100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033412SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull12737199703/07/1997SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__12737_1997_03/07/1997300334111997LEY MARCO - Desarrollo. Aspectos de oportunidad y conveniencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Diferencias / VACANCIA TEMPORAL / EMPLEADO PUBLICO - Régimen salarial y prestacional / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Facultades / REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Escalas de Asignación Básicas / SUPERNUMERARIOS - Régimen Salarial No cabe duda que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales. Debe precisarse, también, que los decretos expedidos para desarrollar una ley marco no son expresión de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Carta Fundamental, aunque sí reglamentos con alcances y características distintos de los comúnmente denominados "decretos reglamentarios". De otro lado, mientras el ejercicio de la potestad reglamentaria entraña la expedición de decretos, resoluciones y órdenes indispensables para la cumplida ejecución de las leyes, las leyes marco habilitan al Gobierno para expedir los reglamentos que según la conveniencia y oportunidad del momento y de la realidad económica y social, sean más aconsejables. Es decir que la potestad reglamentaria implica una función subsidiaria, que complementa la voluntad de legislador para el debido acatamiento de la ley, sin que jueguen factores como los mencionados - oportunidad y conveniencia - , que sí son ínsitos a la actividad que cumple en relación con los decretos que tienen su origen en las leyes marco. Ahora bien, el decreto acusado, No. 062 del 10 de enero de 1995, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las pautas generales de la ley 4a de 1992 y en él señaló las escalas de las asignaciones básicas de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y dictó otras disposiciones en materia salarial, incluidos los aspectos relacionados con vacancias temporales y transitorias y el régimen salarial que les compete. Asimismo el artículo 3o. del Decreto 1792 de 1983 ratificó que dicho personal solamente podría vincularse para suplir vacancias temporales de los empleados públicos, en caso de licencia o vacaciones y para actividades transitorias, esto es "las ocasionales con las funciones propias del organismo y que no puedan ser atendidas con personal de planta". Para la Sala resulta claro que la norma acusada no rebasa las directrices fijadas por el Congreso al Ejecutivo, sino que antes bien, corresponde al objetivo fundamental de poner en funcionamiento y desarrollar los principios y políticas del sistema salarial y prestacional de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De suyo, era necesario que primero se resolviera lo atinente a la vinculación jurídico - laboral de estos auxiliares de la administración, y naturalmente, regular lo concerniente a su régimen salarial y prestacional, para que el sistema fuera operante. Esto es, que la normatividad expedida por el gobierno tenía pleno respaldo en la Carta Política y en la ley marco, la 4a. de 1992, y no contiene solamente las características de la denominada potestad reglamentaria. En consecuencia, el acto acusado no es extraño a la materia señalada por la ley marco, ni excede las potestades derivadas de esta clase de ley. NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia del 25 de julio de 1995, Exp. 2279, de la Corte Suprema de Justicia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA Santafé de Bogotá, D. C., julio tres (3) de mil novecientos noventa y siete (1.997). Radicación número: 12737 Actor: OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Sentencias de NulidadCarlos Arturo Orjuela GóngoraGOBIERNO NACIONALOSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS03/07/1997Decreto 62 de 1995Identificadores10030128136true1221935original30126186Identificadores

Fecha Providencia

03/07/1997

Fecha de notificación

03/07/1997

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Arturo Orjuela Góngora

Norma demandada:  Decreto 62 de 1995

Demandante:  OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


LEY MARCO - Desarrollo. Aspectos de oportunidad y conveniencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Diferencias / VACANCIA TEMPORAL / EMPLEADO PUBLICO - Régimen salarial y prestacional / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Facultades / REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Escalas de Asignación Básicas / SUPERNUMERARIOS - Régimen Salarial

No cabe duda que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales. Debe precisarse, también, que los decretos expedidos para desarrollar una ley marco no son expresión de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Carta Fundamental, aunque sí reglamentos con alcances y características distintos de los comúnmente denominados "decretos reglamentarios". De otro lado, mientras el ejercicio de la potestad reglamentaria entraña la expedición de decretos, resoluciones y órdenes indispensables para la cumplida ejecución de las leyes, las leyes marco habilitan al Gobierno para expedir los reglamentos que según la conveniencia y oportunidad del momento y de la realidad económica y social, sean más aconsejables. Es decir que la potestad reglamentaria implica una función subsidiaria, que complementa la voluntad de legislador para el debido acatamiento de la ley, sin que jueguen factores como los mencionados - oportunidad y conveniencia - , que sí son ínsitos a la actividad que cumple en relación con los decretos que tienen su origen en las leyes marco. Ahora bien, el decreto acusado, No. 062 del 10 de enero de 1995, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las pautas generales de la ley 4a de 1992 y en él señaló las escalas de las asignaciones básicas de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y dictó otras disposiciones en materia salarial, incluidos los aspectos relacionados con vacancias temporales y transitorias y el régimen salarial que les compete. Asimismo el artículo 3o. del Decreto 1792 de 1983 ratificó que dicho personal solamente podría vincularse para suplir vacancias temporales de los empleados públicos, en caso de licencia o vacaciones y para actividades transitorias, esto es "las ocasionales con las funciones propias del organismo y que no puedan ser atendidas con personal de planta". Para la Sala resulta claro que la norma acusada no rebasa las directrices fijadas por el Congreso al Ejecutivo, sino que antes bien, corresponde al objetivo fundamental de poner en funcionamiento y desarrollar los principios y políticas del sistema salarial y prestacional de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De suyo, era necesario que primero se resolviera lo atinente a la vinculación jurídico - laboral de estos auxiliares de la administración, y naturalmente, regular lo concerniente a su régimen salarial y prestacional, para que el sistema fuera operante. Esto es, que la normatividad expedida por el gobierno tenía pleno respaldo en la Carta Política y en la ley marco, la 4a. de 1992, y no contiene solamente las características de la denominada potestad reglamentaria. En consecuencia, el acto acusado no es extraño a la materia señalada por la ley marco, ni excede las potestades derivadas de esta clase de ley. NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia del 25 de julio de 1995, Exp. 2279, de la Corte Suprema de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D. C., julio tres (3) de mil novecientos noventa y siete (1.997).

Radicación número: 12737

Actor: OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Decide la Sala la demanda que en acción de nulidad instauró el ciudadano Oscar Armando Díaz Campos contra el inciso 1º del artículo 10º del Decreto Nº 62 del 10 de enero de 1.995, expedido por el Presidente de la República, “Por el cual se establecen las escalas de asignación básica de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.

LA DEMANDA:

El demandante afirma que en el texto demandado “se dispuso que “Para suplir las vacancias temporales en epocas (sic) pre y post - electoral, con el fin de desarrollar actividades de carácter (sic) netamente transitorio, podrá vincularse personal supernumerario por un lapso que en ningún caso podrá exceder de seis (6) meses”. (Las negrillas son del original).

Asimismo, agrega que esta facultad para vincular personal desborda el ámbito de las atribuciones y facultades del Presidente de la República contempladas en la ley 4ª de 1992 y en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, “pues constituye una materia ajena o extraña al tema propiamente salarial y prestacional de que trata la ley 4ª de 1992.”

Añade que esas atribuciones no comprenden la de regular “formas de vinculación a la Administración Pública”. En consecuencia, el decreto impugnado “está materializando incompetencia del funcionario y consecuencialmente desviación de las atribuciones que le son propias.”

Sostiene el libelista que “La disposición impugnada es violatoria de los artículos 6, 121, 122, 123 inciso segundo, 150 numeral 19 literal c), 189 numeral 14 de la Constitución Política, así como de los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 4ª de 1992.”

El actor solicitó la suspensión provisional del texto en comento, la que fue denegada mediante auto del 9 de febrero de 1996.

POSICION DEL MINISTERIO DEL INTERIOR:

El Ministerio del Interior se constituyó en parte “con el objeto de defender la constitucionalidad” de la norma demandada, para lo cual propuso excepciones y atacó el fondo de la demanda.

Al respecto, planteó la excepción de ineptitud sustantiva del libelo en la medida en que considera que se omitió “dar concepto de la violación de las normas que indica como violadas”.

POSICION DEL MINISTERIO PUBLICO:

El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación presentó un cuidadoso alegato en el cual señala que el demandante sí cumplió con el requisito de expresar el concepto de violación de las normas invocadas en su libelo y por ende, no debe prosperar la excepción correspondiente.

En lo que hace con el fondo del asunto, analiza la naturaleza de la ley 4ª de 1992, la de los decretos expedidos con fundamento en una ley marco o general, y por último, lo atinente al decreto que contiene la disposición acusada.

Con base en esos argumentos, conceptúa que deben denegarse las pretensiones de la demanda.

Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

En primer término, debe anotarse que de conformidad con el criterio adoptado por la Sala Plena una vez promulgada la Ley Estatutaria de la Justicia (Ley 270 de 1996), es a esta Sección a la que corresponde desatar la presente litis.

Como lo señala atinadamente el Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, desde la reforma constitucional de 1968 se ha venido fortaleciendo el instituto de las leyes cuadro o marco, distinguidas como generales por los doctrinantes. Mediante ellas, el Congreso fija los objetivos y criterios, esto es, políticas generales a las que debe atenerse el Gobierno para el ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 150, numeral 19, es decir, organizar, regular, modificar y señalar, conforme lo prevé esta disposición.

El artículo 150, numeral 19, literales e) y f), reza lo siguiente:

“Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública;

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.”

Con base en ello, el Congreso Nacional expidió la ley 4ª de 1992 (Mayo 18). El artículo 2º de la ley precisó los objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en su artículo 1º, a saber, entre otros:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales;

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestacionales sociales;

b) El respeto a la carrera administrativa y la aplicación de su cobertura;”.

No cabe duda de que la Carta de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, dentro de los lineamientos y políticas generales.

Debe precisarse, también, que los decretos expedidos para desarrollar una ley marco no son expresión de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Carta Fundamental, aunque sí reglamentos con alcances y características distintos de los comúnmente denominados “decretos reglamentarios”.

Al respecto, el Ministerio Público trae a colación el pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en sentencia Nº 88 del 25 de julio de 1991, Exp. Nº 2279, en la que sostuvo lo siguiente:

“El reglamento por sí mismo no crea una situación general ni un derecho ni un trámite o procedimiento, sino que aporta o precisa un concepto, casi un dictamen, en el campo al cual lo llama la ley bajo las condiciones y lineamientos que ella ha considerado en su soberanía. La invitación de la Ley se explica porque la regla contenida en el decreto reglamentario, en la orden o en la resolución, afecta de manera general la conducta de los particulares. Pero en todo caso, la subordinación del reglamento a la ley, es total, en su contenido no puede existir nada que la ley en su esencia no haya previsto.”

“Es de aclarar que estas manifestaciones y virtudes de la potestad reglamentaria la diferencian de otro tipo de reglamentos que la evolución del constitucionalismo ha creado para atender con mayor eficacia otras tareas del Estado. Por ejemplo, los reglamentos autónomos, los decretos dictados en desarrollo de la denominada ley cuadro y otras regulaciones que han aparecido en los últimos tiempos, aunque participen formal y orgánicamente de ciertas características de los decretos reglamentarios, su fuerza como normas jurídicas y su régimen constitucional es evidentemente distinto.”

Ciertamente, no tienen estos decretos el carácter de reglamentarios, porque no se limitan a completar la ley marco, sino que dentro de criterios de conveniencia y oportunidad, establecen de manera general disposiciones que organizan, regulan, modifican, señalan o fijan las variables macroeconómicas y algunas laborales.

O sea, que las facultades del gobierno presentan un panorama de gran amplitud para que éste consigne sus políticas, naturalmente dentro de los límites, mediante los objetivos, criterios y normas generales dispuestos por el legislador. En consecuencia, el Ejecutivo puede, con el respeto debido a las pautas fijadas por el Congreso, dictar normas conducentes al logro de esas políticas en relación con las materias contempladas en el artículo 150, numeral 19, de la Carta.

De otro lado, mientras el ejercicio de la potestad reglamentaria entraña la expedición de decretos, resoluciones y órdenes indispensables para la cumplida ejecución de las leyes, las leyes marco habilitan al Gobierno para expedir los reglamentos que según la conveniencia y oportunidad del momento y de la realidad económica y social, sean más aconsejables.

Es decir, que la potestad reglamentaria implica una función subsidiaria, que complementa la voluntad del legislador para el debido acatamiento de la ley, sin que jueguen factores como los mencionados - oportunidad y conveniencia - , que sí son ínsitos a la actividad que cumple en relación con los decretos que tienen su origen en las leyes marco.

El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación manifiesta en su alegato que:

“El alcance mismo del verbo “regular” que trae el artículo 150, numeral 19, en los literales, b), d) y f) implica una mayor amplitud dispositiva para el Gobierno, que la que de suyo corresponde al estrecho margen de maniobra otorgado al Presidente para ejercer la potestad reglamentaria.”

“De otra parte, la intención del Constituyente en relación con el instituto de las leyes marco o generales, revela su decisión de institucionalizar mecanismos ágiles, flexibles, oportunos que se correspondan con una realidad económica, política y social sujeta a permanentes cambios. Tal el alcance de las materias contempladas en el artículo 150, numeral 19, constitucional, que tocan sustancialmente con la política macroeconómica y laboral del país. Nada de esto puede predicarse de los Decretos Reglamentarios previstos en el numeral 11, del artículo 189 ibid.”

“Además en la estrategia del instituto de las leyes marco subyace la intención de estructurar un sistema legislativo - reglamentario que garantice la eficaz y eficiente dirección general de la economía, dentro de los precisos fines y alcances señalados en el Título XII de la Constitución Política, lo que es bien distinto a la finalidad de la potestad reglamentaria.”

“Valga anotar que el Gobierno, dentro del esquema estratégico de la división de competencias entre el legislativo y el ejecutivo estatuido por la Constitución de 1991, perdió ostensiblemente competencias en materias económicas aunque se le reservaron facultades de inspección y vigilancia en algunas de ellas, pero en la práctica, mediante el mecanismo de desarrollo de las leyes marco, retuvo un importante poder de maniobra en las materias previstas en el numeral 19, del artículo 150 citado. De igual forma cesó, como atribución constitucional propia del Gobierno, la facultad de dictar reglamentos constitucionales autónomos, al tenor de lo dispuesto por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución del 86.”

Ahora bien; el decreto acusado, Nº 062 del 10 de enero de 1995, fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las pautas generales de la ley 4ª de 1992 y en él señaló las escalas de las asignaciones básicas de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y dictó otras disposiciones en materia salarial, incluidos los aspectos relacionados con vacancias temporales y transitorias y el régimen salarial que les compete.

Ciertamente, de conformidad con las previsiones de la ley 4ª de 1992, artículo 4º, el Presidente de la República procedió a modificar el sistema salarial de los empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1995, por dicho año.

En lo que concierne con la autorización de vinculación de personal supernumerario para suplir vacancias temporales en épocas pre y postelectoral, contemplada en el artículo 10º acusado, es menester analizar, en primer término, la naturaleza jurídica de esos auxiliares o colaboradores.

Debe recordarse que la ley prevé los supernumerarios con un carácter transitorio y temporal, por necesidades del servicio; el artículo 83 del decreto 1042 de 1978, dispone:

“Para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario.

“También podrán vincularse supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio.

“En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuando se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores.

“La remuneración de los supernumerarios se fijará de acuerdo con las escalas de remuneración establecidas en el presente decreto, según las funciones que deban desarrollarse.

“Cuando la vinculación del personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo.

“La vinculación de supernumerarios se hará mediante resolución administrativa, en la cual deberá constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y la asignación que vaya a pagarse.”

Asimismo, el artículo 3º del decreto 1792 de 1983 ratificó que dicho personal solamente podría vincularse para suplir vacancias temporales de los empleados públicos, en caso de licencia o vacaciones y para actividades transitorias, esto es “las ocasionales relacionadas con las funciones propias del organismo y que no puedan ser atendidas con personal de planta.”

Para la Sala resulta claro que la norma acusada no rebasa las directrices fijadas por el Congreso al Ejecutivo, sino que antes bien, corresponde al objetivo fundamental de poner en funcionamiento y desarrollar los principios y políticas del sistema salarial y prestacional de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De suyo, era necesario que primero se resolviera lo atinente a la vinculación jurídico - laboral de estos auxiliares de la administración, y naturalmente, regular lo concerniente a su régimen salarial y prestacional, para que el sistema fuera operante.

Esto es, que la normatividad expedida por el Gobierno tenía pleno respaldo en la Carta Política y en la ley marco, la 4ª de 1992, y no contiene solamente las características de la denominada potestad reglamentaria.

En consecuencia, el acto acusado no es extraño a la materia señalada por la ley marco, ni excede las potestades derivadas de esta clase de ley.

En ese orden de ideas, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda de nulidad incoada por el ciudadano Oscar Armando Díaz Campos contra el inciso 1º del artículo 10º del Decreto Nº 62 del 10 de enero de 1.995, expedido por el Presidente de la República, “Por el cual se establecen las escalas de asignación básica de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.”

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 3 de julio de 1.997.

JAVIER DIAZ BUENO
Presidente
SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria