Fecha Providencia | 12/06/1997 |
Fecha de notificación | 12/06/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1397 de 1996
Demandante: ALVARO TAFUR GALVIS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
COMISION NACIONAL DE TERRITORIOS INDIGENAS - Funciones / MESA DE CONCERTACION CON LOS PUEBLOS Y ORGANIZACIONES INDIGENAS - Funciones / ORGANOS CONSULTIVOS / ADOPCION DE DECISIONES - Inexistencia / ALTERACION DEL ORDEN JURIDICO - Inexistencia / COLABORACION ARMONICA DE LAS RAMAS / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia
De acuerdo con la ausencia de claridad manifiesta sobre el carácter decisorio de las funciones de los dos organismos creados por el decreto acusado, no es posible en este momento inicial del proceso considerar violados los artículos 150 numeral 7 y 189 numerales 15, 16 y 17 de la Constitución Política, sobre fusión o supresión de órganos, modificación de la estructura de los ministerios y departamentos administrativos y distribución de asuntos entre las misma entidades. Tampoco encuentra la Sala la evidente contrariedad del artículo 113 de la Constitución Política por parte del artículo 10 del decreto acusado, al incluir este último a los senadores indígenas entre los miembros permanentes de la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, planteada en el argumento 6o. de la solicitud, pues si bien es cierto que la citada norma constitucional consagra el principio de la separación de las diferentes ramas del poder público al afirmar que "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas", también lo es que a renglón seguido advierte que no obstante lo anterior dichos órganos "colaboran armónicamente para la realización de sus fines", de tal manera que será necesario sopesar la interrelación entre estos dos principios frente a la norma acusada, lo cual desborda los límites del análisis propio de esta etapa inicial del proceso y obliga a su aplazamiento para el análisis de fondo y detallado propio de la sentencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERAConsejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., doce de junio de mil novecientos noventa y siete
Radicación número: 4373
Actor: ALVARO TAFUR GALVIS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El ciudadano Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita a esta Corporación la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del Decreto 1397 de 1996, "por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.
I. - ADMISION DE LA DEMANDA
Como la demanda reúne los requisitos simplemente formales exigidos por los artículos 137 y siguientes del C.C.A., será admitida en la parte resolutiva de esta providencia.
II. - SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL
En acápite especial del escrito de demanda, el actor solicita la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 46 a 53 del expediente).
1. - De acuerdo con el encabezamiento del decreto acusado, éste pretende desarrollar el artículo 1o. del Decreto extraordinario 1050 de 1968, según el cual hacen parte de la rama ejecutiva los organismos consultivos y asesores, conformados por representantes de varias entidades estatales y, "si fuere el caso", con participación de representantes del sector privado, los cuales pueden ser creados por la ley o por el gobierno nacional. Frente a lo anterior, el decreto demandado crea dos órganos en la administración nacional: la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (artículo 1o.), y la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, adscrita al Ministerio del Interior (artículo 10), a las cuales se les asignan funciones que implican auténticas decisiones que condicionan el ejercicio de las funciones que son propias de las autoridades públicas, de conformidad con sus respectivos estatutos orgánicos de jerarquía legal. Concretamente se citan en este cargo las funciones atribuidas a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas en los artículos 2o., numerales 4 y 5 y 3o. del decreto acusado, y a la Mesa de Concertación con los pueblos y Organizaciones Indígenas en los artículos 11 y 12 del mismo decreto.
2. - En la medida en que a los dos órganos creados por el decreto acusado se les asignan funciones realmente decisorias que involucran no sólo a la administración pública sino que están llamadas a afectar también derechos de los administrados en general, no se pueden regir por la normatividad sobre organismos asesores o consultivos sin la voluntad del legislador para crearlas, de tal manera que la naturaleza de las funciones asignadas a dichos órganos implica que el gobierno excedió sus atribuciones constitucionales encaminadas precisamente a la debida ejecución de la ley, conforme al artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política. Cita el actor como alterados en su estructura y funcionamiento el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, creado por la Ley 160 de 1994; el Sistema Administrativo del Interior, estructurado por la Ley 199 de 1995; y el Sistema Nacional Ambiental, regulado por la Ley 99 de 1993, sin que el Presidente de la República haya sido habilitado para ese propósito por norma especial.
3. - De las disposiciones contenidas en los artículos 150 numeral 7 y 189 numerales 15, 16 y 17 de la Constitución Política se concluye que la creación de órganos dotados de poder decisorio dentro del marco de la administración nacional está reservada al legislador, toda vez que el Presidente de la República sólo está facultado para la fusión o supresión de órganos o para modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos en las condiciones que señale la ley, o para distribuir los asuntos entre los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, sin que esta última potestad entrañe la de modificar las condiciones del ejercicio de las funciones cuando ellas han sido determinadas por la ley.
4. - Las violaciones anotadas alcanzan mayor realce si se considera que conforme al articulo 17 numeral 2 del decreto acusado, las decisiones tanto de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, como de la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, deben adoptarse por consenso, pues a falta de definición legal expresa, la única interpretación posible para el término consenso es la que trae el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, en el sentido de "Asenso, consentimiento, y más particularmente del de todas las personas que componen una Corporación", con lo cual se contraría "todo el sistema constitucional que se preconiza desde el artículo 1o. de la Constitución Política cuando proclama que el Estado Colombiano se organiza como República, '... democrática, participativa y pluralista'...", pues se ha pretendido establecer un sistema de votos calificados que son de naturaleza excepcional y siempre tienen que estar previstos en la ley.
5. - La transgresión manifiesta en que incurre el decreto acusado al prever en la Comisión y en la Mesa de Concertación la presencia de representantes de comunidades indígenas y condicionar a su aquiescencia la adopción de decisiones, también se evidencia frente a algunos apartes que transcribe de la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 4 de marzo de 1997, Exp. S - 673.
6. - El artículo 10 del decreto demandado, al incluir entre los miembros permanentes de la Mesa de Concertación a los senadores indígenas, contraría el artículo 113 de la Constitución Política, que prohibe a los órganos de una rama del poder público inmiscuirse en los asuntos constitucionales a cargo de órganos pertenecientes a otra de las ramas del poder público o de los órganos autónomos de dicho poder.
III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
Del análisis de los seis argumentos reseñados, se concluye claramente que los cinco primeros de ellos se concretan en la acusación consistente en que el Gobierno no podía, como lo hizo a través del decreto acusado, crear órganos en principio consultivos o asesores pero con funciones decisorias, mucho menos si estas deben adoptarse por consenso, pues tal competencia corresponde al legislador.
En relación con esta acusación, la Sala no encuentra que en el caso de autos se presente la violación de las normas aducidas por el actor en sustento de su solicitud de suspensión provisional, en el grado de manifiesta que exige el artículo 152 del C.C.A. para que proceda el decreto de esta medida cautelar excepcional, por las siguientes razones :
1. - Si bien es cierto que el artículo 1o. del Decreto extraordinario 1050 de 1968, que constituye uno de los fundamentos del acto acusado, autoriza al gobierno para constituir organismos consultivos y asesores, lo cual permitiría, en principio, considerar que no le es posible al ejecutivo crear organismos con funciones decisorias, para la Sala no es evidente en este momento procesal que las funciones atribuídas a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y a la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas sean efectivamente decisorias en el sentido que condicionen e inclusive alteren las competencias y funcionamiento de autoridades del poder público, es decir, que modifiquen el ordenamiento jurídico preexistente.
En efecto, de una parte, el artículo 2o. del decreto acusado, al establecer las funciones de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, las identifica con los verbos "acceder a la información" (numerales 1 y 2), "concertar" (numeral 3) , "preparar" y "realizar estudios" (numeral 4), "presentar al Gobierno Nacional" (numeral 5), "analizar las normas" y "recomendar las modificaciones" (numerales 6 y 7) y "hacer el seguimiento" (numeral 8), ninguna de las cuales implica, en principio, realmente una decisión. Para la Sala ni siquiera las funciones de "concertar" tienen la connotación real de decisión que modifique el ordenamiento jurídico, pues si bien es cierto, como lo hace notar el actor, dicha expresión podría conllevar la de "consenso", ello no es evidente en este momento procesal, mucho menos cuando, de acuerdo con el mismo Diccionario de la Lengua Española que cita el actor, el término "concertar" se refiere a "componer, ordenar, arreglar las partes de una cosa, o varias cosas,... Traer a identidad de fines o propósitos cosas diversas o intenciones diferentes... Cotejar, concordar una cosa con otra...".
De otra parte, los artículos 11 y 12 del mismo decreto, al indicar las funciones de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, las identifica con los verbos y expresiones "concertar", "evaluar" ("sin perjuicio de las funciones del Estado") y "hacerle seguimiento" (artículo 11); "adoptar principios, criterios y procedimientos" (artículo 12, numeral 1), "concertar" (ibídem, numerales 2, 3, 4, 6, 7, 9, 13, 15 y 16), "revisar" (ibídem, numerales 5, 11 y 17), "preparar" (ibídem, numeral 8), "abrir un proceso de difusión, análisis y discusión" (ibídem, numeral 10), "definir los procedimientos y términos de referencia" (ibídem, numeral 12), "hacer seguimiento" (ibídem, numeral 14), "acordar medidas para garantizar y supervisar" (ibídem, numeral 18), la generalidad de las cuales no implican, tampoco, la adopción de decisiones propiamente dichas en el sentido analizado anteriormente.
2. - Para restablecer la posible alteración de la estructura y funcionamiento del Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el Sistema Administrativo del Interior y el Sistema Nacional Ambiental, regulados por las Leyes 160 de 1994, 199 de 1995 y 99 de 1993, respectivamente, a los cuales se refiere el segundo argumento del actor, sería lógicamente necesario analizar estas leyes en su conjunto frente al decreto acusado, lo cual constituye un análisis de fondo extraño a la medida cautelar de la suspensión provisional.
3. - En el mismo sentido, y de acuerdo con la ausencia de claridad manifiesta sobre el carácter decisorio de las funciones de los dos organismos creados por el decreto acusado, no es posible en este momento inicial del proceso considerar violados los artículos 150 numeral 7 y 189 numerales 15, 16 y 17 de la Constitución Política, sobre fusión o supresión de órganos, modificación de la estructura de los ministerios y departamentos administrativos y distribución de asuntos entre las mismas entidades.
4. - No puede tampoco concluirse en este momento, como lo plantea el actor, la evidente transgresión de las disposiciones de la Ley 21 de 1991, que constituye otra de las normas legales que el acto acusado dice reglamentar, en virtud de la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, de fecha 4 de marzo de 1997, pues los apartes de esta última que el actor transcribe como fundamento de su argumento, parten de un supuesto diferente al caso aquí planteado, como es la ausencia de reglamentación de la ley citada en los aspectos precisos allí indicados, en el momento de expedirse el acto demandado en aquel proceso.
5. - Finalmente, tampoco encuentra la Sala la evidente contrariedad del artículo 113 de la Constitución Política por parte del artículo 10 del decreto acusado, al incluir este último a los senadores indígenas entre los miembros permanentes de la Mesa de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, planteada en el argumento sexto de la solicitud, pues si bien es cierto que la citada norma constitucional consagra el principio de la separación de las diferentes ramas del poder público al afirmar que "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas", también lo es que a renglón seguido advierte que no obstante lo anterior dichos órganos "colaboran armónicamente para la realización de sus fines", de tal manera que será necesario sopesar la interrelación entre estos dos principios frente a la norma acusada, lo cual desborda los límites del análisis propio de esta etapa inicial del proceso y obliga a su aplazamiento para el análisis de fondo y detallado propio de la sentencia.
En consecuencia, la solicitud de suspensión provisional debe ser denegada.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
R E S U E L V E :
1o. - ADMITIR la demanda presentada por el ciudadano Alvaro Tafur Galvis.
En consecuencia, se dispone :
a) Tener como parte demandante al mencionado ciudadano.
b) Tener como parte demandada a la Nación Colombiana, representada por los señores Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Rural, del Medio Ambiente, de Desarrollo Económico, de Educación Nacional y de Salud.
c) Notificar personalmente esta decisión a los mencionados funcionarios con entrega de copia de la demanda y sus anexos.
d) En aplicación del artículo 56 del Decreto 2651 de 1991, notificar personalmente la admisión de la demanda al señor Procurador Delegado ante esta Corporación, con entrega de copia de la demanda.
e) Fijar en lista el presente negocio por el término de cinco (5) días para que la parte demandada y los intervinientes, si los hubiere, puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
f) Solicitar a los mencionados Ministerios, por intermedio de sus Secretarías Generales, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado, dentro de los diez (10) días siguientes al de recepción del correspondiente oficio.
g) En acatamiento de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989 y en orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, el accionante deberá depositar la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) M / cte., en efectivo, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección.
2o. - DENIEGASE la solicitud de suspensión provisional del decreto demandado.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha doce de junio de mil novecientos noventa y siete.
| MANUEL S. URUETA AYOLA | ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ |
| Presidente | |
| JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA | LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ |