campos demarcados previamente en el artículo 33 del Decreto 837, en lo pertinente.

Las agencias y los agentes de seguros no tienen un objeto o actividad exclusivo. Muy por el contrario, son entidades aptas para desarrollar múltiples actividades independientes las unas de las otras y jurídicamente ajenas entre sí, lo cual impide catalogarlas como especializadas en determinada función, actividad o rama.

De otra parte, las compañías de seguros en desarrollo de su objeto social pueden celebrar directamente contratos de seguro con los respectivos tomadores, sin que sea indispensable para la producción o gestación de los efectos jurídicos pertinentes. La intervención de una agencia, o agente corredor en consideración a que ella es realmente una facultad connatural a la explotación de su objeto. En consecuencia, la labor de los intermediarios, aún cuando importante, especialmente frente a determinados seguros muy peculiares y complejos, no es en manera alguna imprescindible u obligatoria. Si ellos fueran realmente especializados, la entidad aseguradora no podría por sí misma promover válidamente la celebración de contratos y propender por su renovación, por cuanto invariablemente debería acudir a estos comerciantes.

De conformidad con el artículo 48 del Decreto 663 de 1993, los intermediarios de seguros tampoco pueden considerarse como entidades especializadas, habida cuenta de que el literal a) alude a entidades especializadas, donde resulta lógico entender que dicha especialización se refiere a las entidades financieras y aseguradoras. Si bien aquellos forman parte del sistema asegurador y de suyo de la actividad aseguradora, no son entidades financieras ni entidades aseguradoras, sujetos estos dueños de una estructura, organización y cometidos bien diversos y disímiles (artículos 1º. 2º. y 5º del Estatuto Orgánico).

El artículo 48 proscribe que el Gobierno Nacional autorice operaciones inmersas en el objeto principal de las entidades especializadas, esto es, de las entidades financieras y aseguradoras, v. gr: autorizar a un establecimiento de crédito (establecimientos bancarios, corporaciones de ahorro y vivienda, etc.) a “asumir riesgos” bien por la vía seguro directo, bien por la vía del reaseguro o autorizar a una entidad aseguradora o descontar y negociar los pagarés, giros, letras de cambio y otros títulos de deuda, operaciones exclusivas de los establecimientos de crédito.

Es tan cierto lo anterior, que ninguno de los ocho (8) literales del artículo 48 se refiere directa o indirectamente a los intermediarios de seguros y si en cambio a las entidades financieras y aseguradoras.

El artículo 5º del decreto 2423 de 1993 no autorizó a los establecimientos de crédito operación alguna inherente al objeto principal de las entidades aseguradoras, cual es asumir riesgos, razón por la cual no se puede pretextarse válidamente su nulidad. Entre colocar seguros y asumir riesgos, existe una acentuada y profunda diferencia.

Frente a los establecimientos de crédito y los intermediarios de seguros deben hacerse las siguientes distinciones:

a. - Conforme lo establece la norma demandada los establecimientos de crédito únicamente pueden colocar seguros susceptibles de comercialización masiva, v. gr: seguro de automóviles, por oposición al seguro de rotura de maquinaria o de aviación, dueños de una naturaleza diferente que, de ordinario exige un complejo y dispendioso proceso de negociación previo, a la vez que asesoramiento calificado y profesional por parte del corredor o de la agencia de seguros. Por el contrario, los intermediarios de seguros no están sujetos a la interior limitación, pues ellos pueden operar en todos los ramos, sean o no seguros de comercialización masiva.

b. - A los intermediarios de seguros se les exige precisas e invariables condiciones de idoneidad, precisamente en el campo de los conocimientos consustanciales a su labor. A los establecimientos de crédito no se les hace análoga esta exigencia. Por ello no se les puede considerar como profesionales en el ramo, nota cualificadora y determinante de la intermediación.

c. - El establecimiento de crédito según lo impera la norma impugnada, es seleccionado por el asegurador mientras que el intermediario, en tratándose de seguros tomados por entidades financieras, siempre es escogido por los tomadores y asegurados (artículo 100 Decreto 663 de 1993).

d. - El establecimiento de crédito, en estricto sentido, no realiza funciones propias e inmanentes a la intermediación, tales como el acercamiento de tomadores y aseguradores y el asesoramiento técnico - financiero requerido por el asegurado. Simplemente pone a su disposición la red financiera con miras a que el asegurador la utilice. La entidad aseguradora no renuncia a realizar las labores señaladas, merced a las bondades derivadas del uso de la precitada red bancaria o financiera. De ahí que sea necesario diferenciar la intermediación del mero empleo de canales de distribución.

e. - Los establecimientos de crédito pueden cobrar deudas, hacer pagos, traspasos, obrar como agente de transferencia de cualquier persona, en virtud de lo cuál podrá entregar o recibir dinero. los intermediarios no pueden adelantar tales gestiones, excepción hecha de la agencia de seguros, que en lo tocante al recaudo de primas, si ésta facultada para hacerlo.

f. - Los establecimientos de crédito a diferencia de las agencias de seguros, no están facultados para inspeccionar riesgos o intervenir en salvamentos.

g. - El mecanismo “bancaseguros” no excluye la participación efectiva de los intermediarios de seguros, de suerte que no puede decirse que a través del Decreto demandado se está autorizando una actividad propia o privativa de aquellos, ya que resulta completamente variable la vinculación de los mismos, según lo comprueba el simple hecho de que un número representativo de los programas actualmente en operación se adelantan con el concurso de dichos intermediarios.

h. - Los establecimientos de crédito sin distingo alguno están sujetos al control y fiscalización permanente de la Superintendencia Bancaria. No todos los Inter- mediarios de seguros son sujetos pasibles de dicho control.

i. - El tipo societario de los establecimientos de crédito, respecto a los intermediarios, es diverso. Así por ejemplo, no es posible un establecimiento bancario constituido como sociedad limitada, así como tampoco intermediarios de seguros como sociedad anónima.

j. - Frente al mecanismo objeto de análisis, el consumidor realiza una operación automática de adquisición del seguro (masificación), al paso que la labor cumplida por el intermediario, de ordinario, supone un proceso sostenido de promoción y asesoramiento al cliente.

k. - A través del sistema de “bancaseguro” se consigue y se fomenta de modo sistemático la masificación del seguro, y por tanto su popularización. Para el usuario del servicio, es decir para el consumidor, debido a la masificación el costo del seguro tiende a disminuir. Además le reporta otros beneficios, tales como la simplificación en los tramites para obtener el adecuado cubrimiento, la facilidad de pago, el entendimiento inmediato del alcance de seguro tomado, etc.

Finalmente, debe decirse que la colocación de seguros, bien entendida no hace parte del objeto social de los intermediarios de seguros. Ella, en efecto hace alusión meramente a una operación de índole material y en caso alguno a una operación jurídica inmersa en el objeto social desarrollado por los citados intermediarios.

Así, en virtud de lo señalado en el numeral 2º de artículo 5º del Decreto 663 de 1993 la función de los intermediarios de seguros es la realización de las actividades contempladas en dicho Estatuto, particularmente del numeral 1º de su artículo 41., con arreglo al cual el objeto principal es el de promover la celebración de contratos de seguro y capitalización, así como la renovación, a la par que la realización de otras actividades descritas en el artículo 42 para las agencias de seguros, esto es, recaudar dineros referentes a todos los contratos o negocios que celebren, inspeccionar riesgos, invertir en salvamentos y promover la celebración de contratos de seguro por si mismas o por medio de agentes colocadores que la compañía mandante ponga bajo su dependencia, de acuerdo con el sistema propio de promoción de negocios. En consecuencia, la colocación en estricto sentido, no hace parte del objeto social de la intermediación.

3. - De la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (impugnante, fls. 153 a 156 y 211 a 218):

a) Los intermediarios de seguros no son instituciones financieras de conformidad con el artículo 90 de la Ley 45 de 1990. Así, las cosas, las facultades de intervención del Gobierno, en relación con las actividades financiera, bursátil y aseguradora del artículo 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, están expresamente referidas a aquéllas entidades que tengan la calidad de instituciones financieras, por cuanto son éstas las únicas autorizadas para desarrollar operaciones financieras, bursátiles y aseguradoras.

b) Los intermediarios de seguros no pertenecen al sector asegurador, pues el artículo 5º del Decreto No. 663 de 1993 señala que son entidades aseguradoras “las compañías y cooperativas de seguros” cuyo objeto social está señalado por el artículo 38 ibídem y el cual básicamente consiste en “asegurar” riesgos de terceros a cambio de una prima o precio y mediante la expedición de pólizas bajo las condiciones y requerimientos legales autorizados.

Cada vez que la ley se refiere a entidades de seguros o a entidades aseguradoras, se esta frente a instituciones financieras, con exclusión de los intermediarios de seguros, los cuales se limitan a colocar los seguros sin que se comprometan directamente a asegurar los riesgos.

La actividad aseguradora, bursátil y financiera tiene un régimen especial determinado en el artículo 335 de la Constitución Política, el cual es de interés público no solo respecto a las operaciones o actividades, sino de los sujetos especialmente autorizados para desarrollarla.

c) La actividad de intermediación de seguros no es financiera ni aseguradora, sino comercial, porque supone necesariamente la existencia de dos contratos causales: la agencia comercial o el corretaje mercantil.

Los contratos causales no requieren autorización estatal para su realización, ya que pueden ser celebrados por cualquier particular en desarrollo de la libertad contractual. Cosa diferente que es la intermediación de seguros se halle sujeta a determinadas reglas establecidas en favor de la clientela y la transparencia del mercado.

La colocación de seguros en manera alguna supone autorización especial entratándose de instituciones financieras, pues bajo el giro ordinario de los negocios da cada tipo de entidad es posible celebrar acuerdos para comercializar masivamente a través de una red de oficinas, pólizas estandarizadas de seguros.

d) La colocación de seguros es una actividad que hace parte de la intermediación. Conforme al artículo 40 del Estatuto Financiero los intermediarios de seguros deben ser empresas comerciales cuyo objeto exclusivo es el de ofrecer y promover la celebración de contratos de seguros y obtener su renovación.

El término “exclusividad” que es usado en este artículo se refiere al objeto social de los intermediarios de seguros, pero no restringe las personas que puedan desarrollar tal actividad. Es decir, que los intermediarios están autorizados únicamente para colocar seguros, pero ello no implica que solamente éstos puedan desarrollar tal actividad.

e) De conformidad con el artículo 3º de la ley 35 de 1993, el gobierno podrá intervenir en relación con las actividades de las entidades financieras y aseguradoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, y en general respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el manejo y la inversión de recursos captados del público.

El parágrafo 1º de dicho artículo establece restricciones a la facultad antes señalada en el sentido de que no se puede ampliar el objeto de una de las entidades vigiladas, autorizándole operaciones que correspondan al objeto exclusivo de las entidades financieras especializadas.

Como los intermediarios de seguros no son entidades financieras ni aseguradoras, no pueden ser catalogadas como entidades financieras especializadas y por tanto, cuando el Gobierno Nacional autorizó a los establecimientos de crédito para realizar la actividad de colocación de seguros, no infringió la ley 35 de 1993.

La calificación que de instituciones financieras otorga la ley a las sociedades anónimas reguladas específicamente en el Decreto 663 de 1993 es expresa, lo que significa que estas instituciones únicamente lo son, en cuanto desarrollan actividades financieras, aseguradoras o bursátiles, con exclusión de todas las demás.

Los intermediarios de seguros son vehículos de las instituciones financieras pero no son instituciones financieras. En efecto, la intermediación dice que relación con la búsqueda no solo del cliente sino de la asesoría que se le presta para que el producto o servicio a vender se ajuste a las necesidades del cliente, la colocación sólo es el resultado final o terminal de la actividad de intermediación.

De otra parte, la Carta Política de 1991 se refirió expresamente y sin ninguna duda a que el objeto de la regulación para fines de intervención, está exclusivamente orientada a la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público.

Lo anterior significa que sólo quienes sean autorizados para desarrollar actividades de esta naturaleza, son los destinatarios de las prescripciones que en desarrollo de las facultades de intervención dicte el Gobierno Nacional.

Los intermediarios de seguros a más de no ser instituciones financieras, tampoco ejercen actividad alguna predicable de ellas, y por consiguiente, la norma acusada en manera alguna quebranta el ordenamiento jurídico, dado que, entre otras razones, las facultades de intervención normadas a partir del artículo 46 Decreto 663 de 1993, no atribuye al autorizar la figura denominada “BANCASEGUROS” un objeto principal de alguna clase de institución financiera, o limita o restringe las operaciones de alguna de ellas, ni finalmente modifica el objeto social principal de las mismas.

La norma acusada ni tiene por objeto autorizar operaciones de crédito, ni implementar servicios típica, formal o sustancialmente financieros, y aún tampoco esta facultando a los establecimientos de crédito para asegurar o reasegurar riesgos de terceros. Simplemente se permite que los establecimientos de crédito y las compañías de seguros suscriban acuerdos que, permitan a estos últimos colocar pólizas estandarizadas en los mostradores de sus oficinas.

4 - . De La Superintendencia Bancaria (impugnante. fls. 165 a 181 y 248 a 263):

El artículo censurado no prevé para los establecimientos de crédito la realización de operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas, pues cuando el Decreto No. 2423 los autoriza para colocar directamente seguros en sus redes de oficinas, en momento alguno les está atribuyendo las actividades propias de los intermediarios de seguros, pues estos últimos más que simples colocadores de seguros son verdaderos asesores de seguros, lo cual hace su radio de acción bien amplio.

No existe monopolio en la distribución de los productos de las entidades aseguradoras, ya que bien lo pueden hacer de manera directa o por conducto de los intermediarios de seguros o, recientemente, la colocación de sus productos la pueden hacer a través de los establecimientos de crédito. Impedir el acceso en la colocación de productos implica vulnerar los principios constitucionales que limitan la presencia de monopolios.

La actividad de los intermediarios de seguros hoy no se limitan a la promoción y asesoría en la celebración de contratos de seguros, que era hasta hace no mucho tiempo su labor fundamental, ya que pueden promocionar otros productos diferentes como la medicina prepagada, planes de pensiones voluntarios, obligatorios y alternativos, etc. La exclusividad ya hoy no es premisa y lo es menos frente a aquellos operadores que como los intermediarios de seguros tampoco tenían una reserva de monopolio legal para la promoción y asesoría de los productos de seguros.

No puede perderse de vista que la norma demandada es clara al señalar unas limitaciones a la actividad de colocación de seguros por parte de los establecimientos de crédito, como son la celebración previa de convenios con la aseguradora y la exigencia de que se trate de pólizas idóneas para su comercialización masiva.

Lo anterior pone de manifiesto el querer del legislador de crear una marcada diferenciación entre la actividad del intermediario de seguros y la figura contemplada en la norma discutida, toda vez que la exigencia de comercialización masiva per - se, excluye la posibilidad de que el establecimiento bancario se convierta en el asesor de su cliente y en este sentido invada la órbita del agente, pues las pólizas de comercialización masiva son aquéllas que por su carácter general y de uso corriente han sido diseñadas en formatos y se presentan al consumidor bajo forma de contrato de adhesión.

De otra parte, llama la atención el hecho de que la entidades de seguros a menudo no utilizan un agente general para colocar sus productos en el mercado, sino que trabajan directamente a través de sus propias sucursales; siendo ello así, no se ve como pueda resultar contrario que la propia aseguradora utilice las redes de oficinas del establecimiento de crédito para colocar uno de sus productos en el mercado.

La ley 35 de 1993, fundamento del decreto acusado, es una ley cuadro. En consecuencia, la regulación de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y el control de legalidad de los actos dictados en relación con éstos temas, deberá consultar los parámetros generales que estatuye la ley en desarrollo de la Constitución Política, que en últimas es la que determina el que ciertos temas tengan un tratamiento mas o menos directo por parte del ejecutivo.

El carácter de entidad especializada se debe entender referida al sector financiero y / o asegurador, más no frente a los intermediarios de seguros.

De conformidad con los artículos 41 y 42 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero la labor de los agentes y agencias de seguros no es más que una representación de verdaderas entidades aseguradoras, convirtiéndolas en una prolongación suya. Como corolatorio, puede afirmarse que los intermediarios referidos son entes cuya existencia depende de la vinculación contractual que tenga con una o más compañías aseguradoras, difícilmente puede considerarse la posibilidad de violar el objeto de una entidad que ni siquiera cuenta con actividad propia e independiente.

Entratándose de las sociedades corredoras de seguros, el objeto social de las mismas de acuerdo con el artículo 40 ibídem, es el de exclusivamente ofrecer seguros, promover se celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurador y el asegurado.

Si bien el término intermediación puede llegar a confundirse con el acto de colocación, es necesario dilucidar el campo de cada uno de los términos.

Tomando la intermediación como la actividad comercial que habitualmente realizan ciertas personas con el objeto de poner en contacto a dos o más personas interesadas en cubrir unas expectativas precisas, encontramos que si bien es cierto esta función constituye en si misma el asesoramiento y acercamiento entre las partes interesadas y toda vez que las sociedades corredoras de seguros no tienen con el asegurador ninguna relación de dependencia, mandato o representación, mal podría pensarse que estas facultades impliquen la colocación de seguros que tal como deben entenderse, es el acto de perfeccionamiento mismo del contrato, de poner en su lugar a una cosa, es el acto que soporta el resultado de la gestión, es el acto mismo de la manifestación del perfeccionamiento del compromiso.

Respecto de la actividad que desarrollan los intermediarios de seguros no puede predicarse exclusividad, menos aún cuando la misma comportaría la estructura de un monopolio que constitucionalmente está proscrito, amén de colocar a dichos intermediarios en una posición dominante, de la cual real o potencialmente podrían abusar.

La actuación por parte de los establecimientos de crédito en la colocación de seguros no puede entenderse como intermediación, pues su finalidad no radica en la promoción u ofrecimiento de seguros, acción ésta si propia de los intermediarios, sino como una actividad eminentemente comercial e instrumental, encaminada al acto de extensión mismo de la póliza, previa la celebración de los convenios entre el establecimiento y la aseguradora y siempre que se trate de comercialización masiva.

5 - . De Tecsefín S.A. Esta sociedad compareció al proceso en calidad impugnante de la demanda dentro del término de traslado para alegar de conclusión, y en el correspondiente escrito manifiesta lo siguiente (fls. 202 a 209):

Las normas supuestamente violadas carecen de claridad, pues no definen en que casos esta prohibido autorizar operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas, que tampoco determina.

Si bien es cierto que los intermediarios de seguros son integrantes del sistema financiero y asegurador, también lo es que no son instituciones financieras ni aseguradoras, sino verdaderos asesores dedicados al corretaje, actividades comerciales de muy amplio radio de acción, que los aleja de ser aquéllas entidades especializadas a las cuales se refieren las normas supuestamente violadas. De igual manera, tampoco puede decirse que colocar seguros, sea su objeto principal.

La calidad de entidad especializada no puede predicarse a los intermediarios de seguros, pues ellos no se dedican a desarrollar simultáneamente innumerables operaciones, no sólo de colocación de seguros, sino títulos de capitalización, de fondos de pensiones, pensiones voluntarias y riesgos provisionales (Ley 100 de 1993), de fondos mutuos de inversión, de medicina prepagada y otros servicios y productos de la más inversa índole y naturaleza, además de prestar servicios de asesorías varias (manejo de riesgos y prevención de siniestros, administración de riesgos, recaudo de primas).

Las entidades especializadas a las cuales se refiere el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero están contemplados en sus artículos 2º numeral 6., 118, 216 y 227, y a las cuales les atribuye operaciones exclusivas. Entre otras, se encuentra el Instituto de Fomento Industrial IFI, la Financiera Eléctrica Nacional FEN, la Corporación Financiera de Fomento Agropecuario y de exportaciones S.A. FINAGRO. etc., respecto de las cuales salta a la vista su objeto principal, y dada su naturaleza, razón de ser y régimen especial, dicho objeto no puede ser autorizado para que lo ejerza ninguna otra entidad. En conclusión, las entidades especializadas a las que se refiere el Decreto 663 de 1993 son las anteriores mencionadas y no así los intermediarios de seguros.

A los establecimientos de crédito se les permite la colocación masiva de seguros, para lo cual no es necesario la intervención de los intermediarios. Dicha colocación garantiza la democratización del seguro y el logro de los objetivos de la intervención estatal preconizada por la Constitución Política de Colombia.

El inciso último del artículo 333 de la Carta Política consagra taxativamente los motivos para delimitar el alcance de la libertad económica, dentro de los cuales no esta garantizar el monopolio a favor de los intermediarios de seguros, como lo pretende la demandante.

La actividad autorizada a los establecimientos de crédito no es la misma desarrollada por los intermediarios de seguros, pues el artículo 5º del Decreto 2423 de 1993 sólo autoriza a los establecimientos de crédito para colocar seguros que “a juicio de la Superintendencia Bancaria tenga características y condiciones que las hagan idóneas para su comercialización masiva” mientras que los intermediarios pueden vender libremente las pólizas de seguro que estén en el mercado.

Los objetivos de la intervención gubernamental según el artículo 1º de la ley 35 de 1993 y el artículo 46 del Decreto 663 del mismo año, se logran con las operaciones que autoriza la norma acusada, pues el desarrollo de dichas actividades por parte de los establecimientos de crédito están acordes con el interés público, ya que se tutelan adecuadamente los intereses de los usuarios, ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas, sin que se afecte la solvencia de las entidades que realicen tales operaciones con seguridad y transparencia, promoviendo la libre competencia, democratizando el seguro, amen de promover el desarrollo de las instituciones financieras y aún de la economía solidaria, compitiendo entre si bajo condiciones de equidad y equilibrio y de acuerdo con la naturaleza propia de sus operaciones.

d - . La actuación surtida.

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 9 de noviembre de 1994 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite correspondiente y se decretó la suspensión provisional de los efectos de la norma acusada (fl. 32), decisión que fue objeto de recurso y que fue resuelto mediante auto de 27 de febrero de 1995 (fl. 146), por medio del cual se revocó la medida de suspensión provisional de la citada norma y se dispuso en su lugar, denegar dicha medida.

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión hicieron uso de tal derecho tanto la parte demandante (fl. 240), como la parte demandada (fls. 264). Asimismo los impugnantes de la demanda: Tecsefín S.A. (fl. 202); Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (fl. 211)¸ Fasecolda (fl. 219); y Superintendencia Bancaria (fl. 248).

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Décima Delegada ante esta Corporación considera que del texto de las normas que se consideran violadas, esto es, el parágrafo 1º del artículo 3º de la ley 35 de 1993 y el artículo 48 literal a) del Decreto No. 663 de 1993, se desprende que el congreso en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 150 numeral 19, literal d) de la Carta Política, le fija al gobierno límites de actividad cuando se trate de la regulación de las materias atinentes al sistema financiero, bursátil y asegurador, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

Dichos límites están referidos a que no podrá reducir los tipos de operaciones actualmente autorizados por las normas vigentes a las entidades objeto de intervención y a que no podrán autorizar operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas.

Las entidades aseguradoras corresponden a la denominación de entidades especializadas a que hace alusión la Ley 35 de 1993 y su objeto social está constituido por la realización de operaciones de seguro, las cuales desarrolla bajo las modalidades y en los ramos para los cuales se hallan facultadas expresamente y con el agregado del carácter exclusivo de la gestión.

Es obvio el quebrantamiento de las disposiciones legales aducidas, por cuanto el Gobierno autorizó operaciones que son de la exclusividad de las entidades aseguradoras a las entidades de crédito, cuya función principal está orientada a captar en moneda legal recursos del público en depósitos a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de prestamos, anticipos u otras operaciones de crédito.

Por lo anterior, es partidaria de que las pretensiones de la parte actora prosperen y en consecuencia se declare la nulidad de la norma acusada.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En esencia, el cargo de la actora se contrae a afirmar que el artículo 5º del Decreto No. 2423 de 1993 desconoció la Ley No. 35 de 1993 y el Decreto No. 663 de 1993, en cuanto atribuyó a los establecimientos de crédito una función que es exclusiva de los intermediarios de seguros como entidades especializadas que son.

El texto del artículo demandado es el siguiente:

“Artículo 5o. Nuevas operaciones de los establecimientos de crédito. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, los establecimientos de crédito podrán colocar directamente seguros en sus redes de oficinas, previa la celebración de los convenios a que haya lugar y siempre y cuando sean pólizas que, a juicio de la Superintendencia Bancaria, tengan características y condiciones que las hagan idóneas para su comercialización masiva”.

Por su parte, el contenido del parágrafo 1o. del artículo 3o. de la Ley 35 de 1993, que se considera violado, es como sigue:

“Artículo 3o. .....

Parágrafo 1o. En desarrollo de las facultades consagradas en el literal a) de este artículo no podrán reducirse los tipos de operaciones actualmente autorizadas por las normas vigentes a las entidades objeto de intervención, ni autorizarse operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas. Además, las facultades allí consagradas se ejercerán, previa información a la junta Directiva de Banco de la República, a fin de este organismo pueda pronunciarse sobre su incidencia en las políticas a su cargo”.

El artículo 48 del Decreto No. 663 de 1993 que se considera igualmente violado, recoge el contenido de la norma anteriormente transcrita.

Como se expuso en la providencia que revocó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, para establecer si el acto demandado se halla violado o no de nulidad, es necesario dilucidar los siguientes aspectos:

Primero. Si los intermediarios de seguros efectivamente pertenecen al sector financiero y / o asegurador y sí están regidos por las mismas normas aplicables a las entidades que hacen parte de esos sectores.

Al respecto, el artículo 1o. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero señala que la estructura general del sistema financiero y asegurador se encuentra conformado por los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las sociedades de capitalización , las entidades aseguradoras y los intermediarios de seguros y reaseguros.

A su turno, el artículo 2o. ibídem prescribe que los establecimientos de crédito comprenden las siguientes clases de instituciones financieras: establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial, cuya función principal consiste en captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito.

A su vez, el artículo 5o. ibídem distingue entre las entidades aseguradoras, que son las compañías y cooperativas de seguros y las de reaseguros, y los intermediarios de seguros, que son los corredores, las agencias y los agentes, cuya función consiste en la realización de actividades contempladas en dicho Estatuto.

El Decreto No. 663 de 1993 dedica el Capítulo XI de la parte primera a las entidades y el Capítulo XII a los intermediarios de seguros.

El artículo 38 del Decreto anteriormente citado prescribe, refiriéndose a las entidades aseguradoras:

“Artículo 38. Disposiciones generales.

1. Principios orientadores. El presente Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia Bancaria... (transcripción del artículo 29 de la Ley 45 de 1990).

2. Entidades destinatarias. Se encuentran sometidas a las disposiciones de este Estatuto. Las empresas que se organicen como compañías o cooperativas de seguros, cada vez que se aluda en este Estatuto a la actividad aseguradora, a operaciones o negocios de seguros, se entenderán por tales las realizadas por este tipo de entidades y, salvo que de la naturaleza del texto se disponga otra cosa, se entenderán comprendidas también en dicha denominación las operaciones efectuadas por las sociedades de reaseguros (lo anterior se encuentra también contenido en el artículo 33 de la Ley 45 de 1990).

3. Objeto social. El objeto social de las compañías y cooperativas de seguros será la realización de operaciones de seguro, bajo las modalidades y los ramos facultados expresamente, aparte de aquellas previstas en la Ley con carácter especial...

4. Denominación social. En la denominación social de las entidades aseguradoras se incluirán las palabras “seguros” , “reaseguros” “aseguradora”, “reaseguradora”, de acuerdo con su objeto social, quedando reservadas las mismas para tales entes con carácter exclusivo, salvo la posibilidad con que cuentan los intermediarios de seguros autorizados legalmente para emplear tales expresiones dentro de su razón social, como indicación de la actividad que desarrollan” (las negrillas no son del texto).

Además, muchas otras normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se refieren expresamente a los intermediarios de seguros.

De las anteriores normas se desprende lo siguiente:

a. Que, en efecto, los intermediarios de seguros pertenecen al sistema financiero y asegurador; y

b. Que el Estatuto Orgánico del sistema financiero incluye a los intermediarios de seguros entre las entidades sometidas a algunas de sus normas.

Segundo. Otro aspecto a dilucidar es si la actividad de intermediación de seguros es o no una actividad financiera o aseguradora o simplemente comercial.

Al respecto debe decirse que si de acuerdo con las normas citadas en el punto anterior, los intermediarios de seguros pertenecen al sistema financiero y asegurador, es obvio que su actividad es de ese mismo carácter, aunque no constituyan propiamente entidades aseguradoras. En efecto, del artículo 1º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se desprende claramente que existen varios tipos de entidades que forman parte del sistema y entre ellas se diferencian las entidades aseguradoras y los intermediarios de seguros y reaseguros. A su vez, los artículos 38, 40, 41 y 42 diferencian claramente las actividades que constituyen el objeto social de unas y otra, aunque todas ellas relacionadas con el ramo de los seguros.

En conclusión, en relación con este punto, para la Sala es claro que la actividad de intermediación de seguros es una actividad relacionada con el ramo de los seguros, aunque diferenciada de la actividad propiamente aseguradora, sin que, de otra parte, pueda desconocerse su carácter comercial , como lo tienen igualmente todas entidades y actividades que hacen parte del sistema financiero y asegurador.

Tercero. En cuanto a que si los intermediarios de seguros deben considerarse o no entidades especializadas, la Sala observa que la Federación demandante hace recaer la especialidad de los intermediarios de seguros en el artículo 2º del Decreto No. 2605 de 1993 “por el cual se señala el régimen aplicable a los intermediarios de seguros y reaseguros y se fijan las condiciones para su supervisión” , el cual reza:

“Artículo 2o. - Personas Autorizadas. La actividad de intermediación de seguros y reaseguros estará reservada a las sociedades corredoras de seguros, a las sociedades corredoras de reaseguros, a las agencias colocadoras de seguros y a los agentes colocadores de pólizas de seguro, de acuerdo con su especialidad.

“La actividad de los intermediarios de seguros y reaseguración no inhabilita a las entidades aseguradoras para aceptar y ceder riesgos directamente, sin intervención de los intermediarios”.

Por su parte, el artículo 1340 del Código de Comercio establece:

“Art. 1340. - Se llama corredora a la persona que, por su especial conocimiento de los mercados, se ocupa como agente intermediario en la tarea de poner en relación a dos o más personas, con el fin de que celebren un negocio comercial, sin estar vinculados a las partes por relaciones de colaboración, dependencia, mandato o presentación” (negrilla fuera del texto).

A su vez el artículo 40 de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero prevé que el objeto social de las sociedades corredoras de seguros es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su revocación a títulos de intermediarios entre el asegurado y el asegurador.

Por su parte, el artículo 41 del mismo Estatuto, al definir los agentes colocadores de pólizas de seguros y de títulos de capitalización, expresa que son las personas naturales que promueven la celebración de contratos de seguros y de capitalización y la renovación de los mismos en relación, con una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización.

De igual manera, el artículo 42 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, establece las facultades de la agencia de seguros, que es otra de las clases de intermediarios de seguros así:

“Artículo 42, Facultades de la agencia de seguros. Toda agencia de seguros debe tener por lo menos las siguientes facultades otorgadas por la compañía o compañías que represente:

a) Recaudar dineros referentes a todos los contratos o negocios que celebre;

b) Inspeccionar riesgos;

c) Intervenir en salvamentos, y

d) Promover la celebración de contratos de seguro por sí misma o por medio de agentes colocadores que la compañía mandante ponga bajo su dependencia, de acuerdo con su sistema propio de promoción de negocios”.

Finalmente, el artículo 43 del citado Estatuto establece las condiciones de funcionamiento de las agencias y de los agentes de seguros:

“Artículo 43. Condiciones de funcionamiento.

1. Certificado público. Toda agencia de seguros deberá elaborar un reglamento en el que se exprese sus facultades mínimas.

Este reglamento se llamará certificado público, y su texto deberá ser aprobado por la Superintendencia Bancaria. Dicho certificado fijará en un lugar visible en las oficinas de la agencia, para información de terceros.

2. Inscripción ante la Superintendencia Bancaria. Ninguna agencia podrá iniciar las operaciones propias de su objeto, antes de su inscripción en el registro que al efecto lleva la Superintendencia Bancaria.

3. Ejercicio de la condición de agente. Podrá ejercer la profesión de agente colocador todo ciudadano colombiano o extranjero residente en el país por más de (1) un año, que sea mayor de edad y que este inscrito en la Superintendencia Bancaria.

La solicitud de inscripción debe hacerse acompañada de la constancia de que la persona ha recibido la instrucción necesaria en el ramo o ramos al que se refiere su nombramiento (negrilla fuera del texto).

Del análisis de las normas transcritas, la Sala infiere que los intermediarios de seguros si son entidades especializadas, por las siguientes razones:

1o. Porque el artículo 42 del Decreto 2605 de 1993 reserva la actividad de intermediación de seguros a las sociedades corredoras de seguros, a las agencias colocadoras de seguros y a los agentes colocadores de pólizas de seguros, calidad que no ostentan los establecimientos de crédito.

2o. Porque la parte final del inciso primero del artículo 40 del Decreto 663 de 1993 habla de la reserva de dicha actividad “...de acuerdo con su especialidad”. Luego es la misma norma la que se esta indicando la especialidad (intermediación de seguros o reaseguros).

3o. Porque el artículo 1340 de Código de Comercio expresamente señala que se llama corredor la persona “que por su especial conocimiento de los mercados se ocupa como agente intermediario...” y teniendo en cuenta que la acepción “especialidad” la define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como: “...3. Rama de una ciencia, arte o actividad, cuyo objeto es una parte limitada de las mismas sobre la cual posee saberes o habilidades muy precisas quienes la cultivan...”, la Sala encuentra que la especialidad de la actividad intermediadora de seguros es ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación.

4o. Porque el artículo 42 de Decreto 663 de 1993 expresamente señala las facultades mínimas de las agencias de seguros, especificando la actividad de las mismas, cual es recaudar el dinero de los contratos que celebre, inspeccionar los riesgos, intervenir en salvamentos y promocionar y celebrar contratos de seguros, lo cual sin lugar a duda le otorga el carácter de actividad especializada.

5o. Porque igualmente de manera expresa se exige (artículo 43) para los agentes la constancia de haber recibido la instrucción necesaria en el ramo en cuestión, es decir que es la misma norma que determina la especialidad, al demandar capacitación, aprendizaje o preparación para el ejercicio de la actividad de intermediación.

Cuarto. Establecido que los intermediarios de seguros son entidades especializadas, resta por definir si la colocación de seguros hace parte de la intermediación o es diferente a ella, y si es cierto lo primero, puede decirse que la colocación de seguros hace parte efectivamente del objeto principal de los intermediarios de seguros.

De conformidad con el artículo 40 del Decreto 663 de 1993, los intermediarios de seguros son:

1. Los corredores de seguros, cuyo objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador.

2. Los agentes colocadores de pólizas de seguros y de capitalización que son las personas naturales que promueven la celebración de contratos de seguros y de capitalización y la renovación de los mismos.

3. Las agencias asimiladas a las sociedades corredoras de seguros que son aquéllas agencias colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que durante el ejercicio anual inmediatamente anterior hubiese causado a título de comisiones una suma igual o superior a 800 salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha del respectivo corte.

A su vez el artículo 1347 del Código de Comercio dispone:

“Art. 1347. - Son corredores de seguros las empresas constituidas o que se constituyan como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad limitada, cuyo objeto social sea exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador” (negrillas fuera del texto).

Las normas anteriores claramente señalan que el objeto social de los corredores es ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación.

Si bien es cierto que dicha norma se refiere a los corredores de seguros como personas jurídicas, no los es menos que el artículo 40 también se refiere a los agentes colocadores de seguros como personas naturales.

Uno de los argumentos de la defensa de que la norma acusada simplemente se refiere a la colocación directa de seguros, pero para la Sala es lógico que para colocarlos a renovarlos los establecimientos de crédito deben ofrecerlos y promoverlos, como en efecto lo hacen.

Asimismo, debe decirse que el ofrecimiento y la promoción de los seguros, tiene precisamente como objetivo final su colocación, toda vez que es en ella donde se materializa la tarea del intermediario, esto es, la celebración del contrato entre la compañía aseguradora y el tomador.

Finalmente debe hacerse notar que tanto el parágrafo del artículo 3o. de la Ley 35 de 1993, como el literal a. del artículo 48 del Decreto 663 de 1993, expresamente manifiestan que si bien el Gobierno tiene la facultad de autorizar las operaciones que pueden realizar las entidades objeto de intervención, esta facultad no puede ejercerse para autorizar operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas, como son los intermediarios de seguros según ha quedado establecido, entre cuyo objeto principal se encuentra precisamente la actividad de colocación de pólizas de seguros según los razonamientos expresados.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la conclusión de que el precepto acusado si viola las normas consideradas como infringidas, pues encontrándose establecido que la colocación de seguros es el resultado final que pretenden los intermediarios a través de su actividad de promoción y ofrecimiento, actividad reservada a éstos, mal pueden los establecimientos de crédito ejercerla, cuando corresponde a los intermediarios de seguros como entidades especializadas que son.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Primero. - DECLÁRASE la nulidad del artículo 5o. del Decreto No. 2423 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.

Segundo. - Por no haber sido utilizado, devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.

Tercero. - En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN