100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033410SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull12579199717/07/1997SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__12579_1997_17/07/1997300334091997PRINCIPIO DE IGUALDAD / CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION - Empleados / PROCURADURIA GENERAL - Régimen Salarial Especial / AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO - Régimen Salarial / DERECHO DE IGUALDAD / PRINCIPIO DE IGUAL TRABAJO IGUAL REMUNERACION - Inaplicación El artículo 279 de la C.P. de 1991 le defirió a la ley la facultad de establecer un régimen salarial diferente al del común de los empleados públicos. Ciertamente, esto lo corrobora el art. 280 de la Carta, en virtud del cual los agentes del Ministerio Público tendrán la misma remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo. A su turno, el artículo 176 de la ley 201 de 1995, que determina la estructura y organización de la Procuraduría, señala que "la escala de remuneración para los distintos niveles adoptados para la Procuraduría General de la Nación en esta Ley, se establecerá por decreto del Gobierno Nacional. O sea, que la propia Carta prevé la posibilidad de que existan regímenes salariales especiales, es decir, distintos al régimen común. Y en el caso de autos, además, es evidente que existen desigualdades funcionales y de hecho en las tareas encomendadas a los dos organismos, Procuraduría y Contraloría, que impiden la uniformidad en el tratamiento salarial y prestacional. La ley 4a. de 1992 contiene pautas diferenciadoras para el cumplimiento de las finalidades derivadas de la atribución fijada al legislador en el artículo 150, numeral 19, literal e) y f) de la Constitución Política. No es dable la aplicación del principio consagrado en el art. 8o. literal c), del decreto 1950 de 1973, según el cual "en la remuneración de los empleados o funcionarios públicos en igualdad de circunstancias, a igual trabajo debe corresponder igual remuneración". Como se observa del análisis precedente, en este caso no se da la igualdad de circunstancias que señala la ley como factor para su aplicación. NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia del 16 de noviembre de 1994 No. C - 511 de la H. Corte Constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA Santafé de Bogotá, D. C., julio diecisiete (17) de mil novecientos noventa y siete (1.997). Radicación número: 12579 Actor: RODOLFO MAYORGA CABALLERO Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Sentencias de NulidadCarlos Arturo Orjuela GóngoraMINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICARODOLFO MAYORGA CABALLERO 17/07/1997Decreto 44 de 1995Identificadores10030128129true1221927original30126179Identificadores

Fecha Providencia

17/07/1997

Fecha de notificación

17/07/1997

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Arturo Orjuela Góngora

Norma demandada:  Decreto 44 de 1995

Demandante:  RODOLFO MAYORGA CABALLERO

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA


PRINCIPIO DE IGUALDAD / CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION - Empleados / PROCURADURIA GENERAL - Régimen Salarial Especial / AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO - Régimen Salarial / DERECHO DE IGUALDAD / PRINCIPIO DE IGUAL TRABAJO IGUAL REMUNERACION - Inaplicación

El artículo 279 de la C.P. de 1991 le defirió a la ley la facultad de establecer un régimen salarial diferente al del común de los empleados públicos. Ciertamente, esto lo corrobora el art. 280 de la Carta, en virtud del cual los agentes del Ministerio Público tendrán la misma remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo. A su turno, el artículo 176 de la ley 201 de 1995, que determina la estructura y organización de la Procuraduría, señala que "la escala de remuneración para los distintos niveles adoptados para la Procuraduría General de la Nación en esta Ley, se establecerá por decreto del Gobierno Nacional. O sea, que la propia Carta prevé la posibilidad de que existan regímenes salariales especiales, es decir, distintos al régimen común. Y en el caso de autos, además, es evidente que existen desigualdades funcionales y de hecho en las tareas encomendadas a los dos organismos, Procuraduría y Contraloría, que impiden la uniformidad en el tratamiento salarial y prestacional. La ley 4a. de 1992 contiene pautas diferenciadoras para el cumplimiento de las finalidades derivadas de la atribución fijada al legislador en el artículo 150, numeral 19, literal e) y f) de la Constitución Política. No es dable la aplicación del principio consagrado en el art. 8o. literal c), del decreto 1950 de 1973, según el cual "en la remuneración de los empleados o funcionarios públicos en igualdad de circunstancias, a igual trabajo debe corresponder igual remuneración". Como se observa del análisis precedente, en este caso no se da la igualdad de circunstancias que señala la ley como factor para su aplicación. NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia del 16 de noviembre de 1994 No. C - 511 de la H. Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D. C., julio diecisiete (17) de mil novecientos noventa y siete (1.997).

Radicación número: 12579

Actor: RODOLFO MAYORGA CABALLERO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Y CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Decide la Sala la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C. C. A. presentó el ciudadano Rodolfo Mayorga Caballero, a fin de obtener la anulación del artículo 1º del decreto Nº 44 del 10 de enero de 1.995, con excepción de su parágrafo, “Por el cual se fijan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República y del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.

LA DEMANDA:

En el escrito correspondiente (Fls. 2 - 11), junto con la petición de nulidad del texto del artículo 1º, con excepción de su parágrafo, solicita el actor que se ordene al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Contralor General de la República, “tener presente este libelo de demanda para la fijación de las escalas de remuneración para el año de 1996 y para que en el término de treinta (30) días contados desde la comunicación de la sentencia, dicten el acto administrativo en que se adopten las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 176 del C. C. A.”

En los hechos de la demanda se indica que la Asamblea Nacional Constituyente le dio igual rango, jerarquía y nivel a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, según el artículo 117 de la Constitución Nacional. Como secuela de ello, el Contralor General y el Procurador General tienen la misma remuneración mensual. El Gobierno Nacional expidió el 10 de enero de 1995 los decretos números 26 y 44 mediante los cuales fijó las remuneraciones de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, respectivamente, “entre los cuales se advierten diferencias exageradas en los regímenes salariales correspondientes a cargos idénticos de ambos órganos, produciéndose así un trato discriminatorio para los empleados de la Contraloría General de la República, desprovisto este tratamiento de una justificación objetiva y razonable.”

Como disposiciones violadas se citan los artículos 13, 25, 40 - 7, 53, 117, 123 y 125 de la Carta Política; y los artículos 2º, literal j), y 3º, de la ley 4ª de 1992.

El demandante aduce que con esta acción se pretende impedir la violación de principios universales como los de igualdad de las personas ante la ley y el derecho de los trabajadores a percibir un salario justo e igual en los empleos que tienen iguales funciones y responsabilidades, que además exigen para quienes los desempeñan iguales calidades y requisitos; es decir, se busca evitar un trato discriminatorio.

INTERVINIENTES:

1. La Contraloría General de la República se hizo parte y coadyuvó la demanda (Fls. 31 - 34). En su escrito señala que ese organismo no participa en la estructuración y expedición de los decretos salariales que la rigen, pero su contenido “afecta directa y económicamente A TODOS los funcionarios de la Entidad.”

2. El Departamento Administrativo de la Función Pública también se hizo parte y contestó la demanda (Fls. 39 - 42) para oponerse a sus pretensiones, “por cuanto carecen del debido fundamento legal, dado que el artículo primero (1º) del Decreto 44 del diez (10) de enero de 1995, no viola ninguna disposición constitucional.”

3. Asimismo, se hizo parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que contestó la demanda (Fls. 44 - 49), para oponerse también a sus pretensiones y solicitar que se pronuncie fallo inhibitorio, o subsidiariamente, denegatorio de las mismas.

POSICION DEL MINISTERIO PUBLICO:

El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación presentó alegato (Fls. 135 - 146), mediante el cual hace la precisión de que el Presidente de la República derogó expresamente el decreto Nº 44 de 1995 mediante el Nº 25 del 5 de enero de 1996.

Acto seguido, recalca que esa Delegada ha sido partidaria de la tesis según la cual en casos como el de autos debe resolverse el fondo de la cuestión litigiosa y no aplicar la teoría de la sustracción de materia, habida cuenta de que el acto produjo efectos.

Luego de ello, pone de presente que el artículo 13 de la Carta Política “predica el mismo trato frente a situaciones idénticas”, y trae en su apoyo las sentencias T - 563 del 6 de diciembre de 1994 y C - 511 del 16 de noviembre de 1994, de la Corte Constitucional, que ventilan el tema del derecho de igualdad.

En ese orden de ideas, afirma que la regulación del régimen salarial en la Procuraduría General de la Nación y en la Contraloría General de la República “no constituyen casos iguales”, porque si bien son órganos autónomos de control, “a nivel salarial específico tienen diferencias normativas sustanciales de rango Constitucional, que impiden incoar un régimen remunerativo igualitario para el personal de ambos entes”. La propia Carta atribuyó a la ley (art. 279), la facultad de determinar lo relativo a la remuneración del personal de la Procuraduría, lo que muestra claramente la voluntad de autorizar un régimen salarial distinto al común de los empleados públicos. Existen otros regímenes especiales, como por ejemplo el de la fuerza pública y el de los miembros del Congreso Nacional.

De otro lado, el Ministerio Público tiene derecho a ese régimen especial por mandato constitucional, cuando el artículo 280 del ordenamiento superior prevé que “sus agentes tendrán la misma remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.”

Aduce, igualmente, que la ley 4ª de 1992 establece varios criterios que permiten tratamientos diferentes en estas materias. Además, una cosa es que haya cargos con requisitos y funciones similares, y otra que exista plena identidad entre las plantas de personal de dos organismos estatales.

Agrega que aún prosperando las súplicas de la demanda el resultado sería inane, porque el Consejo de Estado no podría disponer la aplicación de ese procedimiento comparativo en lo que hace con salarios, para esas dos entidades. Por eso mismo, es equivocada la invocación de la teoría de los móviles y finalidades, porque en este evento no podría generarse un restablecimiento del derecho automático al decretarse la nulidad del texto acusado.

Por todo lo anterior, pide denegar las pretensiones de la demanda.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la litis, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

El problema planteado por el demandante es de la aplicación del principio de igualdad entre los empleados de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación.

Sobre el particular es oportuno recordar que dicho principio, consagrado en el artículo 13 de la Carta Fundamental, implica el mismo trato pero frente a situaciones idénticas. Esto es, que su aplicación surge cuando se demuestra un trato discriminatorio no justificado entre personas colocadas en situaciones objetivas similares.

La Corte Constitucional sentó en sentencia C - 511 del 16 de noviembre de 1994, la siguiente tesis:

“Una norma que establece un trato diferente entre dos personas obtiene aprobación constitucional siempre y cuando supere un test de igualdad que comprende la demostración de los siguientes puntos: 1) que se trata de casos iguales, 2) que el trato diferenciado se encuentra justificado por una norma que establece un fin admisible constitucionalmente, 3) que el medio empleado sea conducente para lograr dicho fin y, 4) que la relación entre medio y fin supere un juicio de razonabilidad.”

Por consiguiente, es menester establecer si en el caso de autos se vulneró esa igualdad.

La regulación de los regímenes salariales de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación no determina casos iguales.

En efecto, aunque ambas entidades son organismos de control, es lo cierto que la propia Constitución Política prevé diferencias en el nivel salarial específico que impiden un régimen de remuneraciones igualitario para los dos entes.

El artículo 279 de la Constitución dispuso lo siguiente:

Estatuto legal de la Procuraduría. La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo.”

Esto es, que le defirió a la ley la facultad de establecer un régimen salarial diferente al del común de los empleados públicos.

Ciertamente, esto lo corrobora el artículo 280 de la Carta, en virtud del cual los agentes del Ministerio Público tendrán la misma remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.

A su turno, el artículo 176 de la ley 201 de 1995, que determina la estructura y organización de la Procuraduría, señala que “la escala de remuneración para los distintos niveles adoptados para la Procuraduría General de la Nación en esta Ley, se establecerá por decreto del Gobierno Nacional.”

O sea, que la propia Carta prevé la posibilidad de que existan regímenes salariales especiales, es decir, distintos al régimen común.

Y en el caso de autos, además, es evidente que existen desigualdades funcionales y de hecho en las tareas encomendadas a los dos organismos, Procuraduría y Contraloría, que impiden la uniformidad en el tratamiento salarial y prestacional.

La ley 4ª de 1992 contiene pautas diferenciadoras para el cumplimiento de las finalidades derivadas de la atribución fijada al legislador en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), de la Constitución Política.

En efecto, en su artículo 2º contempla lo siguiente en varios de sus literales:

a) La existencia de un régimen general y de unos regímenes especiales de los servidores del Estado;

…………………………………………………………………………………………

c) La concertación para mejorar las condiciones de trabajo, que implica pactos y acuerdos distintos en cada entidad;

…………………………………………………………………………………………

f) La competitividad que asume las diferencias en relación con las condiciones predominantes en las actividades laborales;

…………………………………………………………………………………………

h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la que hace necesariamente flexible la determinación de salarios, por razones estrictamente económicas;

i) La racionalización de los recursos que impone diferencias sustanciales para cada entidad u organismo, en atención a las limitaciones presupuestales.

Esta norma, como es sabido, es desarrollo de las regulaciones constitucionales sobre presupuesto, según las cuales no es factible hacer erogación con cargo al tesoro que no esté incluida en el de gastos, como tampoco hacer ningún gasto público no decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos (art. 345), y de igual manera, la prohibición al Gobierno de crear obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales (Art. 120 - 14).

Asimismo, la ley 4ª hace excepciones al régimen común (Art. 7º) al disponer la delegación por el Presidente para la “fijación y modificación del régimen salarial de determinados empleados públicos de carácter directivo…”.

Por las mismas razones, se aceptan distinciones en desarrollo de las negociaciones colectivas de trabajo (Art. 9º).

j) También constituyen criterio en esta materia, el nivel de los cargos, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para desempeñarlos;

…………………………………………………………………………………………

ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización de vivienda y transporte, exclusivamente para la Rama Legislativa.

Es conveniente recordar que también existen diferencias salariales por razón del lugar donde se prestan los servicios, como ocurre con el servicio exterior (Art. 5º).

Por todo lo anterior, entonces, no es dable la aplicación del principio consagrado en el artículo 8º, literal c), del decreto Nº 1950 de 1973, según el cual “en la remuneración de los empleados o funcionarios públicos en igualdad de circunstancias, a igual trabajo debe corresponder igual remuneración”. Como se observa del análisis precedente, en este caso no se da la igualdad de circunstancias que señala la ley como factor para su aplicación.

En ese orden de ideas, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda incoada por el ciudadano Rodolfo Mayorga Caballero contra el artículo 1º del decreto Nº 44 del 10 de enero de 1.995, expedido por el Presidente de la República, “por el cual se fijan escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría General de la República y del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese en los Anales del Consejo de Estado, y una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 17 de julio de 1.997.

JAVIER DIAZ BUENO
Presidente
SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria