Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  artículos 21 numeral 2o., 22 y 23 del Decreto No. 1221 de 8 de junio de 1990

Demandante:  RUBEN DARIO PEREZ MESA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

TRANSITO CONSTITUCIONAL / LEY EN EL TIEMPO / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE

No obstante que el Decreto contentivo de las normas acusadas fue expedido con anterioridad a las normas constitucionales de 1991 que se invocan como transgredidas, la Sala hará un pronunciamiento de fondo ya que, como lo precisó en la sentencia de 10 de febrero del presente año, en caso de presentarse el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente puede disponerse la nulidad del acto administrativo incurso en ella.

TITULO DE ABOGADO - Requisitos / EXAMENES PREPARATORIOS / PROGRAMAS ACADEMICOS

El hecho de que para obtener el título de abogado se establezca como requisito la presentación y aprobación de exámenes preparatorios no implica discriminación alguna por cuanto dicha exigencia se hace respecto de todos los estudiantes que se encuentran cursando estudios de derecho, es decir, frente a todas las personas que se encuentran en un mismo supuesto de hecho o condición. No puede reclamarse el mismo tratamiento para personas que se encuentran en situación diferente por pertenecer a otras facultades ya que la diferencia de los programas académicos impone de suyo un tratamiento también distinto, atendiendo la índole de las particularidades de su formación profesional.

ILEGALIDAD SOBREVINIENTE - Efectos / DEROGATORIA DEL ACTO

La ilegalidad sobreviniente genera la derogatoria del acto más no su nulidad, ya que ésta sólo puede descansar, para el caso, según lo prescribe el artículo 84 del C.C.A., en las normas legales en que deberían fundarse, vale decir, vigentes al momento de su expedición.

SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Vigilancia / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / EXPEDICION DE TITULOS - Reglamentación

De una interpretación sistemática de los artículos 150 numeral 8 y 189 numeral 21 de la Constitución Política de 1991 se deduce que es al Gobierno a quien corresponde la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley, y en este caso, la Ley 30 de 1992 en el parágrafo 2o. del artículo 25 facultó al Gobierno para reglamentar la expedición de los títulos, de acuerdo con las leyes que rigen la materia, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 2918

Actor: RUBEN DARIO PEREZ MESA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano DARIO PEREZ MESA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 21 numeral 2o., 22 y 23 del Decreto No. 1221 de 8 de junio de 1990 “por el cual se aprueba el Acuerdo número 60 del 24 de mayo de 1990, emanado de la junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES-, por el cual se determinan los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de Derecho”, expedido por el Gobierno Nacional.

Como normas violadas invoca en la demanda los artículos 13, 27, 69 y 84 de la Constitución Política de 1991; 3o., 4o., 24, 28, 30, 32 literal a y 144 de la Ley 30 de 1992.

En el acápite denominado “concepto de la violación” expone, principalmente, los siguientes cargos de violación:

1o): El numeral 2o. del artículo 21 acusado incluye dentro de los requisitos para obtener el título de abogado haber presentado y aprobado los exámenes preparatorios.

En Colombia, a los estudiantes de los diferentes programas de pregrado de las universidades públicas y privadas, sólo se les exige cursar y aprobar la totalidad de las materias que integran el plan de estudios y elaborar una monografía que debe ser aprobada al igual que el examen de sustentación de la misma. No se les exigen requisitos especiales como el de la norma acusada la cual viola el artículo 13 de la Constitución Política porque marca una discriminación a un sector específico de la población.

Es tan flagrante y clara la discriminación que establecen las normas acusadas y la violación que hacen de normas constitucionales como el derecho a la igualdad, a la educación y a la autonomía universitaria, que aún las universidades en ejercicio de su autonomía no pueden reproducir estas normas ya que aunque es bien sabido que las normas constitucionales no tienen jerarquía entre sí, tampoco pueden entrar en pugna entre ellas y la autonomía universitaria, como derecho constitucional que es, desarrollado en la Ley 30 de 1992, debe respetar el derecho a la igualdad.

Solamente el legislador podía disponer en una ley la presentación de los exámenes preparatorios pero para la generalidad de los estudiantes de educación superior.

2o): La reglamentación que corresponde hacer al Gobierno Nacional, en relación con la expedición de títulos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 parágrafo 2o. de la Ley 30 de 1992, debe enmarcarse dentro del respeto a las normas constitucionales y legales vigentes, es decir, no podrá imponer requisitos que sean inconstitucionales o ilegales como los que se acusan en esta demanda.

3o): No pueden seguir vigentes en nuestro ordenamiento jurídico disposiciones que hacen más gravosa, a un sector de la población, la obtención de un título universitario de pregrado, convirtiéndose en una maratón de obstáculos en el ejercicio de un derecho fundamental como el de la educación.

4o): Respecto de las normas acusadas a través de esta acción opera el fenómeno de la anulación por causa legal y constitucional sobreviniente.

5o): El Acuerdo No. 60 de 24 de Mayo de 1990, emanado de la Junta Directiva del ICFES, fue expedido con base en el numeral 7o. del artículo 90. del Decreto No. 2743 de 1980, que reproducía el literal e del artículo 6o. del Decreto Ley 81 de 1980, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de Mayo de 1981.

6o): El Decreto acusado presenta una grave inconsistencia pues cita como fundamento el literal d del artículo 6o. del Decreto Ley 80 de 1980, cuando debió hacerlo pero del mismo literal y mismo artículo del Decreto Ley 81 de 1980. Pero de haberse citado esta norma se observa que ella no autoriza a la Junta Directiva del ICFES para establecer y reglamentar exámenes preparatorios dentro del plan de estudios del pregrado de Derecho para obtener el título.

La norma aplicable y que debió citarse debió ser el literal e del artículo 6o. del Decreto Ley 81 de 1980, que como ya se dijo, fue declarado inexequible.

7-. La Constitución garantiza la autonomía universitaria en el artículo 69. El Congreso expidió la Ley 30 de 1992, que organizó el servicio Público de la educación superior, la cual derogó los Decretos Leyes 80 y 81 de 1980. Estas normas permiten concluir que los artículos acusados son inconstitucionales e ilegales.

8-. Hay inconstitucionalidad sobreviniente ya que la Constitución transfirió la potestad reglamentaria en materia de educación al Congreso de la República (artículo 150 numeral 8o.), desapareciendo así la facultad que al Presidente de la República le confería el artículo 120 numeral 12 de la Constitución de 1.886.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en la lista, probatoria y alegaciones.

El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:

1o): Desde 1970 los estudios de Derecho han estado regulados por estatutos específicos sin que se haya pretendido decir que existe discriminación frente a la forma como deben desarrollarse y culminar los de otros campos del conocimiento.

2o): El Acuerdo No. 60 de 1990 fue expedido por la Junta Directiva del ICFES en uso de sus atribuciones legales y estatuarias y en especial de las conferidas por los artículos 6o. literal e) del Decreto Ley 81 de 1980 y 9o. numerales 6o. y 7o. del Decreto 2743 de 1980.

El Decreto No. 1221 de 1990, aprobatorio del Acuerdo anterior, fué expedido por el Gobierno Nacional en uso de sus atribuciones legales y constitucionales y en especial de las conferidas al Presidente de la República por los artículos 120 ordinal 12 de la Constitución de 1.886 y 6o. literal d) del Decreto Ley 81 de 1980 (no literal d) del artículo 6o. del Decreto Ley 80 de 1980), como equivocadamente se cita en el encabezamiento del Decreto.

El Decreto 1221 tiene el carácter de reglamento ejecutivo, en consecuencia no afectaría al artículo 144 de la Ley 30 de 1992, el cual dejaría de tener aplicación sólo en el evento de que uno de similar categoría derogara su contenido.

3o): El citado Decreto no contraría los derechos de igualdad, educación, libertad de enseñanza, cátedra e investigación ni la autonomía universitaria, pues basta consultar el texto de su articulado con la regulación en ellos contenida.

El artículo 13 de la Constitución consagra una igualdad política ante la ley y no una igualdad material. Los hombres socialmente son desiguales pero disponen de una igualdad de posibilidades.

4o.): Conforme a lo expresado por la Corte Constitucional, en sentencia de 12 de mayo de 1993, frente a la autonomía universitaria, si bien es cierto que la Constitución consagra el respeto de tal autonomía, también lo es que en el ejercicio de dicha facultad el centro educativo debe observar un ejercicio razonable del poder. Los límites a dicho ejercicio están en dos órdenes: constitucional y legal.

5o): En cuanto a la libertad de enseñanza, como lo expresó la Sala al resolver sobre la suspensión provisional, la exigencia de la presentación de exámenes preparatorios para obtener el título en manera alguna restringe dicha libertad, la cual ha de entenderse como la posibilidad de todas las personas de acceder a la enseñanza, a la vez que constituye una medida para garantizarla y hacerla más eficaz.

6o): Cuando se expidió el Decreto demandado no se había dictado la ley conforme a lo señalado en el artículo 150 numeral 23 de la Constitución vigente.

7o): Partiendo de la base que la norma demandada no era reglamentaria de los Decretos Leyes 80 y 81 de 1980, no podía seguir la misma suerte de éstos prevista en el artículo 144 de la Ley 30 de 1992, como tampoco puede considerarse derogado en forma tácita.

II. 2-. La abogada Bernardita Pérez Restrepo, en su calidad de tercero coadyuvante, adujo, en esencia, lo siguiente:

1o): Las normas acusadas del Decreto No. 1221 de 1990 son abiertamente inconstitucionales e ilegales porque desbordan la materia e invaden la órbita de competencia de las universidades y además de transgredir las normas enunciadas por el actor violan los artículos 113 inciso 3o. y 121 de la Constitución Política, porque como lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de inexequibilidad del literal e del artículo 6o. del Decreto Ley 81 de 1980, no se trata de la nomenclatura y condiciones para la obtención de títulos universitarios, sino de la determinación del organismo encargado de ejercer funciones legislativas en el futuro sobre dicha materia y en este sentido la ley de facultades no comprendía autorizaciones al Presidente en orden a la precisión de tal organismo.

Dada la naturaleza jurídica y la índole de las funciones desarrolladas por el ICFES, tampoco resulta ajustado a la Constitución otorgarle las facultades contempladas en las normas sub examine.

2o.): La tesis de la Corte sigue siendo respetable y válida, pues a la luz del ordenamiento jurídico vigente, ni el Presidente de la República, y mucho menos el ICFES, tienen competencia para legislar en materia educativa por ser del resorte del órgano legislativo, quien expidió la Ley 30 de 1992, que expresamente le atribuye sólo algunas funciones al ICFES porque con la derogatoria de los Decretos Leyes 80 y 81 de 1980 se recorta a este último su capacidad de maniobra en un alto grado.

3o): Las normas acusadas sí pueden contrariar la Constitución de 1991 y negar ello es desconocer lo dispuesto en el artículo 4o. ibídem.

II. 3-. En la etapa de alegatos sólo hizo uso de este derecho el actor para reintegrar los planteamientos expuestos en el líbelo demandatorio.

La señora Procuradora Segunda Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su visita de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda por cuanto, como lo ha sostenido la Sala, un acto administrativo no puede ser anulado por ser contrario a normas, aun de orden constitucional, que no estaban vigentes al momento de su expedición, pues la acción de nulidad no tiene por objeto hacer declaración sobre la vigencia o no de determinado acto en razón de la derogatoria, caducidad o pérdida de su fuerza ejecutoria.

Además , el Decreto No. 1221 del 1990 fue expedido con fundamento en el literal d) del artículo 6o. del Decreto Ley 80 de 1980, norma esta que el artículo 144 de la Ley 30 de 1992 derogó, por lo cual operó el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria que impide la aplicación del mismo.

IV -. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Sea lo primero advertir que no obstante que el Decreto contentivo de las normas acusadas fue expedido con anterioridad a las normas constitucionales de 1991 que se invocan como transgredidas, la Sala hará un pronunciamiento de fondo ya que, como lo precisó en la sentencia de 1o. de febrero del presente año, en caso de presentarse el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente puede disponerse la nulidad del acto administrativo en ella.

Dijo al afecto en la citada decisión:

“ ... La Sala ha venido sosteniendo reiteradamente que los actos administrativos solamente pueden ser enjuiciados frente a normas superiores de derecho vigentes y preexistentes al momento de su expedición. Igualmente, que la incompatibilidad sobreviniente, esto es, la contrariedad que se presenta con posterioridad a la expedición del acto, entre éste y una norma constitucional o legal que nace a la vida jurídica después de él, da lugar a su derogatoria, fenómeno jurídico este para el cual ésta jurisdicción no está facultada constitucional, ni legalmente para hacer dicha declaratoria, pues sólo puede disponer la de nulidad.

No obstante lo anterior, considera que el artículo 4o. de la Constitución Política es claro al señalar que “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

Con igual perspectiva jurídica la Ley 153 de 1887 prescribe que “La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente” (artículo 9o.); y que se estima insubsistente una disposición legal “por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería” (artículo 3o.).

De las reglas de hermenéutica antes reseñadas fluye con meridiana claridad que la incompatibilidad entre la Constitución y cualquier norma jurídica produce como consecuencia la inaplicabilidad de esta última en un caso concreto.

Tratándose del análisis de inconstitucionalidad con efecto erga omnes, como es el caso de la acción sub-examine considera la Sala, y con ello rectifica su posición anterior, que en aras de preservar la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principio fundamental estatuido en su artículo 4o. se impone para el juzgador frente al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente disponer la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentra incurso en ella, a partir, de la entrada en vigencia de la norma constitucional”. (Expediente No. 2943, Actor: Defensor del Pueblo, Consejero Ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

En relación con los cargos 1o. y 3o., relativos a la violación de los derechos a la igualdad, la autonomía universitaria y la educación, consagrados en los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución Política, cabe tener en cuenta que no están llamados a prosperar, por lo siguiente:

Para la Sala el hecho de que para obtener el título de abogado se establezca como requisito la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios no implica discriminación alguna por cuanto dicha exigencia se hace respecto de todos los estudiantes que se encuentran cursando estudios de derecho, es decir, frente a todas las personas que se encuentran en un mismo supuesto de hecho o condición.

No puede reclamarse el mismo tratamiento para personas que se encuentra en situación diferente por pertenecer a otras facultades ya que la diferencia de los programas académicos impone de suyo un tratamiento también distinto, atendiendo la índole de las particularidades de su formación profesional.

La explicación procedente descarta la transgresión de los derechos a la autonomía universitaria y a la educación por cuanto el demandante la supedita a la del derecho a la igualdad.

En lo tocante al cargo 2o. es preciso advertir que, de una parte, el actor al plantear la transgresión del parágrafo 2o. del artículo 25 de la Ley 30 de 1992 no formula propiamente una censura, pues al desarrollar ésta se limita a hacer el comentario de que el Gobierno Nacional al reglamentar la expedición de títulos debe respetar las normas constitucionales y legales vigentes, pero en ningún momento aduce la incompetencia del ICFES para hacer las regulaciones a que se contraen las normas acusadas, razón por la cual no está llamado a prosperar. Además que, de haberlo hecho, no podría la Sala entrar a analizar el fenómeno de la ilegalidad sobreviniente puesto que ésta genera la derogatoria del acto mas no su nulidad, ya que ésta sólo puede descansar, para el caso, según lo prescribe el artículo 84 del C.C.A., en las normas legales en que deberían fundarse, vale decir, vigentes al momento de su expedición.

En cuanto concierne al 4o. cargo observa la Sala que el demandante se limitó a aducir el fenómeno de la ilegalidad e inconstitucionalidad sobrevinientes, sin precisar en qué consisten una y otra. Ahora, si la censura se relaciona con los cargos de violación antes analizados, son válidas las consideraciones precedentes.

En lo que respecta al 5o. cargo de violación considera la sala que se trata de la invocación de un hecho, que no contiene concepto de violación alguno.

Si lo que quiso el actor fue plantear una especie de falsa motivación, por aducirse como fundamento de la expedición del acto una norma que reproducía otra declarada inexequible, ni lo manifestó así expresamente ni indicó como fundamento de su pretensión el artículo 84 del C.C.A., que consagra tal causal de anulación de los actos administrativos por lo cual no está llamado a prosperar este cargo.

En lo que toca con el 6o. cargo, tampoco es atendible dado que, si bien es cierto que el Decreto demandado presenta una inconsistencia, pues citó equivocadamente en su encabezamiento como fundamento para su expedición el literal del artículo 6o. del Decreto Ley 80 de 1980, cuando debió citar el literal del artículo 6o. del Decreto Ley 81 de 1980, que con anterioridad había sido declarado inexequible, no lo es menos que frente a tal inconsistencia el actor no concretó cargo de violación alguno, como sería, por ejemplo, la falsa motivación, al descasar el fundamento de dicho Decreto en una norma que había desaparecido jurídicamente por razón de la declaratoria de su inexequibilidad.

En cuanto al 7o. cargo se limita el actor a hacer afirmaciones respecto de la consagración en la Carta Política del principio de la autonomía universitaria y de la derogatoria que hizo la Ley 30 de 1992 de los Decretos Leyes 80 y 81 de 1980, para concluir, sin fundamentación alguna, que los artículos acusados son inconstitucionales e ilegales. Por ello no está llamado a prosperar.

Finalmente, y en lo que respecta al 8o. cargo, cabe señalar que no es cierta la afirmación del actor en cuanto a que el poder de reglamentación en materia de educación no lo tiene el Gobierno sino el Congreso, dado que de una interpretación sistemática de los artículos 150 numeral 8o. y 189 numeral 21 de la Constitución Política de 1991 se deduce que es al Gobierno a quien corresponde la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley, y, en este caso, la Ley 30 de 1992 en el parágrafo 2. del artículo 25 facultó al Gobierno para reglamentar la expedición de los títulos, de acuerdo con las leyes que rigen la materia, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de Febrero de 1995.

LIBARDO RODRÍGUEZ R.ERNESTORAFAEL ARIZA M.

PRESIDENTE

NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial en la sentencia de febrero 1 de 1995, Exp. 2943, Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Actor: Defensor del Pueblo.