Fecha Providencia | 20/04/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Clara Forero De Castro
Norma demandada: decreto 3354 de 2 de diciembre de 1983,
Demandante: JORGE ENRIQUE ROMERO PEREZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DEMANDA - Interpretacion / ACCION DE NULIDAD
La Sala al efectuar un análisis de las demandas concluye que no obstante esgrimiese contra los actos acusados argumentos relativos a la infracción de derechos adquiridos que no son de recibo en el contencioso objetivo, no hay duda de que tratándose de actos de carácter general que modifican los estatutos de una entidad descentralizada, que suprimen crean cargos y disponen transferencias de tecnología, la acción pertinente es la de simple nulidad, puesto que con la información de dichos actos no se logra el restablecimiento automático de supuestos derechos particulares.
SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia
El literal f) del Artículo 26 del Acuerdo No. 119 de 1980 fue modificado por el Acuerdo No. 683 de 1987 de la Junta Directiva de la Caja, aprobado por el Decreto No. 982 del mismo año, por cuanto tal literal es sólo una de las normas demandadas y porque además tuvo amplias repercusiones en el ámbito jurídico, tanto que algunos de los otros actos acusados se fundamentaron en lo dispuesto en ella. En consecuencia, y de acuerdo con la tesis adoptada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación en cuanto a sustracción de materia, no es de recibo el pronunciamiento inhibitorio por este concepto.
ACCION DE NULIDAD / LITIS CONSORCIO NECESARIO - Improcedencia
Tratándose de una acción de nulidad que Sólo persigue la prevalencia de la legalidad objetivamente considerada y no la determinación de responsabilidades de los funcionarios públicos, no es Preciso convocar a todos los que intervinieron en la expedición de los respectivos actos para establecer su responsabilidad Por culpa o dolo y, aún en el caso de que ello procediera, tampoco se Presentaría una inadecuada conformación del litis consorcio necesario, por cuanto a la luz de lo dispuesto en el articulo 78 del C.C.A. es potestativo del actor demandar conjuntamente a la entidad respectiva y a los funcionarios a quienes podría caber la aludida responsabilidad.
ESTATUTO INTERNO / JUNTA DIRECTIVAS - Facultades / CAJA AGRARIA -Naturaleza Juridica / CAJA AGRARIA - Estructura / SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA / ESCALA DE REMUNERACION / EMPLEADO OFICIAL
La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero de conformidad con los actos de su creación, tiene la naturaleza jurídica de sociedad de economía mixta, que se rige por las normas propias de tales instituciones, cualquiera sea la proporción en que Concurra el Estado a la formación de su capital. En el caso que se estudia los estatutos demandados son los internos que en virtud de su naturaleza jurídica, deben adoptar las juntas o concejos directivos de las sociedades de economía mixta. Cuando el literal f) del artículo 26 del Acuerdo No. 119 de 1980 faculta a la junta Directiva para determinar la estructura administrativa de la Caja Agraria, suprimiendo las dependencias y cargos pertinentes y asignándoles funciones, es evidente que no se hace referencia a la estructura básica (naturaleza, objetivos, etc.) de la entidad, en los términos en que se expresó antes, sino a la organización de las distintas dependencias que la conforman. Por tanto, a juicio de la Sala la citada Junta podía válidamente fijar dicha estructura, ya que la Caja no se halla sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado, en virtud de la excepción para ella consagrada en el art. 7º. de la ley 33 de 1971, que modificó respecto de esta institución el artículo 19 del Decreto 2020 de 1968 y el 30 del Decreto 3130 de 1968. En una sociedad anónima de economía mixta, como lo indica el artículo lo. de la ley 27 de 1981, y goza de autonomía administrativa, para disponer lo concerniente a su funcionamiento. Si bien el literal f) del artículo 26 del acuerdo 119 faculta a la Junta Directiva de la Caja para fijar la escala de remuneración y las prestaciones sociales, tal atribución sólo se le confiere en relación a los trabajadores oficiales de la Caja, más no respecto de las personas que ostentan la condición de empleados públicos y sabido es que las sociedades de economía mixta, sin ingerencia del legislador, pueden concretar con sus trabajadores oficiales lo concerniente al salario de éstos. La facultad que respecto de las prestaciones sociales se le confiere a la Junta no es discrecional, toda vez que se le advierte que debe hacer uso de ella dentro del marco legal; lo que quiere decir, que al fijarlas no puede dejar de observar las regias que sobre este tópico ha expedido el legislador para regular la situación de los trabajadores oficiales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 1362 - 1558
Actor: JORGE ENRIQUE ROMERO PEREZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El señor Jorge Enrique Romero Pérez, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el articulo 84 del C.C.A., pidió al Consejo de Estado anular los siguientes actos administrativos:
a) Artículo 1º del Decreto 301 de 4 de febrero de 1982 dictado por el señor Presidente de la República, por el cual se aprobaron los Estatutos de la "Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero", contemplados en el Acuerdo 119 del 9 de septiembre de 1980, originarios de la Junta Directiva de dicha institución, pero solamente en la parte final del literal f) del artículo 26 del Acuerdo que dice:
"...Determinar la estructura administrativa de la Entidad dentro del marco de estos estatutos, creando o suprimiendo las dependencias básicas y los cargos necesarios y señalándoles sus funciones... y la planta de personal".
b) El Acuerdo número 534 de 12 de febrero de 1985, proferido por la Junta Directiva de la "Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero"".
c) El Acuerdo No. 548 de 2 de mayo de 1985, dictado por la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
d) La Circular Reglamentaria o Reglamento Administrativo No. 69 de 23 de mayo de 1985, suscrita por el Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. (folios 106 - 107. Exp. 1362).
I. Por su parte, los señores José Joaquín Saray Rojas y otros, en su propio nombre y en ejercicio de la misma acción de nulidad deprecaron del Consejo de Estado idénticas declaraciones, pero además solicitaron "... NULIDAD PARCIAL del decreto 3354 de 2 de diciembre de 1983 aprobatorio del ACUERDO No. 433 de 2 de noviembre de 1983 en su Artículo lo. en la parte que dice:
"Los que se designen en propiedad en cualquiera de los citados cargos a partir de la vigencia de este acuerdo, estarán sometidos al régimen de los empleados públicos. Adquirirán la misma calidad de los Empleados Públicos, quienes, Teniendo actualmente la condición de trabajadores oficiales por estar desempeñando cualquiera de los cargos citados en la Institución, decidan cambiar la naturaleza de su vinculación con la Caja, "emanado de la Asamblea - Accionista - Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero..." (folios 1 y 2, Exp. 1558)
ll. Los HECHOS fundamentales de la demanda presentada por José Joaquín Saray Rojas y otros pueden resumirse así:
1. - La Asamblea Accionistas - Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero expidió el Acuerdo No. 119 de septiembre 9 de 1980, cuyo artículo 26 literal f) dice: "serán funciones de la Asamblea de Accionistas - Junta Directiva además de las determinadas en la ley las siguientes: ... f) Determinar la estructura administrativa de la Entidad, dentro del mismo marco de estos Estatutos, creando o suprimiendo las dependencias básicas y los cargos necesarios y señalándoles sus funciones; igualmente establecerá las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de trabajadores oficiales y la planta de personal, así como las prestaciones sociales que estime conveniente, todo dentro del marco de la ley".
2. - La misma Asamblea, por acuerdo 534 de febrero 12 de 1985, dados los costos de su operación, suprimió en la planta básica de la institución los cargos de Inspectores Agropecuarios, Avaluadores o similares, autorizando al Gerente para vincular mediante contrato de prestación de servicios a los peritos Avaluadores.
3. - Expidió también tal Asamblea el Acuerdo 548 de 2 de mayo de 1985 mediante el cual se comenzó a planear y diseñar la estructura administrativa de la Caja y en virtud de la supresión antes ordenada se realizó la transferencia de tecnología institucional y demás funciones que antes desempeñaban los Inspectores Agropecuarios.
4. - La Gerencia de la Caja expidió la Circular Reglamentaria No. 69 (mayo 23) de 1985, mediante la cual se, modificó la planta básica de la entidad tomando como fundamento la supresión de los cargos de Inspectores Agropecuarios, agregando además lo relativo a Peritos Avaluadores.
5. - "Los Acuerdos expedidos por la Asamblea - Accionistas de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, algunos de ellos, aprobados por el Decreto 301 de 4 de Febrero de 1982 fueron expedidos sin tener en cuenta las normas y disposiciones que regulan la competencia ya que es función privativa del Congreso determinar la Estructura de la Administración Nacional y entidades descentralizadas, más aún, las Juntas Directivas de las Sociedades de Economía Mixta no son cuerpos legislativos y en ningún momento pueden atribuirse (sic) funciones que legal y constitucionalmente no tienen y que pertenecen a la órbita y esfera del Legislativo".
lll. En el mismo libelo se citan como normas violadas las siguientes: "Artículo 76. numerales 9º. y 10o., 44, 17, 32, 55º. C. Nal. en relación con el Artículo 3º. Ley 26 de 1976, 4º. Ley 27 de 1976, numeral 3º. Artículo 373, numeral 2º. artículo 374 así como su numeral 3º., 432 Código Sustantivo de Trabajo, artículos 27, 28 Decreto 2351 de 1965, Artículos 435,436, Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10o. Ley 39 de 1985, 467, 468 Código Sustantivo del Trabajo, Artículos 1º., 2º., 3º., 26 y 27 Decreto 2127 de 1945, Artículo 5º. Decreto 3135 de 1968 y Artículo 5º. Decreto 1848 de 1969". (folio 9 exp. 1558).
IV. La suspensión provisional solicitada en la demanda de Jorge Enrique Romero Pérez fue delegada mediante auto de 5 de abril de 1988 (Exp. 1362, folios 106 y ss.).
La misma medida provisoria se negó en la demanda presentada por Saray Rojas y otros, mediante auto de agosto 31 de 1988 (expediente 1558, folios 235 y SS).
V. Destruidos los dos expedientes durante el incendio del Palacio de Justicia fueron reconstruidos así:
a) El correspondiente al número 1362, por auto de 9 de marzo de 1987 (folio 102), quedando en estado de decidir sobre la admisión de la demanda.
b) El correspondiente al número 1558, por auto de 23 de enero de 1987 (folio 184), quedando en estado de resolver sobre la admisión de la demanda y solicitud de suspensión provisional.
VI. A petición de la Doctora Fiscal Quinto del Consejo de Estado, los dos procesos fueron acumulados mediante auto de agosto 17 de 1990 (expediente 1362, folios 637 y ss.).
Surtido el trámite de rigor y sin que se observe causal de nulidad, se procede a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Antes de entrar al estudio de fondo de la cuestión planteada, es menester precisar lo siguiente:
1. - Aunque la manera como los demandantes exponen los argumentos en que basan la petición de nulidad de los actos acusados, podría hacer pensar que pretenden ejercer simultáneamente las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo consideró uno de los opositores a las pretensiones formuladas por el señor Jorge Enrique Romero Pérez (folio 191 expediente número 1362) y la agencia del Ministerio Público, quienes fundamentándose en tal hecho proponen la excepción de ineptitud de a demanda e impetran fallo inhibitorio, la Sala al efectuar un análisis de las demandas concluye que no obstante esgrimiese contra los actos acusados argumentos relativos a la infracción de derechos adquiridos que no son de recibo en el contencioso objetivo, no hay duda de que tratándose de actos de carácter general que modifican los estatutos de una entidad descentralizada, que suprimen y crean cargos y disponen transferencias de tecnología, la acción pertinente es la de simple nulidad, puesto que con la información de dichos actos no se logra el restablecimiento automático de supuestos derechos particulares.
Consiguientemente, no procede declarar la inhibición con base en los referidos planteamientos.
2. - Tampoco hay lugar a hacer tal declaración como lo requiere el mismo impugnante, alegando sustracción de materia debido a que el literal f) del Artículo 26 del Acuerdo No. 119 de 1980 fue modificado por el Acuerdo No. 683 de 1987 de la Junta Directiva de la Caja, aprobado por el Decreto No. 982 del mismo año, por cuanto tal literal es sólo una de las normas demandadas y porque además tuvo amplias repercusiones en el ámbito jurídico, tanto que algunos de los otros actos acusados se fundamentaron en lo dispuesto en ella. En consecuencia, y de acuerdo con la tesis adoptada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación en cuanto a sustracción de materia, no es de recibo el pronunciamiento inhibitorio por este concepto.
3.
3. - El hecho de no acompañar con la demanda sendas copias de esta y sus anexos para aquellas personas que a discrecionalidad del Consejo de Estado, el señor Romero Pérez pidió vincular al proceso, así como la ausencia de responsabilidad de ellas en la supuesta expedición irregular de los actos acusados, no impide el conocimiento de fondo de la controversia planteada, como lo impetra el señor Mauricio Alfredo Fajardo Gómez al oponerse a las súplicas de Jorge Enrique Romero Pérez, toda vez que se trata de una errónea apreciación de dicho accionante que consideró que podía atribuírseles responsabilidad a algunos funcionarios que intervinieron en la expedición de los actos demandados, equivocación que no tiene la transcendencia que pretende atribuirsele, y menos tratándose de la acción pública de nulidad.
Por otra parte, siendo estos procesos reconstruidos, no se ha establecido que al presentar la demanda no se hubieran suministrado las copias.
4. - No existe en el caso sub - examine indebida integración del litis consorcio necesario, como también lo sugiere el señor Fajardo Gómez, ya que, tratándose de una acción de nulidad que sólo persigue la prevalencia de la legalidad objetivamente considerada y no la determinación de responsabilidades de los funcionarios públicos, no es preciso convocar a todos los que intervinieron en la expedición de los respectivos actos para establecer su responsabilidad por culpa o dolo y, aún en el caso de que ello procediera, tampoco se presentaría una inadecuada conformación del litis consorcio necesario, por cuanto a la luz de lo dispuesto en el artículo 78 del C.C.A. es potestativo del actor demandar conjuntamente a la entidad respectiva y a los funcionarios a quienes podría caber la aludida responsabilidad.
Es preciso tener en cuenta que en la sentencia que pone fin a un proceso de simple nulidad, no cabe ninguna condena.
5. - Tampoco debe hablarse en este proceso de caducidad porque la acción que se ejercita es la de simple nulidad o contencioso objetivo, que puede incoarse en cualquier tiempo.
En cuanto al fondo de la controversia, se tiene:
1. Impugnación del literal f) del artículo 26 del acuerdo No. 119 de 1980, aprobado por el decreto 301 de 1982, que en su totalidad fue demandado por José Joaquín Saray Rojas y otros.
Su texto es:
Artículo 26: Funciones: Serán funciones de la Asamblea de Accionistas - Junta Directiva además de las determinadas por la ley las siguientes:
...
f) Determinar la estructura administrativa de la entidad dentro del mismo marco de estos estatutos, creando o suprimiendo las dependencias básicas y los cargos necesarios y señalándoles sus funciones; igualmente establecerá las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de trabajadores oficiales y la planta de personal así como las prestaciones sociales que estime conveniente todo dentro del marco de la ley. (folio 45. Exp. # 1558. Pág. 488 Diario Oficial).
Alegan los accionantes que con la expedición de esta norma se infringió lo dispuesto en los ordinales 9) y 10) del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, por cuanto la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero carecía de competencia para ello, pues corresponde al Congreso por medio de leyes determinar la estructura de la administración nacional, entendiendo como tal la fijación de manera precisa de los órganos de mando, sus funciones generales, clasificación de empleos oficiales, etc., de manera, que a ese órgano de dirección le estaba vedado suprimir los cargos de Inspectores Agropecuarios, "dando la posibilidad de que los particulares establezcan, la naturaleza de vinculación con la Caja pudiendo cambiar el status de trabajadores oficiales por el de Empleados Públicos", (folio 27. Exp. 1558), y establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de trabajadores oficiales y sus prestaciones sociales, puesto que no podía hacer "caso omiso, de que estas funciones están reservadas y pertenecen a la órbita y esfera del Legislativo pues no se encontrará disposición legal alguna en la Constitución Nacional que faculte expresamente a las Juntas Directivas de las Sociedades de Economía Mixta a legislar en cuanto a las condiciones para la creación, SUPRESION, fusión de cargos así como acceso al servicio, clasificación y remuneración de los empleos, primas o bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestaciones sociales y en general, determinar la Estructura de la administración de esa Sociedad de Economía Mixta - Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero" (folio 29, Exp. 1558).
De igual modo estiman los actores que la Junta Directiva de la Caja pasó por alto que la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 que confería tales prerrogativas a los consejos y juntas directivas de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales Estado y de las sociedades de economía mixta, pues convertía en legisladores en esos órganos de dirección.
Conforme a lo establecido en los ordinales 9) y 10) del artículo 76 de la Carta Política anterior, compete al Congreso 1 por medio de leyes determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de las prestaciones sociales: igualmente tenía la atribución para expedir los estatutos básicos de las corporaciones regionales de los establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado.
A este respecto la Sala observa:
La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero de conformidad con los actos de su creación, ley 57 de 1931 y aquellos que la reestructuran Ley 33 de 1971 y Decreto 133 de 1976, en armonía con el Decreto 130 de 1976, tiene la naturaleza jurídica de sociedad de economía mixta, que se rige por las normas propias de tales instituciones, cualquiera sea la proporción en que concurra el Estado a la formación de su capital (Artículo 7º. de la citada ley 33 de 1971).
En el caso que se estudia los estatutos demandados no son los básicos u orgánicos de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, que están constituidos por el conjunto de normas que señalan la estructura misma de la entidad, su naturaleza, objeto, funcionamiento, etc., los cuales debían ser expedidos, como lo fueron, por el legislador; sino de los estatutos internos que en virtud de su naturaleza jurídica, deben adoptar las Juntas o consejos directivos de las sociedades de economía mixta.
Ahora bien, cuando el literal f) del artículo 26 del Acuerdo No. 119 de 1980 faculta a la Junta Directiva para determinar la estructura administrativa de la Caja Agraria, suprimiendo las dependencias y cargos pertinentes y asignándoles funciones, es evidente que no hace referencia a la estructura básica (naturaleza, objetivos, etc.) de la entidad, en los términos en que se expresó antes, sino a la organización de las distintas dependencias que la conforman. Por tanto, ajuicio de la Sala la citada Junta podía válidamente fijar dicha estructura, ya que la Caja no se halla sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado, en virtud de la excepción para ella consagrada en el artículo 7º. de la ley 33 de 1971, que modificó respecto de esta institución el artículo 19 del Decreto 2420 de 1968 y el 3º. del Decreto 3130 de 1968.
Es una sociedad anónima de economía mixta, como lo indica el artículo lo. de la ley 27 de 1981, y goza de autonomía administrativa, para disponer lo concerniente a su funcionamiento.
Por tanto, nada tiene que ver el ejercicio de esta facultad conferida por los estatutos a la junta directiva con el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, artículo que se refería a establecimientos públicos y empresas Industriales y comerciales del estado.
Si bien el literal f) del artículo 26 del acuerdo 119 faculta a la Junta Directiva de la Caja para fijar la escala de remuneración y las prestaciones sociales, tal atribución sólo se le confiere en relación con los trabajadores oficiales de la Caja, más no respecto de las personas que ostentan la condición de empleados públicos y sabido es que las sociedades de economía mixta, sin injerencia del legislador, pueden concretar con sus trabajadores oficiales lo concerniente al salario de éstos.
De otro lado, la facultad que respecto de las prestaciones sociales se le confiere a la Junta no es discrecional, toda vez que se le advierte que debe hacer uso de ella dentro del marco legal; lo que quiere decir, que al fijarlas no puede dejar de observar las reglas que sobre este tópico ha expedido el legislador para regular la situación de los trabajadores oficiales.
En relación con estas materias y específicamente en lo atinente a la creación y supresión de cargos, en el auto fechado el 15 de abril de 1988, por el cual se admitió la demanda entablada por Jorge Enrique Romero Pérez y se negó la suspensión provisional de los actos acusados, se dijo:
"En general, la facultad de crear, suprimir y fusionar empleos no está atribuido en la Constitución al Congreso, sino al Presidente de la República en el ordinal 21 del artículo 120 de la C.N. y en tratándose de entidades descentralizadas que tienen autonomía administrativa y se manejan en muchos aspectos con sujeción al derecho privado, en cuanto a creación y supresión de empleos y manejo de planta de personal, se ha dicho que para atender los fines que les son propios, las juntas directivas disponen, en principio, de facultades a este respecto".
De igual modo cabe recalcar que en relación con el régimen salarial de los servidores de las sociedades de economía mixta, debe distinguirse entre las escalas de remuneración de los empleados públicos (personas que desempeñan actividades de dirección y confianza señaladas en los estatutos - inciso 2 articulo 50. decreto 3135 de 1968), y la de los trabajadores oficiales, calidad que ostenta la generalidad del personal de la Caja Agraria y a quienes se refiere el literal f) del Artículo 26 del Acuerdo No. 119 de 1980, pues tratándose de éstos últimos su régimen se compendia en las garantías mínimas fijadas por la ley y lo estipulado entre las partes. (Contrato de trabajo, convenciones colectivas y laudos arbitrales).
Así mismo debe advertirse que en lo atinente a las prestaciones sociales de dichos trabajadores (oficiales), al tenor de lo previsto en el artículo 7º. del decreto 1848 de 1969, las mínimas que las entidades descentralizadas deben reconocerles son las establecidas en el decreto 3135 de 1968, y las normas que lo adicionan y modifican, pues constituyen los mínimos derechos y garantías en favor de los servidores públicos.
En este orden de ideas y habida consideración que la Junta Directiva de la Caja Agraria podía determinar la escala de remuneración y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales de la entidad, dentro del marco legal, vale decir, con sujeción a la preceptiva jurídica que regula la materia; y que también podría válidamente crear y suprimir los cargos que considerara necesarios, pues se somete predominantemente a las reglas del derecho privado contenidas en el Código de Comercio, fuerza concluir que dicho literal no transgrede la normatividad invocada por los actores y se ajusta a derecho.
2. - Nulidad de los acuerdos Nos. 534, 548 de 1985 y de la Circular Nº 069 de 1985.
Por medio del acuerdo primeramente mencionado se suprimen de la planta de personal de la Caja Agraria los cargos de Inspectores Agropecuarios, Avaluadores o similares, con excepción de los asignados al subprograma DRI; se autoriza al Gerente General de la entidad para vincular mediante contrato de prestación de servicios el personal de peritos avaluadores que se requiera para lograr la normal colocación del crédito y la administración de la cartera, y finalmente, para establecerlos requisitos básicos de dicho personal. (folios 198199, Exp. # 1558).
Mediante el acuerdo 548 se efectúa la transferencia de tecnología institucional - para los pequeños y medianos productores del servicio de crédito de la Caja a través de Unidades Técnicas de Planta y particulares, se crean los cargos de Promotor de Desarrollo Rural que serían desempeñados por el personal que ocupaba los de Inspectores Agropecuarios, Avaluadores y similares; se prevé que la Unidad Técnica efectuará el control de inversiones de los créditos otorgados y se faculta al Gerente General para adecuar la estructura de la Unidad de Investigaciones, Planeación y Asistencia Técnica y las Unidades Técnicas Regionales; para que efectúe los nombramientos y traslados pertinentes
y para expedir las normas que permitan el adecuado funcionamiento del sistema, (folio 200 y ss. Exp. # 1558).
La impugnación de estos actos se planteó en forma conjunta y general con la de la Circular Reglamentaria No. 069 de 1985, acto este último por medio del cual, teniendo en cuenta que la Junta Directiva había suprimido los cargos de Inspectores Agropecuarios, Avaluadores o similares y había creado las Unidades Técnicas Regionales, se concretaron las pautas para seleccionar los funcionarios que como Promotores de Desarrollo integrarían las Unidades Técnicas Regionales; se crearon los cargos de Oficial X para ubicar a las personas que se desempeñaban como Inspectores Agropecuarios que no hubieren sido designados como Promotores de Desarrollo; se señalaron las funciones de dichos oficiales; se fijaron las condiciones para la vinculación de los Peritos Avaluadores y se determinó la forma de contabilización de las comisiones por avalúos y gastos de Peritos.
Como la censura a éstos actos gira en tomo a la incompetencia de la Junta Directiva de la Caja - Asamblea de Accionistas - , para suprimir y crear cargos, porque esa función compete al Congreso, la Sala se remite a lo expuesto ya en esta providencia sobre el particular, en el sentido de que por regla general en las sociedades de economía mixta, esa atribución radica en dicho órgano directivo, pues dada la autonomía y flexibilidad que deben tener para el manejo de su personal, lo que es propio del grado de descentralización que ostentan, ya que se manejan como las de los particulares, lo indicado es que las Juntas Directivas, conocedoras de los requerimientos del personal necesario para el cumplimiento de las tareas que deben desarrollar, definan qué cargos son indispensables a esos fines y la manera como deben prestarse los servicios que les han sido encomendados.
Y esto fue lo que hizo la Junta Directiva - Asamblea de Accionistas - de la Caja Agraria al suprimir los empleos de Inspectores Agropecuarios, Avaluadores y similares y crear los de Oficial X y disponer que quienes desempeñaban los primeros fueran ubicados como Promotores de Desarrollo y, en su defecto, como Oficial X.
De otro lado, las disposiciones sobre transferencia de tecnología y la determinación de funciones a las Unidades Técnicas Regionales y a la Unidad de Investigaciones de la Caja así como lo relativo a la contabilización de las comisiones por avalúos y al cobro de tarifas por avalúos, son cuestiones de índole administrativa internas de la entidad, que como tal atañen a sus órganos de dirección - Junta Directiva - Director General, pues la Caja como sociedad de economía mixta, posee sus propios y específicos sistemas de funcionamiento y administración, en los cuales no es dable la intervención del legislador, porque con ello se desvirtuaría su naturaleza de entidad oficial descentralizada, sometida predominantemente a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, como lo dispone el artículo 2º. del Decreto 130 de 1976.
De otra parte, cabe señalar que en el caso sub - exámine no se da la infracción del artículo 138 del derogado decreto 150 de 1976 definitorio del contrato de prestación de servicios y mediante el cual se establecía que este no podía celebrarse para el ejercicio de funciones públicas, en virtud de que conforme el artículo 1º. del citado decreto, sus normas se aplican a los contratos en él regulados que celebren la Nación (Ministerios y Departamentos Administrativos y los establecimientos públicos), y a las sociedades de economía mixta sólo les son aplicables las normas concernientes a los contratos de empréstitos y de obras públicas y las demás que expresamente se refieran a dichas entidades. De suerte que como las disposiciones relacionadas con los contratos de prestación de servicios no aluden a esas entidades descentralizadas, ello significa que a la Caja Agraria, no le obliga su observancia.
Resta agregar que los argumentos de los demandantes relacionados con la violación de la Convención Colectiva vigente entre la Caja Agraria y sus Trabajadores Oficiales y de los contratos de trabajo que tenía celebrados con las personas que se desempeñaban como Inspectores Agropecuarios, Avaluadores y similares, no son de recibo en esta contención, por cuanto la acción que se ejercitó es la de nulidad y, de acuerdo con sus características y finalidades al juzgador sólo le es permitido el análisis acerca de la constitucionalidad o legalidad del acto, independientemente de las situaciones individuales y concretas que se hubieren derivado de su aplicación, pues la sentencia que se profiera no puede referirse a derechos particulares, ya que es simplemente declarativo.
Por otra parte, los actos acusados no modifican contratos individuales de trabajo sino la planta de personal de la entidad.
El reclamo de los derechos que por la supresión de los referidos cargos se pudieran vulnerar, deberá hacerse a través de otras acciones y ante la jurisdicción ordinaria.
Conclúyese de lo expuesto, que los actos acusados no transgreden las disposiciones citadas en las demandas acumuladas.
3. - Nulidad parcial del decreto No. 3354 de 2 de diciembre de 1983, aprobatorio del acuerdo No. 433 de 2 de noviembre de ese año, en la parte que reza:
"Los que se designen en propiedad en cualquiera de los citados cargos a partir de la vigencia de este Acuerdo, estarán sometidos al régimen de los empleados públicos. Adquirirán la misma calidad de empleados públicos, quienes teniendo actualmente la condición de trabajadores oficiales por estar desempeñando cualquiera de los cargos citados en la institución, decidan cambiar la naturaleza de su vinculación con la Caja".
Los demandantes estiman que por su vaguedad, imprecisión y ambigüedad, la norma transcrita es violatoria del artículo 5º, del decreto 3135 de 1968 que exige "Precisión para saber quiénes son empleados públicos, ya que la existencia de estos, constituye la excepción no la generalidad; más grave aún, el precepto acusado deja abierta la posibilidad de que el trabajador oficial actual de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero cambie esa condición por la de empleado público, es decir, que la simple manifestación de voluntad dejaría sin efecto el mandato contenido en el artículo 5º., decreto 3135 de 1968 que establece de manera imperativa, por vía de excepción, que sólo habrá empleados públicos cuando los ESTATUTOS ASI LO PRECISEN". (Folio 39, Exp. # 1558).
La Sala observa que aisladamente considerado el aparte del artículo lo. del acuerdo 433 de 1983 demandado, puede aparecer como impreciso y ambiguo.
Empero analizándolo como parte integrante de todo un precepto, se entiende su verdadero alcance y significación.
El artículo citado reza:
"Reformar el artículo 32 de los estatutos de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, el cual quedará así: Todas las personas que prestan sus servicios a la Caja son trabajadores oficiales y, por lo tanto estarán sometidos al régimen legal vigente para los mismos, a excepción del siguiente personal que tendrá la calidad de empleado público, además del Gerente General, conforme al artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968: Subgerentes, Asistentes de Subgerencia, Directores de Departamento, Piloto 1, Asistente de Gerencia General, Asesor de Gerencia General, Asesores Especiales, Jefes de Unidad, Asistente de Unidad, Secretario General, Secretario Privado de Gerencia General, Delegado Especial Subgerencia de Crédito, Auditor General, Secretario Auditoría, Asistente Auditoría General, Secretario Auxiliar, Gerentes regionales, zonales y locales, Subgerente de sucursal, zonales, locales, y de provisión agrícola.
Lo anterior no implica desconocimiento de ningún derecho adquirido. Por tanto, quienes actualmente desempeñen los cargos señalados en calidad de trabajadores oficiales, conservarán esa calidad. Los que se designen en propiedad en cualquiera de los citados cargos a partir de la vigencia de este Acuerdo, estarán sometidos al régimen de los empleados públicos. Adquirirán la misma calidad de empleados públicos, quienes, teniendo actualmente la condición de trabajadores oficiales por estar desempeñando cualquiera de los cargos citados en la institución, decidan cambiar la naturaleza de su vinculación con la Caja". (folio 163., exp. # 1558. pág. 1206 Diario Oficial).
A juicio de la Sala en la normal transcrita, de una manera clara se puntualiza que servidores de la Caja Agraria tienen el carácter de empleados públicos y cuáles, por ser la regla general, el de trabajadores oficiales. No hay vaguedad en esto.
La competencia que tiene la Junta Directiva para hacer la clasificación de los empleos, competencia que no se agota y es indefinida en el tiempo, no se está trasladando a los trabajadores. Lo que ocurre es, que una vez hecha la clasificación por la Junta, el cambio de situación de trabajadores oficiales a empleados públicos, por disponerlo así el artículo, solo opera para quienes sean nombrados en el futuro. Los que ocupan los cargos allí enumerados, conservan su calidad de trabajadores oficiales, a menos que opten por cambiar la naturaleza de su vinculación.
Dicho con otras palabras, en aras del respeto de un supuesto derecho adquirido de las personas que en calidad de trabajadores oficiales desempeñaban en el momento en que el acuerdo entró en vigencia los cargos allí reverenciados, se les permitió conservar ese carácter, pero dejándolos en libertad para optar voluntariamente por la condición de empleados públicos, lo cual no entraña la infracción del Artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968. Es decir, que a la luz de esta disposición, no procede la nulidad de este acto.
lnfiérese de lo expuesto, que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, puesto que los actos acusados no quebrantan las normas invocadas por los accionantes.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Niéganse las Pretensiones de las demandas Presentadas Por Jorge Enrique Romero Pérez, José Joaquín Saray Rojas y otros, a fin de obtener la nulidad Parcial de los decretos 301 de 1982 y 3354 de 1983 aprobatorios de los Acuerdos Números 119 de 1980 y 443 de 1983 de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, de los Acuerdos números 534 y 548 de 1985 de la misma Junta y de la circular Reglamentaria Nº 069 de 1985 de la Dirección General de la mencionada entidad.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.
El anterior proyecto fue discutido y aprobado por la Sala en sesión celebrada el 25 de marzo de 1993.
DIEGO YOUNES MORENO CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA
CLARA FORERO DE CASTRO JOAQUÍN BARRETO
ALVARO LECOMPTE LUNA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
SECRETARIA