Fecha Providencia | 11/11/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 2169 de 30 de diciembre de 1992
Demandante: MARIA CONSUELO TRUJILLO GARCIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO CIVIL - Reestructuración / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA - Naturaleza / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS
Por ser la facultad excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional de carácter legislativo, en razón de la materia que regula, difiere por lo mismo sustancialmente de la que consagre el artículo 189 numerales 14 a 16, que es de naturaleza administrativa. De manera pues que habida cuenta que para que el desarrollo de esta última el Gobierno Nacional no requiere de término alguno para su ejercicio por ser de carácter permanente, le basta a éste únicamente obrar conforme a la ley, y en este caso el Decreto en estudio tiene la misma fuerza o entidad normativa de ésta por lo cual bien podía aquél establecer un término para adecuar la planta de personal, término éste que se entiende circunscrito a un fin específico, esto es, a los efectos de la decisión de reestructuración, fusión o supresión que se hubiere adoptado, y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de la misma resultaren privadas de su cargo o empleo. Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos o empleos. SE LEVANTA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de las expresiones "... dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del presente decreto" y "... dentro de los seis.(6) meses siguientes a la fecha de vigencia del presente decreto, contenidas en los Art. 24 y 27 del Decreto 2169 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
NOTA DE RELATORÍA: En igual sentido se reitera la jurisprudencia contenida en el auto de 27 de enero de 1994, Exp. 2669, Ponente: Dr.; ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Actor: LUIS ALBERTO RUBIANO SANCHEZ.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C. once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2451
Actor: MARIA CONSUELO TRUJILLO GARCIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La ciudadana MARIA CONSUELO TRUJILLO GARCIA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2169 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo del Servicio Civil, expedido por el Gobierno Nacional.
I - . DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION.
Cita la actora como infringidos por el acto acusado, los artículos 6o., 12, 25, 48, 53, 101, 102, 122, 125, 150 numerales 7o., 9o. y 11, 189 numerales l4 a 16 y 20, 345, 347 y Transitorio 20 de la Constitución Política.
Hace consistir el concepto de la violación, en síntesis, así:
1 - . Los artículos 27 y 28 del Decreto 2169 de 1992 violan los artículos 6o. y Transitorio 20 al prorrogar en seis meses los términos, facultando, al Gobierno para establecer la planta de personal dentro del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
2 - . Los artículos 21 a 23 del citado Decreto son violatorios de los artículos 53 y 125 de la Carta, ya que el artículo transitorio no faculta al Gobierno para suprimir empleos sino por motivo de la reestructuración de la entidad para ponerla en consonancia con la Constitución Nacional. El trabajo es el único medio de supervivencia de los colombianos y si se les despoja de él, ello trae gravísimas consecuencias económicas, sociales, culturales y políticas.
3 - . Los artículos 28 a 30 y 39 del Decreto 2169 de 1992, quebrantan los artículos 12, 48, 101, 102, 122, 150 numerales 9 y 11, 189 numerales 14 y 20, 345 y 347 de la Constitución Política, por cuanto el Gobierno no está facultado para imponer cargas al tesoro público; los despidos de los empleados públicos y escalafonados generan indemnizaciones y bonificaciones que no están presupuestados ni han sido decretados por el Congreso, Asambleas Departamentales o Concejos Distritales o Municipales, lo cual es prohibido por el artículo 345 de la Constitución Política.
4 - . El Decreto acusado viola los artículos 150 numeral 7o., y 130 de la Carta Política, ya que sustrae del Departamento Administrativo del Servicio Civil la función de administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos y la coloca en manos de la Comisión Nacional del Servicio Civil, reduciendo las funciones de aquél.
II - . ACTUACION
Mediante proveído de 15 de julio del presente año se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de los efectos de las expresiones "... dentro de los seis (6) meses siguientes la (sic) vigencia del presente decreto" y "... dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia del presente Decreto", contenidas, respectivamente en los artículos 24 y 27 del Decreto 2169 de 1992.
Del auto admisorio de la demanda se notificó la Nación Departamento Administrativo de la Función Pública, quien a través de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo al efecto, principalmente, lo siguiente:
1 - . En cuanto al primer cargo se responde: El Consejo de Estado ha expresado que "el término de 18 meses otorgado al Gobierno Nacional en el artículo Transitorio 20 de la Carta tiene carácter perentorio y precluyó el 7 de enero de 1993, por lo tanto al señalarse un tiempo mayor para llevar a cabo un programa de supresión de empleos y el establecimiento de una planta de personal, constituye una ampliación o prórroga del mismo". Dicho argumento es irreflexivo, pues en el sector central la facultad de determinar la composición de las plantas de personal es propia del Presidente de la República, según la preceptiva del artículo 189 numeral 14 de la Constitución Política, y es claro que el artículo transitorio 20 le dio facultad al Gobierno Nacional temporalmente para que cumpliera una labor propia del legislador ordinario, pues para reglar otros aspectos no requería de normas de tal jerarquía.
2 - . En lo concerniente al segundo cargo se responde: No es acertada la afirmación que se hace en este cargo por cuanto las previsiones laborales del Decreto acusado son una consecuencia lógica de la reestructuración de la entidad sin que por ello se pueda decir que de esta manera el Decreto modifica íntegramente el régimen laboral de sus empleados, como tampoco desconoce las garantías que en el artículo 53 se establecen. Del contenido del artículo 25 de la Carta se tiene que el trabajo en su doble condición de derecho y obligación resulta visto desde una doble posición. Como derecho es un atributo inherente a la persona humana y como obligación es una consecuencia del Estado Social de Derecho.
En ningún derecho como en el del trabajo la primacía del interés general se observa tan claramente.
El derecho al trabajo no puede confundirse con el derecho al empleo, Este se refiere a una modalidad subordinada y dependiente de aquél.
El empleo es fruto de un convenio; las normas que lo regulan tienden a asegurar que el empleador ofrezca condiciones dignas y justas para su empleado.
La relación laboral, como relación contractual que es, puede terminarse como todo contrato. Cuando la relación laboral termina el trabajador queda desempleado, pero de ninguna manera se le ha conculcado el derecho al trabajo. Si así fuera, ningún contrato de trabajo podría terminar, pues tal terminación implicaría la violación del derecho al trabajo.
3 - . En relación con el tercer cargo se responde: El concepto de la violación expuesto no guarda relación de ninguna naturaleza con la mayoría de los artículos constitucionales, que se mencionan como violados. Por lo demás, en el acto acusado, no se dio el evento a que se refieren los artículos 189 numeral 14, 345 y 347 de la Carta Política.
4 - . En lo que atañe al cuarto cargo se responde: Repasadas las normas contenidas en el Decreto acusado no se vislumbra que exista una contraposición de funciones entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública que conllevara a un eventual conflicto de competencias. Por el contrario, el artículo 3o. establece claramente que el Departamento Administrativo de la Función Pública cumplirá una función de “apoyo" a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
III - . CONCEPTO FISCAL
La señora Procuradora primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación considera que deben denegarse las pretensiones de la demanda, por cuanto la función excepcional transitoria dada al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20 es de naturaleza legislativa por lo que éste bien podía dentro del término y en ejercicio de las funciones precisas, derogar, subrogar, modificar o adicionar las normas existentes relativas a la estructura de las entidades que allí se mencionan.
La función de suprimir o fusionar es aneja a la de reestructurar y emitido el estatuto legal de reestructuración de cada entidad, nada impedía al Gobierno señalar un plazo para dar cumplimiento a la función que le es propia, al tenor de los ordinales 14 a 16 del artículo 189 de la Constitución.
No se vulneran los artículos 53 y 25 ibídem por cuanto como lo admitió el Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre de 1993, pendiente 2309, no existe derecho adquirido a no ser removido del empleo por efecto de la reestructuración o modificación de la planta de personal y la regulación de la carrera administrativa no confiere un derecho incondicional al empleado de permanecer en aquél, por cuanto el interés general tiene primacía sobre el particular o de grupos, sin perjuicio de las indemnizaciones que haya lugar, con lo cual se responde aquí otro planteamiento de la demanda.
IV - . LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Procede la Sala a resolver los cargos en el mismo orden en que han sido Planteados.
Respecto del primer cargo cabe advertir lo siguiente:
Los artículos 27 y 28 del Decreto 2169 de 1993 establecen un término de 6 meses contado a partir de la vigencia de dicho Decreto para que el Gobierno Nacional disponga lo concerniente a la adopción de la planta de personal en el Departamento Administrativo de la Función Pública y lo relativo a las indemnizaciones para los trabajadores oficiales y empleados públicos a quienes se les suprima el cargo o empleo como consecuencia de la reestructuración.
Según la actora estas disposiciones violan los artículos 6o. y Transitorio 20 de la Carta Política por cuanto contienen una prórroga al término de 18 meses previsto en esta última norma.
Sobre el particular la Sala rectificó en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente 2309, el criterio que había venido adoptando en anteriores pronunciamientos, entre ellos, el expuesto en este proceso al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, respecto del señalamiento, del plazo para la adecuación de las plantas de personal. Fue así como la Sala consideró, y lo reitera ahora, que por ser la facultad excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional de carácter legislativo, en razón de la materia que regula, difiere por lo mismo sustancialmente de la que consagra el artículo 189 numerales 14 a 16 que es de naturaleza administrativa. De manera pues que habida cuenta que para el desarrollo de esta última el Gobierno Nacional no requiere determino alguno para su ejercicio por ser de carácter permanente, le basta a éste únicamente obrar conforme a la ley, y en este caso el Decreto en estudio tiene la misma fuerza o, entidad normativa de ésta por lo cual bien podía aquél establecer un término para adecuar la planta de personal, término este que se entiende circunscrito a un fin específico, esto es, a los efectos de la decisión de reestructuración, fusión o supresión que sé hubiere adoptado, y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de la misma resultaren privadas de su cargo o empleo.
Lo anterior conduce a la Sala a desestimar el cargo y a decretar levantamiento de la medida cautelar que se impuso a las expresiones referentes al plazo contenidas en las normas sub examine.
En relación con la segunda censura se debe precisar lo siguiente:
Los artículos 21 a 23 del Decreto 2169 de 1992 prevén como causal de terminación del vínculo legal y reglamentario o contractual, la supresión del cargo o empleo como consecuencia de la reestructuración.
A dichas normas les endilga la actora el cargo se ser violatorias de los artículos 53 y 125 de la Carta Política, por cuanto el trabajo es el único medio de supervivencia de los colombianos y el despojo de él trae graves consecuencias económicas, políticas y sociales.
Al respecto reitera la Sala una vez más lo expresado en diversas providencias en cuanto a que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos que cuando el artículo transitorio 20 le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión. Así también lo entendió la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, cuando dijo:
“…El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen..."
" ... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento ......
"... De allí que, si fuere necesario que el Estado por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad, con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado".
De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a "las demás causases previstas en la constitución o la ley", y como quiera que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión.
Por lo expuesto, no está llamado a prosperar el cargo.
El tercer cargo que plantea la actora es la violación de los artículos 12, 48, 101, 122, 150 numerales 9o. y 11, 189 numerales 14 y 20, 345 y 347 de la Constitución Política, por parte de los artículos 28 a 30 y 39 del Decreto 2169 de 1992, por Cuanto el Gobierno Nacional no está facultado para imponer cargas al tesoro público.
Las normas acusadas se refieren a las indemnizaciones y bonificaciones Para quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración, y que, para ello, el Gobierno Nacional efectuará las operaciones y traslados presupuestases que se requieran.
Cabe advertir que sólo guardan relación con el tema que nos ocupa los artículos 189 numeral 14, 345 y 347 de la Carta, a cuyo análisis únicamente se circunscribirá la Sala.
Sobre el punto materia del debate la Sala se pronunció en este proceso en proveído de 15 de julio del presente año al resolver la solicitud de suspensión provisional, y como quiera que no han variado las circunstancias que la condujeron a denegar la medida, se remite a lo allí expuesto para dar respuesta al cargo formulado. Dijo la Sala en dicha oportunidad:
"La Carta fundamental no prohíbe imponer obligaciones con cargo al tesoro público como pretende afirmar ¡a demandante, sino que lo que aquélla persigue es que tales Obligaciones no excedan el monto global fijado en la ley de apropiaciones iniciales. De tal manera que sólo en la medida en que las operaciones y traslados presupuestares previstos en el artículo 39 del decreto en mención excedan dicho monto global, podrá decirse que se han quebrantado las disposiciones constitucionales, y como este aspecto resulta ajeno a la controversia, no es procedente acceder a la solicitud impetrada".
En lo que concierne al cuarto cargo que formula la actora al Decreto acusado de ser violatorio de los artículos 150 numeral 7o. y 130 de la Carta, por cuanto reduce las funciones de administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos del Departamento Administrativo de la Función Pública para colocarlas en manos de la Comisión Nacional del Servicio Civil, estima la Sala que tampoco está llamado a prosperar. En efecto, es la propia Carta Política en su artículo 130 la que establece que habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración vigilancia de las carreras de los servidores públicos. En armonía con esta disposición el artículo 3º del Decreto 2169 de 1992, además de otras funciones que le competen al Departamento Administrativo de la, Función Pública, contempla la de "Apoyar a la Comisión del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1o): DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
2o): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos de las expresiones "...dentro de los seis (6) meses siguientes la (sic) vigencia del presente decreto" y "... dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia del presente Decreto", contenidas en los artículos 24 y 27, respectivamente, del Decreto 2169 de 1992.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que Ia anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once, (11) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO