Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Norma demandada:  Decreto 3520 de 2004

Demandante:  CARLOS EDUARDO PAEZ MORALES Y OTRO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Concepto y características / PLANTA DE PERSONAL - Ante la competencia compartida entre las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del estado y el gobierno nacional está en presencia de un acto complejo / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Ocurre por indebida individualización del acto demandado / FALLO INHIBITORIO - Inepta demanda

No observando la Sala causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado y siendo competente esta Corporación para conocer la presente controversia, según el numeral 1° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sería procedente resolver de fondo el debate suscitado; sin embargo, al abordar el subsiguiente control de eficacia del proceso, esto es, al valorar la aptitud del mismo para lograr el efecto que se desea o espera en el caso, que es el eventual retiro de la vida jurídica del Decreto No. 3520 de 2004, que aprobó la existencia de una nueva planta de personal en BANCAFE S.A., a partir del 26 de octubre de 2004, se llega a la imperiosa necesidad de estimar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida identificación del acto demandado, propuesta por las tres entidades que contestaron la demanda, en atención a que los actores omitieron demandar el acto administrativo inicialmente expedido en el seno de BANCAFE S.A., para la adopción de la nueva planta de personal, según sesión de su Junta Directiva celebrada el 26 de octubre de 2004. A pesar de que los actores aportaron el Diario Oficial No. 45.714 del 27 de octubre de 2004, que en su pagina 36 transcribe con exactitud el acto demandado, que se titula “por medio del cual se aprueba la planta de personal del Bancafé S.A.” y que en su último considerando mencione que la Junta Directiva del Bancafé S.A. decidió someter a aprobación del Gobierno Nacional la nueva planta de personal; el hecho de la adopción de la planta de personal por la Junta Directiva, es ignorado por los mismos actores, cuando solo demandan el Decreto. Efectivamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado como parámetros indispensables para predicar que en una situación específica hay acto complejo, lo siguiente: “Como lo ha dicho en varias ocasiones la jurisprudencia, el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente: doctora Clara Forero de Castro).” En otra oportunidad, igualmente, el Consejo de Estado precisó: “Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo. De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos: a)Tiene unidad de contenido y unidad de fin; b) Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación; c) Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y d) La Serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. Debe tenerse en cuenta que atendiendo el contenido del artículo 115 de la Ley 489 de 1998, es claro para la Sala, que ante la competencia compartida que existe entre las Juntas Directivas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el literal b) del artículo 90 Ibídem y el Gobierno Nacional, para efectos del establecimiento de las plantas de personal de dichas Empresas, se está ante la presencia de un acto administrativo de naturaleza compleja, ya que se aglutinan, sin lugar a duda, todos los elementos antes trascritos para su estructuración. Necesariamente, para el establecimiento, en términos jurídicos, de la nueva planta de personal de BANCAFE S.A., debían fusionarse las voluntades interna de la entidad - Junta Directiva - y del alto Gobierno que mantiene, por competencia Constitucional y Legal, el control final de las plantas de personal de todas las entidades del Estado. En la citada implementación de la nueva planta de personal intervienen, según el orden jurídico, tanto los órganos directivos de BANCAFÉ S.A., como el Gobierno Nacional, autoridades aquellas colocadas en plano de dependencia frente a éstas, por la naturaleza del tema. Finalmente, los actos referidos, en estricto sentido, no tienen existencia jurídica separada o independiente; para el establecimiento de la nueva planta de personal en el caso, necesariamente, debían articularse y concurrir las dos expresiones de voluntad. Así las cosas, le asiste razón a la apoderada de BANCAFE S.A., y a las demás entidades estatales que predicaron la existencia de un acto complejo, no vislumbrado por los actores y la consecuente concurrencia del hecho exceptivo de la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización del acto demandado, ya que se obvió en el libelo introductorio cuestionar y solicitar la anulación del primigenio acto administrativo, en virtud del cual la Junta Directiva de BANCAFE S.A., en sesión de 26 de octubre del 2004 adoptó o autorizó la nueva planta de personal, según aparece probado a en el expediente.

NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias Consejo de Estado, Sección Segunda, Exps. 9485 del 31 de julio de 1996, MP, JAVIER DIAZ BUENO y 3170 de 28 de julio de 1980, MP. JACOBO PEREZ ESCOBAR.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 3520 DE2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00115-00(4984-05)

Actor: CARLOS EDUARDO PAEZ MORALES Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los ciudadanos CARLOS EDUARDO PÁEZ MORALES y MANUEL ALFONSO LÓPEZ ROJAS, presentan demanda ante esta Jurisdicción en contra del GOBIERNO NACIONAL, para que se declare la nulidad del Decreto No. 3520 de 26 de octubre de 2004, proferido por el Presidente de la República, “ Por el cual se aprueba la planta de personal de BANCAFE S.A.”, publicado en el Diario Oficial 45.714 de 27 de octubre de 2004.

En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los ciudadanos CARLOS EDUARDO PÁEZ MORALES y MANUEL ALFONSO LÓPEZ ROJAS solicitaron con petición de suspensión provisional, la declaratoria de nulidad, de manera principal, de todo el Decreto No. 3520 de 26 de octubre de 2004, proferido por el Presidente de la República, “ Por el cual se aprueba la planta de personal de BANCAFE S.A.”, y de manera subsidiaria, la declaratoria de nulidad de su artículo 1° en su expresión final “hasta tres mil cuatrocientos (3.400) trabajadores”; de su artículo 2° su expresión inicial “La administración del banco adecuará el número de servidores al servicio de esa institución conforme a lo dispuesto en el artículo anterior”; y de todo el artículo 3° que reza: “La administración de Bancafé reducirá la planta de personal cancelando los contratos de trabajo de las personas al servicio de esa institución que considere necesarios, Para estos efectos se garantizarán los derechos y las prestaciones debidas por la terminación de las relaciones laborales conforme a las disposiciones legales que gobiernan tales relaciones. Todo ello de acuerdo con las normas vigentes”.

Los actores indicaron que tal como consta en el acto acusado y en la certificación anexa de la Superintendencia Bancaria, BANCAFÉ S.A., cuenta con la naturaleza jurídica de Sociedad Anónima de Economía Mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero, si se tiene en cuenta que el capital social del Banco a la fecha de expedición del Decreto demandado, estaba constituido con más del 90% de capital oficial, ello significa, que no se rige como Sociedad de Economía Mixta, sino como Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Manifestaron que de conformidad con el Decreto No. 092 de 2 de febrero de 2000 “Por el cual se modifican algunos aspectos de la estructura del Banco Cafetero S.A. BANCAFÉ”, dicho Banco es una sociedad sometida al Régimen de las Empresas Industriales y Comerciales de Estado, excepto en cuanto al régimen de personal, que será el previsto en el artículo 29 de sus estatutos, norma en la que se establece el régimen de sus trabajadores, para indicar que el Presidente y el Contralor tienen calidad de empleados públicos y los demás empleados, se sujetarán al régimen laboral aplicable a los empleados particulares; por ello, pese a que los empleados están vinculados a una Empresa Industrial y Comercial del Estado, son trabajadores oficiales sujetos al Código Sustantivo de Trabajo y a la Convención Colectiva de Trabajo.

Sostuvieron que el Decreto acusado invoca como soporte constitucional el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, que se refiere a la facultad de crear, fusionar, suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la Administración Central; lo que significa, que el Presidente carece de competencia constitucional para “aprobar” la planta de personal o crear, fusionar o suprimir empleos en una entidad que como BANCAFÉ S.A., pertenece a la Administración Descentralizada.

Adujeron que el acto demandado fue expedido invocando como fundamento de competencia el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, pero, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 105 de la misma Ley, el control administrativo de tutela por parte la Administración Central sobre las descentralizadas, no comprende la aprobación de los actos específicos que, conforme a la Ley expiden los órganos internos de esas entidades.

El Decreto demandado vulneró las normas que regulan la adopción de plantas de personal de empleos públicos, porque, antes de su expedición no se estableció el grupo de trabajo encargado del estudio técnico; no se designó al empleado público del Banco que se integrara a dicho grupo de trabajo; no se sometió al análisis previo del Departamento Administrativo de la Función Pública, la propuesta de adopción de la planta de personal elaborada por el Banco; el Departamento Administrativo de la Función Pública no expidió el acto administrativo por el cual se aprobaba la planta de personal y “los costos laborales del banco”, que se erigió como motivo para aprobar la planta de personal, no se encuentra previsto en la Ley 489 de 1998.

Expresaron que el concepto jurídico de planta de personal, según la Ley 909 de 2004, corresponde a planta de empleos públicos, propio de la administración de personal con vínculo legal y reglamentario o de carrera administrativa que, por tanto, no comprende a los trabajadores oficiales, vinculados por contrato de trabajo - régimen privado -, para quienes la terminación de la relación contractual se regula de manera diferente; por ello insistió, en que la aprobación o reducción de la planta de personal, con supresión de empleos, no está consagrada como justa causa para terminar los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales de BANCAFE S.A.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN

Citaron como normas violadas los artículos 4, 25, 122, 125, 189 numeral 14 de la Carta Política; 38, 39, 85, 86, 90 literal a), 92, 97 parágrafo, 105 y 115 de la Ley 489 de 1998; 1° del Decreto 092 de 2000; 74, 75 y 76 del Decreto 1042 de 1978; 41 y 53 de la Ley 909 de 2004; Decretos Reglamentarios 760 y 1227 de 2005; 2° de los Decretos 1042 de 1978 y 2400 de 1968; 5 inciso 2° del Decreto Ley 3135 de 1968 y 47, 48 y 49 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945.

Señalaron que el acto acusado se encuentra viciado por incompetencia constitucional y legal, por expedición irregular y por falsa motivación.

La incompetencia constitucional se configura, porque el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, no contiene cláusula de competencia para que el Presidente de la República “apruebe” la planta de personal de una empresa como BANCAFÉ S.A., que pertenece a la Administración Descentralizada; la incompetencia legal se presenta, porque el artículo 105 de la Ley 489 de 1998 expresamente excluye a la Administración Descentralizada del control administrativo de tutela de la Administración Central; la expedición irregular tiene ocurrencia, porque el Presidente de la República no tenía competencia directa para adoptar o dictar la planta de personal, como si se tratara de una entidad de la Administración Central, pues su competencia es derivada; y la falsa motivación existe, porque los empleados de la entidad bancaria son trabajadores oficiales, si se tiene en cuenta que el BANCAFÉ S.A., es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y así lo establecen sus estatutos.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Banco Cafetero S.A. en liquidación, a través de apoderada, oportunamente contestó la demanda y con una visión histórica señaló que en el mes de agosto de 1999 el Banco Cafetero -BANCAFE-, llegó a una situación de deterioro financiero manifiesto, que hizo necesario que la Superintendencia Bancaria ordenara su capitalización, con inyección de recursos frescos, no menor a seiscientos mil millones de pesos; medida tendiente a restablecer el margen de solvencia que permitiera asegurar su ritmo de desempeño, pero, como los accionistas del Banco no cumplieron la orden de capitalización, el FOGAFIN lo hizo, con una suma cercana a los seiscientos mil millones de pesos, variando su composición accionaria, en la cual la participación oficial pasó a ser superior al 90%.

Por lo anterior, el Presidente de la República, con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 Constitucional y en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por medio del Decreto No. 092 de 2000, modificó su estructura jurídica y lo convirtió en una Sociedad por Acciones, de Economía Mixta del orden nacional de la especie de las Anónimas, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

Seguidamente, producto de un estudio técnico sobre el particular, el Gobierno Nacional disminuyó su planta de personal en 2700 empleos, a través del Decreto No. 1388 de 2000, con lo que al finalizar el año 2000 contaba con 4500 empleos. Como dicha disminución no fue suficiente para adecuar el tamaño del Banco a una posibilidad de generación de utilidades y a una viabilidad financiera, el Gerente de BANCAFE S.A., previo estudio sobre la materia, solicitó a su Junta Directiva una nueva disminución de la planta de personal, la que fue adoptada en sesión del 26 de octubre de 2004. La nueva planta fue aprobada por el Gobierno Nacional, que en tal propósito expidió el Decreto No. 3520 de 2004, ahora demandado y al no ser posible el sostenimiento de BANCAFE S.A., el Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 610 de 7 de marzo de 2005, con el fin de salvaguardar los recursos públicos invertidos, dispuso su disolución y liquidación.

Con relación al fondo del asunto precisó, en relación con los vicios de incompetencia y de expedición alegados por el actor, que el Presidente de la República, sí tenía facultad para dictar el Decreto censurado, porque en dicho acto administrativo se invocan como fuente de la competencia, las facultades constitucionales y legales a él atribuidas, en especial las de los artículos 189-14 Constitucional y 115 de la Ley 489 de 1998, que permiten al Gobierno aprobar las plantas de personal de los organismos y entidades que integran la Administración Pública; debe tenerse en cuenta, que la planta de personal aprobada, corresponde a una entidad que por tener el carácter de Sociedad de Economía Mixta sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, integra la Administración Pública, conforme a los artículos 38 y 39 de dicha Ley.

Que, a pesar de la existencia del artículo 105 de la Ley 489 de 1998, que limita la tutela o control administrativo sobre los actos que son competencia de los órganos internos de las entidades descentralizadas, el artículo 115 de la misma Ley, es norma expresa que establece la tutela del nivel central sobre las plantas de personal, cuyo esquema de aprobación constituye un acto administrativo complejo, donde se integran las voluntades del organismo descentralizado y del poder central.

Indicó que no existió vicio de nulidad por falsa motivación, si se tiene en cuenta que de conformidad con los artículos 1° del Decreto No. 092 de 2000 y 1° de los Estatutos del Banco, la naturaleza del mismo es de Sociedad de Economía Mixta, sin que ello signifique que no puede tener régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, porque es sabido, que el régimen al que esté sometido este tipo de sociedades no se deriva de la naturaleza de la Entidad, sino de la composición de su capital, por manera que aun cuando tenga el régimen de Empresa, la sociedad sigue siendo de economía mixta.

Sostuvo que según el artículo 75 del Decreto No. 1042 de 1978, las plantas de personal en el sector público están conformadas por todos los empleos de una entidad, incluidos los trabajadores oficiales, respecto de los cuales debe estar especificado su número permanente en dichas plantas. Igualmente, que de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 921 de 2004, toda provisión de empleos de los servidores públicos deberá corresponder a los previstos en la planta de personal, incluyendo las vinculaciones de los trabajadores oficiales; razones por las cuales no es exótico que las plantas de personal de las entidades públicas incluyan trabajadores oficiales y fijen su número máximo.

Manifestó que el concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública, para la reducción del número de cargos de trabajadores oficiales de BANCAFE S.A., no constituía obligación; pues, las prescripciones de la Ley 909 de 2004 en tal sentido, están dirigidas a controlar las modificaciones de las plantas de personal en lo relativo a los empleados públicos escalafonados en carrera administrativa; aspecto que no estuvo ligado al contenido del Decreto demandado.

Por último, propuso la excepción de inepta demanda por indebida individualización del acto demandado, pues en este caso se trata de un acto complejo, conformado por la fusión de la voluntad administrativa de la Junta Directiva del Banco y la voluntad administrativa del Gobierno Nacional; pero, solo se atacó el Decreto expedido por el Gobierno Nacional, que aprobó la nueva planta de personal, dejando de lado la decisión de la Junta Directiva de BANCAFE S.A., que fue objeto de aprobación. Por la anterior circunstancia solicitó una sentencia inhibitoria.

Igualmente, concurrieron al proceso y contestaron la demanda el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

En calidad de demandados estos dos entes, mantuvieron la misma línea argumentativa de defensa de la competencia del Presidente de la República para expedir el acto administrativo de aprobación de la nueva planta de personal de BANCAFE S.A., con fundamento en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, de aplicación prevalente ante el 105 Ibídem.

Refirieron que no hay duda acerca de que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, así estén en el orden descentralizado, pues, así lo establecen los artículos 38 y 85 de la misma Ley 489 de 1998.

Con argumentos similares a los esbozados por la apoderada de BANCAFE S.A., propusieron la misma excepción de inepta demanda, por indebida identificación del acto demandado, al ser omitido por los actores, el cuestionamiento del acto de la Junta Directiva del Banco que adoptó la nueva planta personal.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Concurrieron a presentar sus alegaciones finales el Departamento Administrativo de la Función Pública, BANCAFE S.A., el Ministerio de Hacienda y el Agente del Ministerio Público.

El Departamento Administrativo de la Función Pública, precisó que el hecho de que los empleados de BANCAFE S.A., estuvieran sometidos al régimen laboral de los empleados particulares, no implicaba que la Entidad dejara de ser pública, ni que el Presidente de la República perdiera la competencia para aprobar su planta de personal, tratándose de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, conforme con los parámetros del artículo 115 de la Ley 489 de 1998.

Con apoyo en la sentencia C-079 de 1999, indicó la relación existente entre los numerales 14, 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, en el sentido de que el numeral 14 no indica cuáles son las dependencias que constituyen la Administración Central, pero los artículos 15 y 16 enumeran los organismos sobre los cuales tiene incidencia directa el Presidente de la República en temas relacionados con el numeral 14; dicha sentencia concluyó que “… el concepto de administración central incorporado en el aludido numeral 14 quiso hacer alusión a los Ministerios, los Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas del orden nacional que formen parte de la administración, es decir, de la Rama Ejecutiva del Poder Público. …”.

De otra parte, y con fundamento en la sentencia de enero 30 de 2003, de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia [1], aseveró que las funciones de suprimir cargos y adoptar la planta de personal de las Sociedades de Economía Mixta del orden Nacional, en los casos en que sea necesario reformar su estructura u organización, fueron radicadas en el Gobierno Nacional por la Ley 489 de 1998; atribución que es excluyente, por lo que de ninguna manera incumbe al Ministerio del Trabajo autorizar esas medidas por el trámite previsto en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990.

Bancafé S.A, a través de su apoderada, insistió en la excepción de inepta demanda, por la indebida identificación del acto demandado y con análisis de cada uno de los cargos de la demanda, reiteró las razones de defensa utilizadas al contestar la misma.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también insistió en la excepción de inepta demanda, con el mismo argumento antes expuesto y en el fondo del asunto, volvió a distinguir los alcances interpretativos de los artículos 105 y 115 de la Ley 489 de 1998, visión en la cual debe predicarse que el Presidente de República sí tiene competencia para la aprobación de la planta de personal de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, como pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Por su parte, el Ministerio Público al alegar de conclusión, consideró que no debía estimarse la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en la manera como fue propuesta, pues, el acto demandado tiene su propia autonomía, no obstante se enuncie como “aprobatorio” y no requiere del acto “aprobado”; por tanto, al demandarse en acción de nulidad, se cumplió con la exigencia del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

Solicitó negar las súplicas de la demanda, predicando sobre la materia la existencia de cosa juzgada, en atención a que esta Corporación con sentencia de mayo 15 de 2003 [2], negó las súplicas de la demanda de anulación del Decreto No. 1388 de 2000, en virtud del cual el Presidente de la República adoptó la Planta de Personal de BANCAFÉ S.A., en esa época. Sobre el particular, en extenso, transcribió el aludido fallo.

CONSIDERACIONES

No observando la Sala causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado y siendo competente esta Corporación para conocer la presente controversia, según el numeral 1° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sería procedente resolver de fondo el debate suscitado; sin embargo, al abordar el subsiguiente control de eficacia del proceso, esto es, al valorar la aptitud del mismo para lograr el efecto que se desea o espera en el caso, que es el eventual retiro de la vida jurídica del Decreto No. 3520 de 2004, que aprobó la existencia de una nueva planta de personal en BANCAFE S.A., a partir del 26 de octubre de 2004, se llega a la imperiosa necesidad de estimar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida identificación del acto demandado, propuesta por las tres entidades que contestaron la demanda, en atención a que los actores omitieron demandar el acto administrativo inicialmente expedido en el seno de BANCAFÉ S.A., para la adopción de la nueva planta de personal, según sesión de su Junta Directiva celebrada el 26 de octubre de 2004.

Desde el punto de vista práctico, se observa que sería inútil o ineficaz un eventual fallo a favor de las pretensiones de los actores, esto es, anulatorio del Decreto No. 3520 de 2004, mediante el cual el Presidente de la República aprobó la nueva planta de personal de BANCAFE S.A., con un componente de hasta 3.400 trabajadores; pues, seguiría con una existencia precaria la decisión de la Junta Directiva del Bancafé S.A., que el mismo 26 de octubre de 2004, adoptó la nueva planta de personal y la sometió a la aprobación del Gobierno Nacional, como correspondía al tenor del artículo 115 de la Ley 489 de 1998.

A pesar de que los actores aportaron el Diario Oficial No. 45.714 del 27 de octubre de 2004, que en su pagina 36 transcribe con exactitud el acto demandado, que se titula “por medio del cual se aprueba la planta de personal del Bancafé S.A.” y que en su último considerando mencione que la Junta Directiva del Bancafé S.A. decidió someter a aprobación del Gobierno Nacional la nueva planta de personal; el hecho de la adopción de la planta de personal por la Junta Directiva, es ignorado por los mismos actores, cuando solo demandan el Decreto.

La anterior fenomenología, como lo previene la apoderada de BANCAFÉ S.A., a lo largo del debate, halla ubicación en la dogmática del derecho administrativo bajo la institución del acto complejo, que debió ser atendida en el presente asunto por los demandantes.

Efectivamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado[3] como parámetros indispensables para predicar que en una situación específica hay acto complejo, lo siguiente:

“Como lo ha dicho en varias ocasiones la jurisprudencia, el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente: doctora Clara Forero de Castro).”

En otra oportunidad, igualmente, el Consejo de Estado precisó [4]:

“Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo.

De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos:

1. Tiene unidad de contenido y unidad de fin;
2. Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación;
3. Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y
4. La Serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente.

Debe tenerse en cuenta que atendiendo el contenido del artículo 115 de la Ley 489 de 1998 [5], es claro para la Sala, que ante la competencia compartida que existe entre las Juntas Directivas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el literal b) del artículo 90 Ibídem y el Gobierno Nacional, para efectos del establecimiento de las plantas de personal de dichas Empresas, se está ante la presencia de un acto administrativo de naturaleza compleja, ya que se aglutinan, sin lugar a duda, todos los elementos antes trascritos para su estructuración.

Tanto la propuesta de la nueva planta de personal que se certifica a folios 82 y 83 del expediente, su autorización o adopción por la Junta Directiva de BANCAFE S.A., en sesión del 26 de octubre de 2004, como el Decreto expedido por el Gobierno Nacional para aprobar la modificación, versan sobre la planta de personal que a partir de esa fecha tendría BANCAFÉ S.A., mientras que el fin de los dos actos es el de reducir la planta de personal, respondiendo a la decisión de cierre de algunas sucursales, dentro del programa de optimización de los procesos operativos y comerciales.

Necesariamente, para el establecimiento, en términos jurídicos, de la nueva planta de personal de BANCAFÉ S.A., debían fusionarse las voluntades interna de la entidad - Junta Directiva - y del alto Gobierno que mantiene, por competencia Constitucional y Legal, el control final de las plantas de personal de todas las entidades del Estado.

En la citada implementación de la nueva planta de personal intervienen, según el orden jurídico, tanto los órganos directivos de BANCAFÉ S.A., como el Gobierno Nacional, autoridades aquellas colocadas en plano de dependencia frente a éstas, por la naturaleza del tema.

Finalmente, los actos referidos, en estricto sentido, no tienen existencia jurídica separada o independiente; para el establecimiento de la nueva planta de personal en el caso, necesariamente, debían articularse y concurrir las dos expresiones de voluntad.

Así las cosas, le asiste razón a la apoderada de BANCAFÉ S.A., y a las demás entidades estatales que predicaron la existencia de un acto complejo, no vislumbrado por los actores y la consecuente concurrencia del hecho exceptivo de la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización del acto demandado, ya que se obvió en el libelo introductorio cuestionar y solicitar la anulación del primigenio acto administrativo, en virtud del cual la Junta Directiva de BANCAFÉ S.A., en sesión de 26 de octubre del 2004 adoptó o autorizó la nueva planta de personal, según aparece probado a folios 82 y 83 del expediente.

Ahora Bien, si tal como lo consideró la Corte Constitucional en Sentencia C-666 de 1996, los fallos inhibitorios no pueden constituir una forma corriente para terminar los procesos judiciales, en casos como el presente, y de manera excepcional, debe la Sala atender las razones objetivas que impiden la resolución de fondo de la controversia, pues, los demandantes omitieron la censura contra parte sustancial del acto complejo que señaló jurídicamente la planta de personal de BANCAFÉ S.A., a partir del 26 de octubre de 2004.

Resta señalar, que no le asiste razón a la delegada del Ministerio Público al señalar la existencia de cosa juzgada, pues, si bien el proceso que se trae a colación tuvo como materia de debate la anterior disminución y adopción de una planta de personal en BANCAFE S.A., dispuesta por el Decreto No. 1388 de 2000, en este proceso se cuestiona la legalidad de un acto administrativo diferente, referido a la siguiente disminución de la misma planta de personal, con lo cual no hay unidad de objeto en el proceso, indispensable para predicar la existencia de cosa juzgada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

INHÍBESE para decidir de fondo la presente controversia, por las razones señaladas en la parte de motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JAIME MORENO GARCÍA

Presidente de la Sección

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO BERTHA LUCÍA RAMIREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

JESUS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

[1] Corte Suprema de Justicia. Radicado. 19108. Magistrado Ponente Dr. Carlos Isaac Nader.

[2] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado 2948 - SN Decreto 1388 de 17 de julio de 2000. Actor. Yodman A. Montoya P. Consejero Ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

[3] Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección B. Radicado No. 9485. Sentencia de 31 de julio de 1996. Consejero Ponente Dr. Javier Díaz Bueno.

[4] Consejo de Estado. Sección Primera. Radicado 3170. Sentencia de 28 de julio de 1980. Consejero Ponente Dr.. Jacobo Pérez Escobar.

[5] “Artículo 115.- Planta Global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. …”