Fecha Providencia | 05/08/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: inciso primero, y los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 6 de septiembre de 1991
Demandante: ANTONIO JOSE NAVARRO WOLFF
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
VEEDOR DEL TESORO - Funciones
Al haberse limitado en la norma acusada el ejercicio de la función constitucional atribuida al Veedor del Tesoro, al término de tres (3) meses anteriores a cada elección, el Presidente de la República, con exceso de la facultad de reglamentación a él atribuida, incurrió en franca y manifiesta transgresión del artículo Transitorio 34 de la Carta. El decreto demandado, a través de los incisos aquí controvertidos, convirtió una función otorgada por el Constituyente en forma exclusiva y excluyente al Veedor, en una atribución compartida con la Procuraduría General de la Nación, sin ningún sustento, entregándole inclusive a esta última el poder decisorio definitivo en el ejercicio de la función y dejando al funcionario competente en virtud de la norma constitucional, solamente un poder condicionado y no definitivo. Para la Sala es claro que al expedir el Decreto 2093 de 1991, con la expresión de los incisos cuya suspensión se solicita, el gobierno desbordó el marco constitucional establecido en el artículo transitorio 34 de la Constitución Política de 1991. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la expresión “...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección....”. contenida en el inciso primero, y de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., cinco de agosto de mil novecientos noventa y tres
Radicación número: 2555
Actor: ANTONIO JOSE NAVARRO WOLFF
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano Antonio José Navarro Wolff, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., acude ante esta Corporación para demandar, previa suspensión provisional, la declaratoria de nulidad de la expresión "...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...", contenida en el inciso primero, y los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 6 de septiembre de 1991, "por el cual se desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política", contentivo en términos generales de la reglamentación de las funciones del Veedor del Tesoro, expedido por el señor Presidente de la República, con las firmas del señor Ministro de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Gobierno, y del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Como quiera que la demanda reúne los requisitos consagrados en los artículos 137 y ss. del C.C.A., será admitida en la parte resolutiva de esta providencia.
l. SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL
En acápite especial de la demanda, el accionante solicita la suspensión provisional de la expresión "...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...", contenida en el inciso primero y de los incisos segundo y tercero de la disposición ya citada, pues considera que aquella y éstos incurren en manifiesta violación del artículo transitorio 34 y de los artículos 113, 150 numerales 1 y 23, y 277 numeral 10 de la Constitución Política, por las razones que se resumen a continuación (fls. 12 a 18).
Primer cargo. La expresión cuya suspensión provisional se solicita, viola el artículo 34 transitorio de la Carta, toda vez que si esta norma constitucional establece como función del Veedor del Tesoro, designado para un período de tres años, la de "...impedir el oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado....” el gobierno no podía restringir a sólo tres meses el, ejercicio de, esa función, que le corresponde cumplir durante la totalidad del término de su mandato.
Si de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española 'impedir" significa estorbar, imposibilitar la ejecución de una cosa, y conforme al Diccionario Español de Sinónimos y Antónimos dicho término es sinónimo de precaver, interrumpir, frenar, contener, paralizar, parar, desbaratar, empantanar, atascar, entrabar, ello implica "...que la función del Veedor no se limita a inspeccionar y vigilar los recursos del Tesoro ni a denunciar ante otras autoridades el uso que se haga de los recursos del Tesoro con fines electorales".
Adicionalmente, "Con la limitación a la posibilidad del Veedor de aplicar medidas precautelativas en. cualquier momento durante los tres . años de su mandato, el decreto gubernamental incurre en un vicio grave de inconstitucionalidad, pues sólo permite el cumplimiento de la atribución de "impedir" la utilización de los dineros del Tesoro durante una parte de su mandato; y lo coloca, en contraposición con la Carta, en una situación de exceso en el ejercicio de sus funciones, cuando impide la mala utilización de los dineros públicos en otro momento no coincidente con los tres meses previos a la respectiva elección".
Segundo cargo. Los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, incurren en violación del artículo 34 transitorio de la Carta Política, pues "...al disponer que el Veedor deberá notificar a la Procuraduría de manera inmediata la suspensión en la ejecución de una partida, la cual se debe pronunciar dentro de los 10 días siguientes sobre la validez de los motivos expuestos, convierte al Veedor en un simple sustanciador o tramitador ante la Procuraduría", olvidando el gobierno que dicha norma constitucional creó el cargo de Veedor como un funcionario autónomo.
"Pero no se detuvo ahí el decreto en la capitis deminutio de la condición del Veedor, sino que estableció que si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las partidas no podrán ejecutarse; pero en caso contrario, o sea, si la Procuraduría no está de acuerdo con la decisión de la Veeduría, se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes".
Si el artículo 34 transitorio de la Carta dispone que el Veedor tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que cumplan funciones de Policía Judicial, en este sentido su rango puede ser igual o superior al del Procurador o al del Contralor, pero en ninguna manera, como lo pretenden los incisos cuya suspensión provisional se pide, situar al Veedor en un rango inferior al de cualquiera de ellos.
Aún cuando el artículo 34 transitorio de la Carta no ubica al Veedor dentro de las Ramas del Poder Público (art. 113) ni dentro de los Organos de Control (art. 117) ni dentro de la Organización Electoral (art. 120), sus funciones lo caracterizan como órgano de control autónomo. Esta, fue la razón que tuvo la Comisión Codificadora de la Asamblea Nacional Constituyente para situar la referida norma constitucional dentro del Capítulo 4 de las disposiciones transitorias, el cual se refiere a la Organización Electoral. Por ello, el Veedor no puede considerarse como subalterno del Procurador, ni como funcionario de la Rama Jurisdiccional, regulados en el Capítulo 3 de las disposiciones transitorias.
En consecuencia, "al trasladar las funciones del Veedor al Procurador, el decreto cuestionado no sólo violó el texto de la norma constitucional, o sea, el artículo 34 transitorio, sino que ignoró el sentido mismo que la Asamblea Nacional Constituyente quiso dar a la figura del Veedor, desconociendo además el pacto político que le dio origen”.
Tercer cargo. Los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, al conferir una nueva función al Procurador, "...sin tener autorización de la Asamblea Nacional Constituyente para ello, el gobierno no sólo excedió las facultades conferidas por el artículo 34 transitorio de la Constitución, sino que también desconoció el mandato del artículo 277 numeral 10 de la Constitución que dispone que la ley puede otorgar otras funciones al Procurador además de las contenidas en la norma”.
Por la anotada razón, el decreto mencionado desconoció el artículo 150, numerales 1 y 23 de la Carta, que asignan como funciones del Congreso las de hacer las leyes y expedir aquellas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
Por último, "...al arrogarse el gobierno la función legislativa con la expedición del artículo 11 cuestionado, violó la separación de las funciones entre los órganos del Estado, en contraposición con el artículo 113 de la Constitución".
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Previamente al avocar el estudio del asunto, la Sala pone de presente su competencia para ejercer el control constitucional del Decreto 2093 de 1991, reglamentario del artículo 34 transitorio de la Constitución Política, en virtud de la cláusula residual de competencia que al Consejo de Estado le atribuye el numeral 2 del artículo 237 de la misma Carta,
Para efectos del análisis de los cargos formulados, la Sala transcribe a continuación la norma acusada y el artículo 34 transitorio de la Carta Política, que constituyen las disposiciones, fundamentales de la controversia.
Decreto 2093. "Articulo 11. En armonía con el artículo anterior, el Veedor del Tesoro podrá durante de los tres (3) meses anteriores a cada elección como medida precautelativa suspender mediante resolución motivada la ejecución de partidas presupuestases destinadas a financiar asociaciones, corporaciones, fundaciones, cuando a su juicio éstas tengan por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales. Igualmente, podrá suspender la ejecución de partidas presupuestales que, a su juicio, hayan sido dispuestas para influir en los resultados electorales.
"En caso de la suspensión en la ejecución de una partida, el Veedor deberá notificar, de manera inmediata, a la Procuraduría General de la Nación, la cual se debe pronunciar dentro de los diez (10) días siguientes, sobre la validez de los motivos expuestos en la resolución correspondiente.
"Si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las partidas no podrán ejecutarse y las entidades correspondientes adelantarán las investigaciones y tomarán las acciones a que haya lugar. En caso contrario se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes".
Constitución Política. "Artículo transitorio 34. El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, por un período de tres años un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial.
"El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable".
En relación con el primer cargo, formulado en contra de la expresión "...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección", contenida en el inciso primero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, y una vez efectuada su confrontación con el artículo transitorio 34 de la Constitución Política y analizadas las razones expuestas por el peticionario de la medida, la Sala considera que la expresión acusada resulta clara y ostensiblemente violatoria del mandato contenido en dicha disposición constitucional, toda vez que, a excepción de los aportes que conforme a la Constitución y la ley se as¡ en para la financiación de las campañas electorales, a los cuáles se refiere el artículo 15 del decreto parcialmente acusado, la función de ella atribuida al Veedor, consistente en "...impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campanas electorales..", sólo tiene como límite temporal para su ejercicio el término de tres años que allí se establece como el de duración de dicha función pública.
En efecto, la Sala considera que al haberse limitado en la norma acusada el ejercicio de la función constitucional atribuida al Veedor del Tesoro, al término de tres (3) meses anteriores a cada elección, el Presidente de la República, con exceso de la, facultad de reglamentación a él atribuida, incurrió en franca y manifiesta transgresión del artículo transitorio 34 de la Carta, razón por la cual en la parte resolutiva de esta providencia se decretará la suspensión provisional de la frase "...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...” a la cual se contrae este cargo.
Adicionalmente, y sin perjuicio de lo expuesto, la Sala hace notar que la frase cuya suspensión provisional se decretará, contradice radicalmente lo dispuesto por el artículo 16 del mismo decreto parcialmente acusado, pues, en perfecta armonía con el mandado constitucional, en este último sí se determina que "las atribuciones del Veedor se ejercerán de oficio o a petición de parte, para impedir el uso de recursos públicos o del exterior en las campañas electorales que se efectúen en el término señalado por la Constitución" (subraya la Sala).
En relación con el segundo cargo, formulado en contra de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, por ser violatorios del artículo transitorio 34 de la Constitución Política, la Sala considera que también está llamado a prosperar, por las siguientes razones:
El artículo transitorio 34 de la Constitución atribuye expresa y claramente como función central del Veedor la de "impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior en las campañas electorales que sé efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley", y que para ese efecto tendrá derecho a pedir y obtener la colaboración de todos los organismos públicos que ejerzan funciones de control y vigilancia y de policía judicial, sin que de ninguna parte su texto pueda ingerirse que esa función deba o pueda ser compartida con otra autoridad ni condicionada su efectividad o validez a la voluntad de autoridad diferente.
Frente a lo anterior, los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, contrariando claramente lo expresado, consagran la participación de la Procuraduría General de la Nación en el ejercicio de la citada función del Veedor, en términos tales que implican, como lo anotó esta Sala en sentencia del 2 de agosto pasado (Expediente N° 2006, Actor: Vicente Miranda Melo, Consejero Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano). que de la voluntad de, la Procuraduría depende no sólo la validez del acto sino, inclusive, su existencia, pues se trataría de un acto complejo que no nace a la vida jurídica sino por la conjunción de las dos voluntades, lo Cual llevo a la Sala en esa oportunidad a inhibirse para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el acto allí demandado, teniendo en cuenta la presunción de legalidad que gozaba el Decreto 2093 de 1991.
Es decir que él decreto demandado, a través de los incisos aquí controvertidos, convirtió una función otorgada por el Constituyente en forma exclusiva y excluyente al Veedor, en una atribución compartida con la Procuraduría General de la Nación, sin ningún sustento, entregándole inclusive a esta última el poder decisorio definitivo en el ejercicio de la función y dejando al funcionario competente en virtud de la norma constitucional, solamente un poder condicionado y no definitivo.
La Sala hace notar, igualmente, que el mismo Decreto 2093, en su artículo 1°, de manera esa sí concordante con la norma constitucional, consagra de manera expresa que las funciones señaladas en el artículo transitorio 34 de la Constitución " serán ejercidas por un Veedor del Tesoro, en todo el territorio nacional, en forma autónoma e independiente" (subraya la Sala).
En las anteriores circunstancias para la Sala es claro que al expedir el Decreto 2093 de 1991, con la expresión y los incisos cuya suspensión se solicita, el gobierno desbordó el marco constitucional establecido en el artículo transitorio 34 de la Constitución Política de 1991, configurándose la infracción de esta norma con la característica de infracción manifiesta que exige el numeral 2) del artículo 152 del C.C.A. para que proceda la suspensión provisional de las disposiciones demandadas, la cual se decretará en la parte resolutiva de esta providencia.
Prosperando la solicitud de suspensión provisional por las razones anteriores, no es necesario el análisis del tercer cargo.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE:
1. ADMÍTESE la demanda presentada por el ciudadano Antonio José Navarro Wolff.
En consecuencia se dispone:
a) Tener como parte demandante al citado ciudadano.
b) Tener como parte demandada a la Nación Colombiana, representada por los señores Ministros de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público.
c) Notifíquese personalmente esta decisión a los citados Ministros y al señor Veedor del Tesoro, como persona interesada en las resultas del proceso, con entrega de copia de la demanda y sus anexos.
d) De conformidad con el artículo 56 del Decreto 2651 de 1991, notifíquese personalmente la admisión de la demanda a la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, con entrega de copia de la demanda y sus anexos.
e) Fíjese en lista el presente negocio por el término de cinco (5) días para que la parte demandada y los intervinientes, si los e os hubiere, puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
f) Solicítese a la Presidencia de la República, por intermedio de su Secretaría General, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado dentro del término de diez (10) días, a partir de aquél en que reciba el correspondiente oficio.
g) En acatamiento a lo dispuesto en el numeral 4) del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, y en orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, el demandante deberá depositar la suma de cinco mil ($ 5.000) pesos m / cte., en efectivo, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección.
2. DECRETASE la suspensión provisional de los efectos de la expresión "...durante los tres (3) meses anteriores a cada elección...", contenida en el inciso primero, y de los incisos segundo y tercero del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991.
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cinco de agosto de mil novecientos noventa y tres.
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO