Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  Decreto Reglamentario No 1916 del 5 de agosto de 1994

Demandante:  ALVARO RAFAEL AGUlLAR BOLAÑO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / POTESTAD REGLAMENTARIA / REPOSICION DE VEHICULOS / PARQUE AUTOMOTOR / COMPETENCIA

El espíritu de la ley 105 de 1993 en la norma objeto de reglamentación es claro en cuanto a que debe haber un incentivo de las autoridades allí referidas para la reposición de los vehículos y que se puede suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros de acuerdo con las necesidades de la localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil. Si bien es cierto que la citada ley no dice nada acerca de cuáles son las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital o municipal, no lo es menos que precisamente esta es la labor que le corresponde al reglamento para hacer ­expedida la ley, de hacer explícito lo que está implícito en ella, en orden a su cabal ejecución y cumplimiento, y ello en manera alguna implica la consagración de nuevos requisitos diferentes a los contemplados en aquella Carta Política, es atribución de los Alcaldes cumplir y hacer cumplir, entre otras normas, la ley, y asegurar la prestación de los servicios públicos.

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / REPOSICION DE VEHICULOS / PARQUE AUTOMOTOR / MINISTERlO DE TRANSPORTE - Competencia

La Ley 105 de 1993 en el inciso 1o. del arto 6o., en los parágrafos 1o. 2o. Y 3o. ibidem y en el parágrafo 1o. del Art. 7o.,señala al Ministerio de Transporte como la autoridad encargada de exigir la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil; para definir, reglamentar y fijar los requisitos para la transformación de vehículos; para establecer los plazos y condiciones para la reposición de vehículos; y para vigilar, en asocio con las autoridades territoriales competentes, los programas de reposición.

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / CONCEJO DISTRITAL - Funciones / ALCALDE MAYOR - Funciones

Del texto de las normas enjuiciadas no se deduce que se esté asignando a las autoridades del orden metropolitano, distrital o municipal la función de ­dictar normas sobre tránsito y transporte, sino de ejecutar las medidas que previamente el legislador ha adoptado, como son en este caso, las de reposición de vehículos, lo cual armoniza con lo dispuesto en los numerales 1o. y 3o. del artículo 38 del decreto 1421 de 1993, que le impone al Alcalde Mayor la obligación de hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo y dirigir la acción adminis­trativa y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los ­servicios a cargo del Distrito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARlZA MUÑOZ.

Santa Fe de Bogotá, D.C., dos (2) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 3057

Actor: ALVARO RAFAEL AGUlLAR BOLAÑO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado ÁLVARO RAFAEL AGUILAR BOLAÑO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto Reglamentario No 1916 del 5 de agosto de 1994, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 105 de 1993", expedido por el Gobierno Nacional.

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación:

10): El Decreto acusado viola el artículo 150, numeral 1o. de la Constitución Política, puesto que está interpretando y reformando el inciso 20. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993, al indicar unas autoridades (alcaldes metropolitanos, distritales y municipales) que dicha ley no determinó, dado que esta función legislativa es del resorte del Congreso Nacional. En consecuencia, la determinación específica de estas autori­dades que hizo el Decreto demandado, solamente se puede hacer mediante una ley.

20):También es violatorio del ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política, por cuanto el Presidente de la República extendió el ámbito de la potestad reglamentaria al determinar en él artículo lo. del Decreto acusado que las autoridades competentes son los Alcaldes, cuando precisamente la Ley 105 de 1993 no las especificó porque en varios municipios del país dichas autoridades competentes son los Secretarios o Directores de Tránsito y en el caso de Santa Fe de Bogotá, D.C., es el Concejo Distrital tal como lo consagra el numeral 19 del artículo 12 del Decreto No. 1421 de 1993.

Igual situación sucede con el artículo 3o del Decreto acusado, al consagrar Ia exigencia que para la determinación de las necesidades que sirvan de soporte para suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de pasajeros en los municipios, los Alcaldes deben solicitar asesoría técnica al Ministerio de Transporte, requisito que no establece el inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 en referencia.

30): Viola igualmente el artículo 365 de la Carta Política, el cual establece que el, régimen jurídico de los servicios públicos debe estar sometido a la ley y siendo el transporte urbano un servicio público, su regulación no se puede efectuar por un Decreto Reglamentario, como lo es el acusado, sino a través de una ley.

40.): Hay violación manifiesta del numeraI 19 del artículo 12 del Decreto No.1421 de 1993, por cuanto la autoridad competente para suspender, transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, contenido en el inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993 en Santa Fe de Bogotá es el Concejo Distrital y no el Alcalde Mayor.

El Decreto acusado en sus artículos lo. y 2o. está modificando o subrogando el numeral 19 del artículo 12 del citado Decreto 1421, el cual, al ser dictado con base en el artículo transitorio 41, tiene el carácter de ley y solo puede ser modificado o reformado a través de una norma de igual categoría.

50): También hay transgresión del artículo 38 del Decreto No. 1421 de 1993, puesto que el Decreto acusado le está asignando nuevas funciones al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., que le corresponden por mandato de la Ley al Concejo Distrital, tal como se consigna en el punto anterior.

II. - TRÁMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria, alegaciones y concepto de la Agente del Ministerio Público.

La Nación -Ministerio de Transporte-, por medio de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones y para el efecto adujo, principalmente, lo siguiente:

Si no fuera porque la misma Ley 105 de 30 de Diciembre de 1993, orgánica del

transporte en Colombia, señala de manera taxativa los principios fundamentales sobre los cuales descansa dicha actividad, se podría pensar en el pretendido rebasamiento o desbordamiento de la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República, que es el argumento esgrimido por el actor para solicitar la nulidad del Decreto acusado.

En efecto, para cumplir con los altos fines determinados en el artículo 2o. literal b) de la citada Ley, el Presidente de la República con su Ministro de Transporte expidió el Decreto demandado, que si se analiza detenidamente y por virtud de los principios allí señalados, está muy Iejos de rebasar como se dice en la demanda la potestad - reglamentaria propia del Jefe de Estado.

Es más, con el Decreto simplemente se está acomodando la Ley 105 de 1993 para que sea viable y aplicable, señalando cuáles son las autoridades competentes para efectos de lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 6o. de dicha Ley. No se está apartando el Gobierno ni de la esencia, ni de los mandatos de ella, antes por el contrario, le está dando vida en aras de su aplicabilidad.

En sentencia de 11 de septiembre de 1969 del Consejo de Estado, que cobra validez en el caso que nos ocupa, se afirmó:

"El Decreto Reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la Ley que tiende a desarrollar. La razón del decreto es la necesidad de hacer eficaz, activa y plenamente operante la norma de derecho superior, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma administración y de los particulares. Todo aquello que lógica y necesariamente esté contenido en la Ley debe desarrollarlo de manera detallada comprensiva el Decreto Reglamentario. Pero nada más que eso.

La potestad reglamentaria debe respetar la letra y el espíritu de la Ley, aunque a primera vista resulta difícil precisar hasta donde llega la facultad del legislador para que empiece la del reglamento, esa dificultad desaparece si se tiene en cuenta conforme a nuestra legislación, los fines de la Ley y el carácter de la función reglamentaria, que es ejecutiva y administrativa. La Ley sienta los principios básicos, las normas fundamentales y los lineamientos esenciales de una cuestión y el reglamento establece las medidas necesarias para que el cumplimiento del mandato legislativo opere sin apartarse de su esencia, ni de su espíritu".

No se vislumbra en la demanda que seden las violaciones de los artículos 150,189 ordinal 11 y 365 de la Constitución Política, 12 numeral 19 y 38 del Decreto No. 1421 de 1993.

Por lo tanto, el Decreto cuya nulidad se demanda no se apartó de la Ley que reglamenta en cuanto se refiere a su espíritu y esencia.

La señora Procuradora Décima Delegada ante esta Corporación en su vista de fondo se muestra partidaria que se denieguen las súplicas de la demanda, porque al expedir el Decreto acusado y determinar los efectos del inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993, las autoridades competentes lo eran los respectivos Alcaldes, lo que hizo el Presidente de la República no fue cosa diferente de la de expedir, con base en la facultad reglamentaria otorgada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, una norma cuya finalidad es dar vida al texto normativo, precisar lo que dicha Ley consagró ­como "autoridades competentes"; y esa precisión que hizo el Decreto no significa asignar una nueva función a los Alcaldes, ni interpretar ni reformar la Ley.

Si se hubiera indicado en la Ley, en forma clara y precisa las autoridades a las cuales les asignaba la competencia, el reglamento carecería de oficio, no abría necesidad de reglamentar y entonces éste sería una reiteración de lo establecido por el Legislador.

Siendo como es que el Legislador no explicitó la autoridad competente que se encargaría de ejecutar los planes de incentivación de reposición de vehículos automo­tores, resulta contradictoria la afirmación del actor de que la competencia está en el Concejo Distrital, dado que si éste tiene competencia para dictar normas sobre tránsito y transporte (numeral 19 del artículo 12 del Decreto No.1421 de 1993), esta facultad debe entenderse como las normas propias e inherentes asignadas por la Constitución y la Ley al Concejo y no a normas de ejecución que por esencia le corresponden al Ejecutivo Distrital (inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de. 1993), y no excluye ni resulta incompatible con la función encomendada al Alcalde.

El actor también confunde lo público a que alude el artículo 365 de la Constitución Política, dado que cuando la norma se refiere a lo público, hace relación a quienes se dirige o va dirigido el servicio. En el Decreto acusado no se está legislando sobre el servicio público en sí mismo considerado, sino que se trata de medidas dirigidas a quienes como particulares, están prestando el servicio; lo que lIeva a concluir que son medidas que el Gobierno debe dictar en ejercicio del poder de policía y de la dirección de la acción administrativa.

En fin, el Presidente de la República en ejercicio de la facultad del artículo 189 numeral 11 de la Carta Política explicitó en forma concreta, como no lo hizo la Ley, cual era la autoridad competente para efectos de desarrollar las políticas de incentivación de reposición de vehículos automotores destinados al servicio público de transporte de pasajeros.

Reza el acto acusado:

"...Artículo lo. Para efectos de lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993, son autoridades competentes los alcaldes metropolitanos, distritales y decisión correspondiente de acuerdo con los estudios técnicos del caso.

la reposición de vehículos y constituyendo los Alcaldes en estos órdenes la máxima autoridad en su jurisdicción, no puede resultar ajena a su función la ejecución de las medidas legales que en materia de tránsito y transporte puedan afectar a su localidad. Además, por mandato del artículo 315, en sus numerales lo. Y 3o. de la Carta Política, es atribución de los Alcaldes cumplir y hacer cumplir, entre otras normas, la ley, y asegurar la prestación de los servicios públicos.

Se trata pues de indicar a qué autoridades les corresponde ejecutar unas medidas previamente adoptadas por el legislador y no, como lo sugiere el actor, de regular el régimen jurídico de los servicios públicos.

De otra parte, en cuanto a la indicación del Ministerio de Transporte como autoridad encargada de asesorar a los Alcaldes del orden metropolitano, distrital y municipal para determinar las necesidades de la localidad en materia de reposición de vehículos, que se hace en el artículo 3o. del Decreto acusado, tampoco observa la Sala que tal regulación sea violatoria de las normas constitucionales antes mencionadas pues la Ley 105 de 1993 en el inciso lo. del artículo 6o., en los parágrafos lo. ,2o.,y 3o. ibídem y en el parágrafo 1o. del artículo 7o., señala al Ministerio de Transporte como la autoridad encargada de exigir la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil; para definir, reglamentar y fijar los requisitos para la transformación de vehículos; para establecer los plazos y condiciones para la reposición de vehículos; y para vigilar" en asocio con las autoridades territoriales competentes. los programas de reposición.

De tal manera que el ejercicio de estas funciones lleva insito el de la asesoría a las citadas autoridades para determinar las necesidades de la localidad que ameriten la medida de reposición de vehículos.

Finalmente, en lo que toca con la censura que se le endilga al acto acusado de transgredir el artículo I2 numeral 19 del Decreto 1421 de 1993,que le atribuye al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá la función de dictar normas sobre tránsito y transporte, para la Sala tampoco tiene vocación de prosperidad ya que del texto de las normas enjuiciadas no se deduce que se esté asignando a las autoridades del orden metropolitano, distrital o municipal la función de dictar normas sobre tránsito y transporte, sino de ejecutar las medidas que previamente el legislador ha adoptado, como son, en este caso, las de reposición de vehículos, lo cual armoniza con lo dispuesto en los numerales lo. y 3o. del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, que le impone al Alcalde Mayor la obligación de hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Consejo y dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito.

En conclusión, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

Artículo 2o. Las normas que con base en este Decreto expidan los alcaldes son explicables al transporte público urbano de pasajeros.

Artículo 3o. Para la determinación de las necesidades de que trata el inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993, el Ministerio de Transporte prestará la asesoría técnica que soliciten los alcaldes...".

Estatuye el inciso 2o. del artículo 6o. de la Ley 105 de 1993:

"Las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente, que serán prestados con vehículos provenientes de la reposición. Así mismo podrán suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil. Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Trans­porte" .

El punto central de la controversia gira en tomo del señalamiento que hace el acto

acusado de cuáles son las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, y a quién corresponde asesorar a tales autoridades en la determinación de las necesidades de la localidad en materia de la reposición de vehículos, a que se contrae el texto legal antes transcrito.

En lo concerniente a los cargos de violación de los artículos 150 numeral 1o., 189 numeral 11 y 365 de la Carta Política, como lo advirtió la Sala al pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional, y ahora lo reitera, no se observa su transgresión por parte del acto acusado ya que el espíritu de la Ley 105 de 1993 en la norma objeto de reglamentación es claro en cuanto a que debe haber un incentivo de las autoridades allí referidas para la reposición de los vehículos y que se puede suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros de acuerdo con las necesidades de la localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que debe ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil.

Si bien es cierto que la citada Ley no dice nada acerca de cuáles son las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital o municipal, no lo es menos que precisamente esta es la labor que le corresponde al reglamento para hacer expedita la ley, de hacer explícito lo que está implícito en ella, en orden a su cabal ejecución y cumplimiento, y ello en manera alguna implica la consagración de nuevos requisitos diferentes a los contemplados en aquella pues, como ya se dijo, del texto de la misma se infiere que existen algunas autoridades de dichas órdenes encargadas de incentivar.

En mérito de lo expuesto, el Concejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, en caso de no haber sido utilizada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la

Sala en la sesión del día 1o. de junio de 1995.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

LIBARDO RODRÍGUEZ R. YESID ROJAS SERRANO

PRESIDENTE

ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ