DIRECCION GENERAL DE PRISIONES - Fusión / FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA - Fusión / INPEC / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / INDEMNIZACION DE PERJUICIOS / BONIFICACION / FACTOR SALARIAL

La facultad de fusionar de que trata el artículo transitorio 20 implica necesariamente la creación de una nueva entidad, por cuanto al no considerarse así se estaría en presencia de una reestructuración o de una supresión, pero jamás de una fusión. Si el ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 lleva aparejada la supresión de cargos o empleos, sin perjuicio de las indemnizaciones y bonificaciones que se reconozcan como una forma de resarcir el daño que se cause al titular de los mismos que en razón de la decisión adoptada resulten privados de éstos, el Gobierno Nacional bien podía en el Decreto enjuiciado determinar los factores salariales que sirven de base para la fijación de la cuantía o monto de tales indemnizaciones o bonificaciones. Lo que se pretendió con la fusión fue una eficaz rehabilitación de la población carcelaria ampliando la capacidad de gestión para el cumplimiento de las funciones, lo cual armoniza con los principios preconizados en el artículo 209 de la C. P.

NOTA DE RELATORÍA: Reitera, además, lo dicho sobre sentencia de 11 de noviembre de 1993, Exp 2400, Ponente: Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2524

Actor: ALFREDO CASTILLO LEAL

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano GUSTAVO ALFREDO CASTILLO LEAL, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2160 de 30 de Diciembre de 1992 "por el cual se fusiona la Dirección General de Prisiones del Ministerio de justicia, con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia”, expedido por el Gobierno Nacional.

I - . DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION:

Señala el actor como infringidos los artículos 4°, 6, 48, 5 3, 93, 114, 115, 125,150 numerales 7°, 9, literales e) y f) y 23,154,188,209,336 y transitorio 20 de la Constitución Política.

Hace consistir el concepto de la violación en los siguientes cargos que pueden resumirse así:

lo): Los artículos 1% 2% 12 a 28 y 39 Decreto 2160 de 1992 vulneran las anteriores disposiciones por cuanto si bien es cierto dentro de las facultades del artículo transitorio 20 se establece la de FUSIONAR, no por ello el Gobierno queda facultado para CREAR un nuevo ente.

El artículo 188 de la Constitución Política establece la obligación del Presidente de cumplir, la Constitución y las Leyes y el artículo 6° de la misma le atribuye a los servidores públicos responsabilidad por infringir éstas y además por extralimitación de funciones.

2o) Al otorgar el acto acusado personaría jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa al nuevo ente no tuvo en cuenta el presupuesto y las apropiaciones que por éste concepto se debían hacer, con lo cual no solo se desconoce el precepto constitucional contenido en el artículo transitorio 20 de poner en consonancia con la nueva Constitución, al no prever las consecuencias que conllevaría realizar lo estipulado en el Decreto, sino que está entorpeciendo su desarrollo, además de los problemas de orden público, social y económico que trae consigo la aplicación de dicho Decreto.

3o): La Constitución eleva a la categoría de obligación y derecho social al trabajo.

Es cierto que el artículo transitorio 20 le otorga al Gobierno Nacional facultades del Congreso como se puede colegir de la interpretación del artículo 150 numerales 8° a 10° 14, 16 y 19 de la Carta Política como ente subordinado que es del Congreso no puede abstraerse y extralimitarse en los parámetros que le son aplicables a éste.

El Presidente incurre en flagrante violación de las normas que favorecen al trabajador, así para ello establezca la indemnización y bonificaciones, más si se tiene en cuenta que al no haberse observado el presupuesto para realizar cambios estructurales, puede evidenciarse el caos, el pánico económico y la desestabilización social.

4o): En concordancia con el cargo anterior es de entenderse que por estar ejerciendo funciones propias del Congreso le es aplicable lo que el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) estipula sobre régimen salarial y prestacional, lo cual fue desconocido de plano por el Presidente al expedir el Decreto 2160, y antes de garantizar lo normado en el artículo 48 de la Constitución, va a empeorar un problema latente como lo es el abandono y descuido que la clase dirigente ha tenido con el gremio de los pensionados.

5o): El Decreto acusado desconoce los principios consagrados en el artículo 209 de la Carta pues no es más que el producto de la improvisación y el manejo de intereses personales sin proyección futurista.

6o): El tiempo que estipulaba el artículo transitorio 20 era el perentorio de 18 meses contado a partir de la promulgación de, la Carta para expedir y a su vez poner en práctica lo expedido. Pero el Gobierno se esperó hasta el último momento para promulgar el Decreto objeto de esta demanda, el cual pasa de la noche a la mañana, producto de un plumazo presidencial, a ser de obligatorio cumplimiento.

II - . ACTUACION

Mediante proveído de 15 de julio de 1993 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional.

Del auto admisorio se notificó la demandada.

El Ministerio de Justicia y del Derecho constituyó apoderado quien contestó la demanda extemporáneamente.

En la etapa de alegaciones el demandante no hizo uso del derecho a alegar de conclusión. No así el Ministerio de Justicia y del Derecho quien a través de su titular, en síntesis, expresó:

1 - . La demanda es inepta ya que no reúne los requisitos que exige el artículo 137 del C.C.A. En efecto se demanda la totalidad del Decreto, afirmando en forma general que viola una serie de disposiciones constitucionales sin que se estudie norma por norma de carácter superior con relación concreta a ninguno de los del Decreto acusado.

En párrafos posteriormente hace referencia a cuatro artículos concretos pero no especifica ni detalla en qué consiste cada cargo respecto a las normas superiores.

Hay carencia total de un ordenamiento en la demanda en cuanto a las consideraciones de orden jurídico porque los argumentos relacionados con un aspecto se mezclan con los demás sin que pueda deducirse una lógica estructurada de la demanda, una secuencia racional y por consiguiente una conclusión legítima sobre las pretendidas violaciones.

2 - . En cuanto a los cargos se responde lo siguiente:

a): El Gobierno Nacional organizó el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, incluyéndole la Dirección General de prisiones, haciendo una verdadera fusión, para lo cual tenía facultades, y reestructurando en esta forma dos entidades de la Rama Ejecutiva.

b): En materia presupuestal el artículo 39 demandado no vulnera ni la Constitución ni la ley de presupuesto toda vez que las operaciones y traslados presupuestales que se requieren para la cumplida ejecución del Decreto han sido previstas de antemano en el presupuesto de 1994, habida cuenta que el INPEC no se ha puesto en funcionamiento.

Además el artículo 352 de la Constitución Política se infiere que no obstante los principios de equilibrio presupuestal y de programación integral que rige la materia en el ordenamiento colombiano, están autorizadas modificaciones las cuales deben someterse a lo establecido en la ley orgánica del presupuesto.

c): El Estado tiene la obligación primaria de organizarse y reorganizarse en la mejor forma posible para el cumplimiento de las tres funciones y para la prestación de los servicios públicos, y eso es precisamente lo que ha hecho el Gobierno Nacional al proferir el acto acusado pues por encima de los intereses particulares está el interés general.

No puede pasarse por alto que, el Gobierno ha diseñado las políticas y los mecanismos necesarios para contrarrestar las consecuencias de índole laboral que conlleva la fusión, supresión o reestructuración, como es el caso de las indemnizaciones correspondientes. No cabe la menor duda que la supresión de empleos en el Ministerio de Justicia como el ente de la administración central le corresponde al Presidente de la República,, por lo cual no puede ser impugnable la legalidad, de los artículos 12 y siguientes del Decreto acusado.

d) : En cuanto a la: viola artículo 209, no es cierta la afirmación del demandante por cuanto el Decreto en estudio sí se sometió, de una parte, a los mandatos de la Constitución invocados en el artículo transitorio 20, y, de otra parte, a lo contenido en el artículo 209 citado, lo cual se deduce del objeto previsto en el Decreto y porque con la existencia del establecimiento público se logra garantizar la independencia con que fue revestida la Rama Judicial con la expedición de la Constitución de 1991 (artículo 228), como una administración de justicia oportuna, justa y eficaz (artículo 229).

Además, con la fusión se permite evitar la dicotomía que anteriormente existía por razón de la disparidad de criterios entre dos entidades cuyas funciones están vinculadas íntimamente.

III - . CONCEPTO FISCAL

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación considera, en primer término, que si bienes cierto se advierten imprecisiones en la demanda, no todos los cargos adolecen de tales fallas por lo cual es prudente desechar la excepción propuesta.

En segundo término y frente al fondo del asunto estima que deben desestimarse las peticiones de la demanda por las siguientes razones:

- La facultad conferida en el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional es de naturaleza legislativa por lo cual éste estaba facultado para fusionar o reestructurar las entidades allí indicadas, de manera que no se ve la trasgresión a que alude el demandante por la circunstancia del cambio de denominación del nuevo ente y su reestructuración como establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia.

- No obstante lo abstruso o ininteligible del cargo tercero cabe anotar que el Gobierno si podía señalar que las operaciones y traslados presupuestales se efectuarían en la medida de los requerimientos del organismo fusionado. Además, de la lectura del artículo 39 no se puede deducir que se dejen a la suerte las operaciones y traslados presupuestases y en cuanto a las indemnizaciones o bonificaciones estas no implican modificación del régimen laboral general.

IV - . LA DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

Debe la Sala pronunciase en primer término sobre la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que propone el Ministro de Justicia y del Derecho.

Sobre el particular se advierte que no es la etapa de alegaciones, sino la de fijación en lista, la oportunidad procesal correspondiente para proponer excepciones. Así lo dispone expresamente el artículo 207 numeral Y del C.C.A.

De otra parte, basta con que en el libelo demandatorio se exprese el concepto de violación frente a una o una de las disposiciones que en forma genérica se endilgan como infringidas, por parte de una de las normas del acto acusado para que no pueda haber pronunciamiento inhibitorio. Si bien es cierto el actor demanda la totalidad del Decreto 2160 de 1992 y cita como violadas una serie de disposiciones constitucionales respecto de las cuales no hace ningún análisis de tal violación, no es menos cierto que señala normas concretas y aduce infracciones también concretas de algunas disposiciones de la Carta, por lo cual y sólo respecto de ellas debe recaer un pronunciamiento de fondo, como en efecto lo habrá en este proceso.

En lo que atañe a los cargos de la demanda la Sala precisa lo siguiente:

1o): El artículo 1°. del Decreto 2160 de 1992 dispone la fusión de las entidades del Ministerio de Justicia: Dirección General de Prisiones y Fondo Rotatorio, las cuales en adelante se denominarán Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC; el artículo 2° ibídem prevé que la entidad resultante de la fusión sea un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con patrimonio independiente y autonomía administrativa; los artículos 12 a 28 del mismo Decreto, en el capítulo referente a DISPOSICIONES LABORALES TRANSITORIAS", regulan todo lo relativo a la terminación del vínculo laboral, supresión de empleos, traslado de empleados públicos, adecuación de la planta de personal y pago de indemnizaciones o bonificaciones a las personas que como consecuencia de la fusión deban ser desvinculadas del cargo que desempeñaban en las entidades objeto de aquélla.

Según el actor tales disposiciones vulneran el artículo transitorio 20 porque éste establece la facultad de fusionar más no la de crear nuevo ente., por lo cual también se infringen los artículos 188 y 6° de la Carta.

Estima la Sala que no le asiste razón al actor y en consecuencia el cargo no está llamado a prosperar. En efecto, fusionar significa unir, mezclar, fundir en uno solo. De tal suerte que de unirse o fundirse en una sola las entidades objeto de la fusión, necesariamente el producto no puede ser otro que el de conformarse un nuevo ente diferente de cada uno de los que hasta antes de la decisión eran independientes.

Lo anterior quiere decir que la facultad de fusionar de que trata el artículo transitorio 20 implica necesariamente la creación de una nueva entidad, por cuanto al no considerarse así se estaría en Presencia de una reestructuración o de una supresión pero jamás de una fusión.

2o): En lo atinente al segundo cargo considera la Sala que tampoco está llamado a prosperar, toda vez que el artículo 11 del Decreto 2160 de 1992 prevé en su ordinal 2` que el patrimonio del INPEC se conformará, entre otros, con las partidas destinadas dentro del presupuesto nacional para el funcionamiento de la Dirección General de Prisiones y la inversión en establecimientos carcelarios. En armonía con esta disposición, el artículo 39 ibídem estatuye que "El Gobierno Nacional efectuará las operaciones y traslados presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución del presente Decreto".

De tal manera que carece de fundamento la afirmación del actor de que el decreto en mención no tuvo en cuenta el presupuesto y las apropiaciones que con motivo de la creación del nuevo ente se debían hacer.

3o): En el estudio de los cargos la Sala resalta lo siguiente:

La materia contenida en el acto acusado no guarda relación con la que contempla en el artículo, 150 numerales 8° a 10° 14 y 16 de la Carta Política, por lo cual no puede haber confrontación alguna al respecto.

En lo que tiene que ver con la violación que se aduce al Decreto sub examine de infringir las normas que favorecen al trabajador, como lo ha reiterado esta Corporación en recientes pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 11 de Noviembre de 1993, expediente 2400, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, cuando de la aplicación del artículo transitorio 20 se trata no puede hablarse de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en virtud de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa ya que el principio imperante en un Estado de Derecho es el de la prevalencia del interés general sobre el particular y fue precisamente en desarrollo de éste que el Constituyente buscó la adecuación de la estructura interna y, de las plantas de personal de las respectivas entidades a las necesidades del servicio para obtener el fin último :ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.

De tal manera que si, como ya se ha precisado, el ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 lleva aparejada la supresión de cargos o empleos, sin perjuicio de las indemnizaciones y bonificaciones que se reconozcan como una forma de resarcir el daño que se cause al titular de los mismos que en razón de la decisión adoptada resulten privados de éstos, el Gobierno Nacional bien podía en el Decreto enjuiciado determinar los factores salariales que sirven de base para fijación de la cuantía o monto de tales indemnizaciones o bonificaciones.

4o): En lo que respecta al quinto cargo, esto es, a que el Decreto acusado es el producto de la improvisación y desconoce el artículo 209 de la Carta, para la Sala debe ser desestimado toda vez que del contenido de los objetivos y funciones que se consagran en el Decreto en mención para que sean desarrollados por el ente creado como resultado de la fusión, no se infiere el desconocimiento de los principios que informan la función administrativa, y si por el contrario del texto del Acta No. 2 de 22 de Octubre de 1992 (folios 2 a 3 cuaderno de anexos), se deduce que lo que se pretendió con la fusión fue una eficaz rehabilitación de la población carcelaria ampliando la capacidad de gestión para el cumplimiento de las funciones, lo cual armoniza con los principios preconizados en el aludido artículo 209.

5o): Finalmente, y en lo tocante al sexto cargo, por estar desprovisto de fundamento seriedad deberá desecharse, ya que el Decreto 2160 de 30 de Diciembre de 1992 fue expedido dentro del término de 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, sin que tenga relevancia alguna el hecho de que se haya dictado en las postrimerías del vencimiento de dicho plazo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIEGANSE las súplicas de la demanda,

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa. y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO