Fecha Providencia | 10/02/1995 |
Fecha de notificación | 10/02/1995 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: artículos 6o., 7o., 9o. y 10o. del Decreto 814 de 21 de abril de 1994
Demandante: LUIS ALBERTO SUAREZ SANZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
BANCO POPULAR - Enajenación / VENTA DE ACCIONES / PROPIEDAD ACCIONARIA / PROPIEDAD DE LOS TRABAJADORES - Normatividad
La razón por la cual se establece en el acto acusado que ninguna persona natural puede adquirir acciones por un monto superior a tres veces el valor de su patrimonio bruto de acuerdo con la última declaración de renta que acredite, responde al interés de que un mayor número de trabajadores tenga acceso a dicha propiedad, interpretando así el artículo 60 de la Constitución y atendiendo a una realidad del mercado, como es la capacidad adquisitiva. Si ello no se hiciera así, se produciría el efecto contrario al buscado por la norma constitucional, pues se podría presentar la intervención de testaferros “tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir acciones”.
PROPIEDAD ACCIONARIA - Negociabilidad / VENTA DE ACCIONES DEL ESTADO / DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA
Las limitaciones que se establecen en el Decreto 814 de 1994 en su ordinal 1o. literal a) para la adquisición de acciones por parte de las personas naturales a presentar declaración de renta hasta por un monto superior a tres veces el valor del patrimonio bruto y para las no obligadas a ello hasta por un monto máximo igual a tres veces los ingresos que figuren en el último certificado de ingresos y retenciones que acredite, al igual que la determinación del número máximo de acciones que pueden adquirir las personas naturales a que se refiere el artículo 3o. ordinal 1o. del decreto acusado, no constituyen una violación del artículo 60 de la Carta Política, toda vez que ellas tienden a lograr la efectiva democratización de la propiedad accionaria, impidiendo así posibles abusos de los beneficiarios del tratamiento preferencial ante la eventualidad de que terceras personas se apropien de tales beneficios utilizando a los titulares de los derechos de preferencia. De igual manera, si el cometido del artículo 60 de la Constitución Política es el de democratizar la titularidad de las acciones en las empresas que el Estado tenga participación y pretenda enajenar, de no preverse las mencionadas limitaciones y aquellas de que da cuenta el ordinal 1o. literal b) del acto bajo análisis, podría darse el caso de que unos pocos tuviesen acceso a la propiedad enajenada, lo cual sí contravendría dicho cometido.
VENTA DE ACCIONES DEL ESTADO - Condiciones / DERECHO DE PREFERENCIA
La Sala no observa violación del artículo 60 de la Carta Política por el hecho que el acto acusado disponga que las acciones que posee la Nación en el Banco Popular sólo se ofrecerán en venta cuando uno o varios establecimientos oficiales de crédito establezcan líneas de crédito para que los titulares del derecho preferencial tengan cómo financiarlas, sino por el contrario, considera que ello constituya una garantía para que dichos titulares tengan la posibilidad de acceder a la propiedad accionaria en condiciones especiales, como lo ordena la norma Constitucional. De igual manera, el que el acto acusado condicione la oferta de venta a que se establezcan las aludidas líneas de crédito, no implica en manera alguna que a quienes no deseen hacer uso de ellas les esté vedado adquirir acciones, pues ello simplemente se consagra como opción, más no con carácter obligatorio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de mil novecientos noventa y cinco. (1995)
Radicación número: 2919
Actor: LUIS ALBERTO SUAREZ SANZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Luis Alberto Suárez Sanz en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política, con la finalidad de que se declare la nulidad de los artículos 6o., 7o., 9o. y 10o. del Decreto 814 de 21 de abril de 1994, “por el cual se aprueba el programa de venta de las acciones que posee la Nación en el Banco Popular”, expedido por el Gobierno Nacional.
I-. ANTECEDENTESa.- Los actos acusados
Ellos son del siguiente tenor:
“Artículo 6o. Condiciones de Venta de las acciones a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. Para tener derecho a las condiciones especiales previstas en el artículo anterior, las personas a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. del presente Decreto deberán cumplir las siguientes condiciones:
““1o. a) Ninguna persona natural obligada a presentar declaración de renta, podrá adquirir acciones por un monto superior a tres veces el valor de su patrimonio bruto, según la última declaración de renta que acredite.
Las personas naturales no obligadas a presentar declaración de renta sólo podrán adquirir acciones hasta por un monto máximo igual a tres veces los ingresos que figuren en el último certificado de ingresos y retenciones que acredite.
En todo caso ninguna de las personas naturales a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. del presente decreto podrá adquirir más de 16.829.718 acciones en circulación del Banco Popular.
b) Los Fondos de Cesantías, los Fondos de Pensiones, los Fondos Mutuos de Inversión de Empleados, las Cooperativas, los Fondos de Empleados, los Sindicatos de Trabajadores, las Federaciones y las Confederaciones de Sindicatos de Trabajadores, podrán adquirir acciones hasta por un monto igual al límite máximo autorizado por las normas legales que regulan la actividad de tales entidades.
Si una de las entidades a que se refiere el literal b) posee menos de 100 afiliados, podrá adquirir como máximo tres veces el patrimonio bruto de la respectiva entidad según su declaración de ingresos de renta, si está obligada a presentarla, o en caso contrario, según sus estados financieros certificados. Todo ello sin perjuicio de los límites aplicables a la respectiva entidad según las normas que rigen la materia.
2o. Efectuada la adjudicación, el precio de las acciones deberá ser pagado de contado, en dinero en efectivo o en cheque, en el plazo y condiciones que señale el Fondo.
3o. El Fondo señalará el plazo de vigencia mínima que han de tener las ofertas de compra.
4o. Sólo se consideran ofertas en las cuales el comitente comprador, sea persona natural o jurídica, manifieste su voluntad de no transferir la propiedad de las acciones dentro de los dos años inmediatamente siguientes a la fecha de compra de las mismas y a que si desea vender las acciones antes de ese plazo, se obligue a pagar al Fondo el monto de la diferencia entre el precio de adquisición y el precio más alto al que se adjudiquen acciones en una sola compra que represente por lo menos el 1% de las acciones del Banco Popular, conforme a lo previsto en el numeral 2o. del artículo 3o. del presente Decreto. Con tal fin deberán pignorarse las acciones de primer grado a favor del Fondo, o en segundo grado cuando el primer gravamen respalde obligaciones a favor de entidades financieras originadas en créditos destinados a la compra de acciones””.
“Artículo 7o. - Crédito para la compra de las acciones a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. Las acciones a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. del presente decreto se ofrecerán en venta cuando uno o varios establecimientos de crédito oficiales, entre ellos los Bancos Central Hipotecario, del Estado y Caja Agraria, establezcan líneas de crédito por cuenta y riesgo de los mismos, a fin de que los trabajadores a quienes se ofrezcan las acciones de acuerdo con el numeral 1o. del artículo 3o. del presente Decreto, cuenten con créditos para adquirirlas.
Las entidades financieras oficiales que establezcan líneas de crédito para este propósito, podrán concederlas de conformidad con las normas pertinentes, dentro de las siguientes condiciones:
“1o. Monto máximo a financiar: el que establezca cada entidad financiera oficial.
2o. Plazo: no inferior a 6 años.
3o. Garantía a satisfacción de cada entidad financiera. Podrán recibirse en garantía las acciones del Banco Popular que se adquieran conforme a lo previsto en el Decreto 2208 de 1993.
4o. Intereses: se pagarán por trimestre vencidos a una tasa máxima efectivo anual equivalente al DTF de 90 días más 5 puntos.
5o. Amortizaciones de capital: dos años de gracia por concepto de capital; 20% al vencimiento del tercer año; 30% al vencimiento del quinto año y 30% al vencimiento del sexto año”.
“Artículo 9o.- Adjudicación de las acciones a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. La adjudicación de la acciones a que se refiere el numeral 1o. del artículo 3o. del presente Decreto se hará así:
““1o. Sólo se tendrán en cuenta las ofertas de compra que cumplan las condiciones establecidas en este decreto y en los reglamentos que se expidan conforme al mismo, que se presenten el plazo, forma y condiciones que señale el Fondo.
2o. Si el conjunto de las ofertas, es inferior o igual a la cantidad de acciones objeto del presente programa, a cada interesado se adjudicará una cantidad de acciones igual a la demanda, dentro del límite máximo individual establecido.
3o. Si el conjunto de las ofertas de compra sobrepasa la cantidad de acciones objeto del presente programa, la adjudicación se hará a prorrata en forma directamente proporcional a las cantidades demandadas. En tal caso las fracciones de acción se desecharán y las acciones que resulte de tales fracciones podrán ser adjudicadas en la forma que se indique por parte del Fondo”.
“Artículo 10o.- Condiciones de venta de las acciones a que se refiere el numeral 2o. del artículo 3o. Las ofertas de compra de acciones a que se refiere el numeral 2o. del artículo 3o. del presente Decreto deberán cumplir las siguientes condiciones:
““1o. El pago del precio deberá ser de contado o a plazo. No serán admisibles en pago bienes distintos de dinero efectivo o cheque.
2o. La opción de pago a plazo que podrá conceder el Fondo a solicitud del interesado, tendrá las siguientes condiciones:
a) Una cuota inicial mínima del 40% del total del precio, pagadera de contado en el término que señale el Fondo.
b) Un plazo de 5 años con amortización a capital por anualidades vencidas del 20% en cada año.
c) Intereses: se pagará por trimestre vencidos una tasa equivalente al DTF de 90 días más 7 puntos.
d) Garantía bancaria de pago de la deuda con una cobertura mínima del 130% del capital adeudado.
La garantía bancaria deberá ser constituida a entera satisfacción del Fondo en las condiciones que éste indique.
3o. Garantía de seriedad de la oferta que respaldará el total de las sumas que el adjudicatario debe pagar conforme al presente Decreto, no inferior del 40% del precio propuesto calculado sobre el precio base.
4o. Las ofertas se presentarán en sobre cerrado en las condiciones que indique el Fondo.
5o. Los proponentes podrán aceptar o no la reducción de la cantidad de acciones demandadas. En caso de guardar silencio se entenderá para todos los efectos, que el proponente acepta reducción de su oferta por cualquier cantidad de acciones.
Si un proponente no acepta reducción de la cantidad de acciones que demanda y las acciones disponibles son inferiores a la cantidad demandada por tal proponente, la oferta correspondiente no será considerada.
El Fondo establecerá las condiciones en que puede ser admisible la reducción de la cantidad demandada de acciones.
6o. El Fondo señalará la forma, el plazo de vigencia mínimo que han de tener las ofertas de compra y las demás condiciones en que éstas deben ser presentadas””.
b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación
El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación (fls. 12 a 21):
Primer cargo.- Violación del artículo 60 de la Carta Política, el cual consagra la obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad y que en el evento de enajenar su participación en una empresa, como es el caso de la venta del total de acciones que posee en el Banco Popular, debe tomar medidas para democratizar la titularidad de las acciones, lo cual implica que éstas se coloquen en el mayor número de personas. Si bien el alcance de la democratización no está definido, el Decreto 663 de 1993 señala que no debe ser inferior al 15% e implica que ese objetivo debe buscarse entre los trabajadores y las organizaciones solidarias.
El demandante explica en los siguientes términos el concepto de violación de la indicada norma constitucional por parte de cada uno de los actos acusados.
a) Artículo 6o. del Decreto 814 de 1994:
Mientras que el ordinal 1o. del artículo 3o. del decreto dice poner en venta la totalidad de las acciones a los trabajadores activos y pensionados del Banco Popular, de la Sociedad Fiduciaria y del Almacén General de Depósito; a los Fondos de Empleados; a los Fondos Mutuos de Inversión de Empleados; Fondos de Cesantías y de Pensionados; Cooperativas; Sindicatos de Trabajadores y Federaciones y Confederaciones de Sindicatos de Trabajadores y Federaciones y Confederaciones de Sindicatos de Trabajadores, el artículo 6o. ordinal 1o.) literal a) condiciona y limita la adquisición de acciones por parte de personas naturales a tres veces el patrimonio bruto conforme a la declaración de renta, o tres veces los ingresos de acuerdo con el último certificado de ingresos y finalmente, como limitante adicional, dispone que ningún trabajador podrá adquirir más de 16.829.718 acciones, es decir, el 0.32% de su totalidad. Luego de partir del supuesto del salario promedio de un trabajador del Banco Popular en la suma de $300.000.oo de calcular en 5.000 el número total de trabajadores y pensionados y de realizar con base en ello diversas operaciones matemáticas, el actor concluye que tales personas” ...solo podrían comprar el 19% de la totalidad de las acciones, dejándolos en minoría; sobre esta base se necesitarían 25.000 personas entre trabajadores y pensionados para poder comprar la totalidad de las acciones”.
Las mismas limitaciones que se indicaron anteriormente se imponen a las personas relacionadas en el artículo 6o. ordinal 1o. literal b) del decreto acusado, las cuales no les van a permitir acceder a un paquete accionario importante.
El artículo 6o. ordinal 4o) del indicado decreto, “... con la intención de impedir la acción de los 'testaferros' impone más limitantes a la venta de acciones para solamente este tipo de compradores, relacionados en el numeral 1o. del artículo 3o., limitaciones que no operan para los posibles compradores de las acciones que no se vendan en la primera operación del martillo, no se entienden por qué razón para democratizar la propiedad, los trabajadores y los sectores solidarios no pueden vender sus acciones y sí lo pueden hacer las personas que han comprado las entidades que ya se han privatizado ...(sic). Así las cosas, tal como está planeada la venta de las acciones, “...un paquete muy importante se va a quedar en manos de las personas relacionadas en el numeral 2o. del artículo 3o., (burlando el artículo 60 de la Constitución Política) pudiendo éstas, siendo mayoría, ordenar una recapitalización (como ya lo han hecho), dejando sin poder de decisión a los trabajadores y las personas relacionadas en el numeral 1o. del artículo 3o.”.
b) Artículo 7o. del Decreto 814 de 1994:
Al disponerse en dicho acto que la acciones a que se refiere el ordinal 1o. del artículo 3o. se ofrecerán en venta cuando uno o varios establecimientos de crédito oficiales establezcan líneas de crédito para su adquisición, ello “...quiere decir que si no se establecen las líneas de crédito no procede la venta de las citadas acciones a las personas relacionadas, o si los trabajadores interesados no quieren crédito no pueden comprarlas”.
A pesar de que el Banco Central Hipotecario, el Banco del Estado y la Caja Agraria son estatales, se deja a su arbitrio otorgar o no los créditos necesarios para adquirir las acciones y el monto máximo a financiar, poniendo en desventaja a las personas relacionadas en el ordinal 1o. del artículo 3o. respecto de las indicadas en el ordinal 2o. de la misma disposición, pues éstas últimas normalmente tienen crédito ”...de sus propias entidades (el Grupo Colpatria para la compra de Corpavi).
De otra parte, al establecer el artículo 7o. ordinal 3o. la absoluta libertad de las entidades de crédito para exigir las garantías que deseen sobre los supuestos créditos a otorgar “...esto quiere decir que pueden hacer exigencias imposibles de cumplir para las personas relacionadas en el numeral 1o. del artículo 3o.”.
c.- Artículo 10o. del Decreto 814 de 1994
Como quiera que en dicho acto no se señala ninguna limitación a las acciones que se vendan con base en el ordinal 2o. del artículo 3o. del decreto acusado, “...los compradores de éstas, si son mayoritarios, como seguramente lo serán (al igual que ha ocurrido en las demás privatizaciones) puedan ordenar la recapitalización de la entidad dejando en condiciones de inferioridad a los que optan por la compra con base en el numeral 1o. del artículo 3o.”.
Finalmente el actor señala que en el Decreto 814 de 1994 nada se prevé sobre los Depósitos Judiciales que maneja el Banco Popular, los cuales “...no pagan réditos, ni intereses de ninguna clase” y añade que “cuando quede privatizado el Banco Popular, sea en manos de los señalados en el numeral 1o. o en el numeral 2o. del artículo 3o. o de ambos, no es equitativo, que sea una entidad privada la que se beneficie con estos dineros”.
Segundo cargo. - Violación del artículo 304 del Decreto 663 de 1993, pues el Gobierno Nacional no presentó a las Comisiones Terceras del Congreso de la República el informe que establece la norma sobre el programa de enajenación por él adoptado en cuanto a la enajenación de la participación del Estado en el Banco Popular. Por ello solicita el actor “...se decreta la nulidad de la totalidad del decreto demandado”.
La Sala hace notar que si bien el actor solicita la declaratoria de nulidad del artículo 9o. del decreto parcialmente acusado, en su demanda no formula cargo alguno en su contra, razón por la cual no se considerará.
c.-Las razones de la defensa
En los escritos de contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, la parte demandada se opone a las pretensiones con base en los argumentos que se sintetizan a renglón seguido (fls. 86 a 88, 94 a 95, 99 a 105, 113 a 130 y 204 a 219, 222, 227 y 229 a 247):
En relación con el primer cargo.- A pesar de que el artículo 60 de la Constitución consagra el deber del Estado de promover de acuerdo con la ley el acceso a la propiedad y establece que cuando el Estado enajene su participación en una empresa tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de las acciones, previendo la disposición que esta materia será reglamentada por la ley, el demandante no expresa en ningún momento que los actos demandados sean contrarios, desconozcan o vulneren la legislación existente y vigente que regula la expedición de esta clase de actos, cuales son la Ley 35 de 1993 y el Decreto a la luz de la citada Ley, a la que el Gobierno se ajustó en un todo para su expedición y cuya existencia no puede desconocerse, como lo pretende el actor, invocando un mandato constitucional que en virtud de su rango y generalidad exige un desarrollo legal para poder cumplirlo.
En acatamiento de la sentencia C-37 de 3 de Febrero de 1994 proferida por la Corte Constitucional, en la cual se señaló el alcance del artículo 60 de la Carta Política al resolver una acción de inconstitucionalidad contra la norma del Decreto 663 de 1993 que señalaba un mínimo del 15% de las acciones del Estado en una entidad financiera o de seguros que debía reservarse para el sector solidario y trabajador, el artículo 3o. ordinal 1o. del decreto acusado ordena ofrecer a dicho sector la totalidad de las acciones de la Nación en el Banco Popular, objeto del programa de venta aprobado por tal decreto.
En cuanto a los argumentos de la demanda sobre cada uno de los actos cuya declaratoria de nulidad se impetra, la parte demandada manifiesta lo siguiente:
a) Artículo 6o. del Decreto 814 de 1994:
La cifra del 19% a que alude el actor es una simple deducción o especulación que no está probada a través del proceso, por lo que se solicita no ser tenida en cuenta en el momento de dictar sentencia. De todas maneras, el artículo 3o. ordinal 1o. no solo está dirigido a los trabajadores y pensionados del Banco Popular sino a la totalidad de los trabajadores del país, que supera la cifra de 25.000 citada por el demandante, y a las organizaciones solidarias y de trabajadores.
La razón por la cual se establece en el acto acusado que ninguna persona natural puede adquirir acciones por un monto superior a tres veces el valor de su patrimonio bruto de acuerdo con la última declaración de renta que acredite, responde al interés de que un mayor número de trabajadores tengan acceso a dicha propiedad, interpretando así el artículo 60 de la Constitución y atendiendo a una realidad del mercado, como es la capacidad adquisitiva. Si ello no se hiciera así, se produciría el efecto contrario al buscado por la norma constitucional, pues se podría presentar la intervención de testaferros “‘tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir acciones’”, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la citada sentencia C-37, lo cual realmente propende a que no exista una verdadera democratización de la propiedad.
En cuanto a la afirmación del actor consistente en que no existe razón para que los trabajadores y los sectores solidarios no puedan vender sus acciones, lo que sí pueden hacer las demás personas, se señala que la Ley 35 estableció como condición especial para los primeros el derecho de comprar las acciones del Estado en una entidad financiera o de seguros a precio fijo igual al precio mínimo aprobado por el Consejo de Ministros para la venta. Este privilegio legal esta orientado a permitir el acceso a la propiedad accionaria de las personas que integran dicho sector, pero su ejercicio está encaminado, como lo establecen los artículos 58 y 60 de la Constitución, a promover el acceso a la propiedad accionaria, no a otro tipo de finalidades. Además, la limitación a que se refiere el demandante no es absoluta sino temporal de dos años, orientada a promover la permanencia de las personas del sector solidario y trabajador como accionistas, para que participen en el capital accionario y en la gestión de las empresas, que es el citado fallo. Adicionalmente, “... si la persona desea negociar las acciones puede hacerlo renunciando a la diferencia de precio de las acciones que el Estado le ha brindado, sin impedirle la libre disposición de sus bienes”.
La deducción del actor según la cual un paquete muy importante de acciones va a quedar en manos de personas ajenas al sector solidario y trabajador, es una consideración que como tal no constituye un cargo de inconstitucionalidad, sino una opinión carente de prueba y sustentación jurídica.
b) Artículo 7o. del Decreto 814 de 1994:
Si ésta disposición ordena al Fondo de Garantías ofrecer en venta las acciones cuando uno o varios establecimientos de crédito oficiales establezcan líneas de crédito para adquirirlas, “esto significa que mientras las líneas de crédito no estuvieran establecidas por algunas de las entidades oficiales que el decreto señale, el Fondo de Garantías no puede ofrecer las acciones, y si hizo la oferta debió asegurarse de la existencia de tales líneas de crédito”. De otra parte, es evidente que las mencionadas entidades financieras deben evaluar la capacidad de pago de quienes pretendan obtener crédito, pues de lo contrario se pondría en peligro su estabilidad y el ahorro del público a ellas confiado.
c) Artículo 10o. del Decreto 814 de 1994
Las limitaciones que el demandante echa de menos en cuanto a la posibilidad de recapitalización por parte de los socios que hagan mayoría para evitar que se vulneren los derechos del sector solidario, es un concepto que no tiene cabida en la Ley 35 de 1993 y representa total desconocimiento de lo que significa un proceso de venta de una entidad del Estado a los particulares, pues si éste realiza dicha operación, sea que toda o una parte de las acciones se coloquen en el sector solidario y trabajador, desde el momento en que la entidad tenga una participación de capital privado superior al 10%, ella se rige íntegramente por el derecho privado y en consecuencia queda sujeta a las reglas de la sociedad anónima, dentro de las cual toda ampliación de capital social se rige por las reglas del Código de Comercio y las que estatutariamente acuerde la sociedad.
En cuanto a los comentarios sobre los depósitos judiciales, el demandante se abstuvo de probar sus afirmaciones. No obstante, si en el decreto acusado se menciona o no dicho aspecto, es algo que nada tiene que ver con su constitucionalidad o legalidad.
En relación con el segundo cargo.- Como lo puntualizó el Consejo de Estado en el auto admisorio de la demanda, el cargo carece de vocación de prosperidad, pues el actor no acompañó con su demanda documento público alguno que demuestre la afirmación en que él mismo se sustenta.
Finalmente se proponen como excepciones las de ineptitud de la demanda por omitirse la designación de la parte demandada y sus representantes (Art. 137-1 del C.C.A.) y por falta del requisito de haber acompañado copia hábil del acto acusado con la constancia de su publicación, es decir, la publicada en los medios oficiales (art. 139, ib.).
d) Los fundamentos de la impugnación
Al proceso compareció a impugnar la demanda la ciudadana Lucía Gaitán de Bedoya, quien en sus escritos de contestación de la misma y de alegato de conclusión expresa, mutatis mutandi, las mismas razones en que se fundamenta la parte demandada para defender la legalidad de los actos acusados (fls 89 a 93 y 91 a 203).
e) La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dió el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 27 de mayo de 1994 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los actos acusados (fls. 28 a 34).
Mediante providencia de 2 de septiembre de 1994 se denegó la práctica de las pruebas solicitadas por la parte demandada (fl. 188).
Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, solo hizo uso de tal derecho la parte demandada y la impugnante de la demanda.
II.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICOLa señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación estima que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, con base en los argumentos que se resumen a continuación (fls. 248 a 251):
No existe razón al actor al señalar que en la fijación de un tope máximo para la adquisición de las acciones sólo se da oportunidad a cada trabajador de adquirir el 0.32% de la totalidad de acciones ofrecidas, “ ...ya que en el proceso de democratización es necesario establecer un porcentaje que facilite la participación proporcional del mayor número de interesados”.
“ En cuanto a las condiciones de crédito, a las entidades autorizadas se les fijan unos parámetros generales en el artículo 7o. del Decreto acusado”.
Respecto al artículo 10o. el actor simplemente especula sobre una posible recapitalización enderezada por los accionistas mayoritarios, que podrían colocar en desventaja a los trabajadores, pensionados, etc., lo que no constituye, en sí mismo, un cargo contra la norma.
El actor no probó su acusación de que el Gobierno Nacional omitió la presentación de un informe a las Comisiones Terceras del Congreso sobre el programa adoptado para la venta de las acciones que la Nación posee en el Banco Popular.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALAEn lo referente a la excepción propuesta por la parte demandada, la Sala estima que no está llamada a prosperar, pues, en primer término, a pesar de que en la demanda no se designa la parte demandada y sus representantes, en el auto admisorio, con fundamento en el poder de interpretación de la misma que le ha sido reconocido al juez administrativo por la jurisprudencia y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 de la Carta Política, esta Corporación entendió, de acuerdo con el artículo 149 del C.C.A., que dicha parte “...es la Nación Colombiana, representada por los Ministerios que, junto con el Señor Presidente de la República, suscriben el decreto cuya nulidad se solicita”. En segundo término, el hecho de haberse omitido acompañar con la demanda la constancia de publicación del acto acusado no constituye para la Sala impedimento alguno para fallar de fondo el presente asunto, toda vez que la publicación de un acto administrativo no es un elemento que condicione la validez de la voluntad administrativa, sino un requisito esencial para su eficacia, es decir, para su obligatoriedad y ejecución.
En relación con el primer cargo. - A pesar de que en el auto admisorio de la demanda se denegó la solicitud de decretar la medida de suspensión provisional de los actos acusados, fundamentales está en incurrir en violación del artículo 60 de la Carta Política, por cuanto en dicha oportunidad se consideró que al consagrar la misma norma que “La Ley reglamentará la materia” en ella contenida, su desconocimiento sólo podría darse de manera indirecta en la medida en que los citados actos vulneren los mandatos pertinentes de la ley 35 de 1993 y los artículos 303 y siguientes del Decreto - Ley 663 del mismo año, que desarrollan su preceptiva, la Sala acometerá el estudio de tal acusación, haciendo notar que ante la ausencia de cargos de ilegalidad respecto de los artículos 6o., 7o. y 10o. del Decreto 814 de 1994, dicha tarea se limitará a la confrontación directa de la norma constitucional citada con los actos enjuiciados.
Ahora bien, luego de realizar el susodicho ejercicio, la Sala observa y considera lo siguiente sobre las acusaciones formuladas a cada uno de los actos cuya declaratoria de nulidad se impetra.
1o.- Artículo 6o. del Decreto 814 de 1994:
Las limitaciones que se establecen en su ordinal 1o. literal a) para la adquisición de acciones por parte de las personas naturales obligadas a presentar declaración de renta hasta por un monto no superior a tres veces el valor del patrimonio bruto y para las no obligadas a ello hasta por un monto máximo igual a tres veces los ingresos que figuren en el último certificado de ingresos y retenciones que acredite, al igual que la determinación del número máximo de acciones que puedan adquirir las personas naturales a que se refiere el artículo 3o. ordinal 1o. del decreto acusado, no constituye una violación del artículo 60 de la Carta Política, toda vez que ellas tienden a lograr la efectiva democratización de la propiedad accionaria, impidiendo así posibles abusos de los beneficiarios del tratamiento preferencial ante la eventualidad de que terceras personas se apropien de tales beneficios utilizando a los titulares de los derechos de preferencia. De igual manera, si el cometido del artículo 60 de la Constitución Política es el de democratizar la titularidad de las acciones en las empresas que el Estado tenga participación y pretenda enajenar, de no preverse las mencionadas limitaciones y aquellas de que da cuenta el ordinal 1o. literal b) del acto bajo análisis, podría darse el caso de que unos pocos tuviesen acceso a la propiedad enajenada, lo cual sí contravendría dicho cometido. En relación con esta materia, la H. Corte Constitucional en sentencia C-37 de 3 de febrero de 1994 señaló lo siguiente:
“Bajo la perspectiva analizada, el proceso de democratización debe adelantarse en condiciones de total claridad y bajo parámetros que garanticen el hecho de que la propiedad accionaria estatal se traslada preferiblemente y efectivamente a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, y se consolida en forma real en cabeza de estos, sin perjuicio de la opción que, a posteriori, tienen otras personas para adquirir las referidas acciones”.
“No es concebible que un proceso de venta de la propiedad accionaria pueda, a su vez, dar lugar a una peligrosa concentración de dicha propiedad que justamente con base al proyecto de democratización, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al espíritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como sería el de actuar como testaferros, tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir las acciones”.
“Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración, con arreglo a la ley, está habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, y que naturalmente conduzca a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente”.
Por lo que concierne a la acusación de desconocimiento del artículo 60 de la Constitución por parte del ordinal 4o. del citado acto, la Sala considera que también adolece de vocación de prosperidad, pues como lo señaló esta misma sección en reciente sentencia al resolver un asunto similar al sub-examine, “...la limitación a la negociabilidad de las acciones durante un término medio de dos años es también entendible, dado que se trata de un proceso cuya finalidad es la democratización de la propiedad en cabeza de los trabajadores, de sus organizaciones y de las organizaciones solidarias, lo cual implica que se pretenda que en las entidades enajenadas efectivamente dicho sector sea representativo, efecto que podría verse menoscabado de permitirse la inmediata venta de las acciones adquiridas por el mismo” (Sentencia de 27 de Enero de 1995, Consejero oponente Yesid Rojas Serrano. Actor: Julio A. Roberto Nieto y Enrique José Arboleda Perdomo. Exp. No. 2826).
De otro lado, dentro de las consideraciones del decreto acusado se hace referencia a algunos apartes de la citada sentencia de la H. Corte Constitucional, los cuales se transcriben a continuación por estimar la Sala como de recibo en el presente análisis.
“No se es concebible que un proceso de venta de propiedad accionaria pueda, a su vez dar lugar a una peligrosa concentración de dicha propiedad, que justamente combate el proceso de democratización, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al espíritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como sería el de actuar como testaferros, tras un fin meramente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir las acciones.
“Consecuentemente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración con arreglo de la ley está habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables injustificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente”.
En cuanto a las lucubraciones del actor acerca de la posibilidad de que al materializarse las disposiciones del acto acusado pudiese presentarse una recapitalización del Banco Popular, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre ellas, pues constituyen simples hipótesis y en manera alguna un cargo de inconstitucionalidad.
2o. Artículo 7o. del decreto 814 de 1994:
La Sala no observa violación del artículo 60 de la Carta Política por el hecho que el acto acusado exponga que las acciones que posee la Nación en el Banco Popular sólo se ofrecerán en venta cuando uno o varios establecimientos oficiales de crédito establezcan líneas de crédito para que los titulares del derecho preferencial tengan cómo financiarlas, sino por el contrario, considera que ello constituye una garantía para que dichos titulares tengan la posibilidad de acceder a la propiedad accionaria en condiciones especiales, como lo ordena la norma constitucional. De igual manera, el que el acto acusado condicione la oferta de venta a que se establezcan las aludidas líneas de crédito, no implica en manera alguna que a quienes no deseen hacer uso de ellas les esté vedado adquirir acciones, pues ello simplemente se consagra como opción, más no con carácter obligatorio.
En lo que respecta al planteamiento del actor sobre la posibilidad de que las entidades de crédito exijan garantías imposibles de cumplir por parte de las personas a que se refiere el artículo 3o. ordinal 1o. del Decreto 814 de 1994, la Sala considera que se trata de una simple eventualidad que, como tal, resulta imposible de vulnerar el artículo 60 de la Carta Política. Sin perjuicio de ello, la Sala hace notar al demandante que el espíritu de la disposición de las acciones por parte de los titulares del derecho preferencial se establezcan mecanismos que garanticen el pago de crédito a otorgar por parte de las respectivas entidades bancarias o financieras del Estado. Además, esta misma Sección en sentencia proferida el 16 de diciembre de 1994 dentro del proceso No. 2781, Actor: Graciela González Ribón, de la cual fue ponente el Consejero Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, señaló en relación con esta materia que “... prever líneas de crédito que garanticen préstamos para la compra de acciones o ser cauteloso respecto de la demostración de patrimonio con que cuenta el adquirente para responder por las obligaciones contraídas, lejos de desconocer el mandato constitucional contribuye al cabal cumplimiento de su finalidad”.
3o.- Artículo 10o. del Decreto 814 de 1994:
La Sala se abstiene de pronunciarse sobre hipótesis y el cuestionamiento planteados por el actor pues ellos no constituyen en manera alguna cargos de inconstitucionalidad, sino simples especulaciones sin sustento argumental que permitan una confrontación jurídica.
En relación con el segundo cargo.- La Sala considera que carece en absoluto de vocación de prosperidad, toda vez que se fundamenta en una simple afirmación del actor, carente de todo respaldo probatorio, por lo cual debe concluirse que la presunción de legalidad de que gozan todos los actos administrativos no ha sido desvirtuada, además de que, por tratarse de un informe posterior a la expedición del acto, no constituyen elemento esencial de su validez.
En las anotadas circunstancias, ha de procederse a denegar las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero.- DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.
Tercero.- En firme ésta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y cinco.
LIBARDO RODRÍGUEZ R. ERNESTO RAFAEL ARIZA M.
PRESIDENTEMIGUEL GONZÁLEZ R. YESID ROJAS SERRANO.
NOTA DE RELATORIA: Se acata la sentencia de la Corte Constitucional C-37 de febrero 3 de 1994, mediante la cual se declaró inexequible el inciso 3 del Art. 311 del decreto ley 663 de 1993 o Estatuto orgánico del Sistema Financiero.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial de la sentencia de enero 27 de 1995, Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano, Exp. 2826.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial de la sentencia de diciembre 16 de 1994, Exp. 2781, Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza M.