Fecha Providencia | 19/07/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Yesid Rojas Serrano
Norma demandada: Decreto 2137 de 30 de diciembre de 1992
Demandante: ANA YOLANDA SEPULVEDA ROJAS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
INCORA - Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad
Con fundamento en, el artículo transitorio 20 de la Constitución, el Gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la estructura interna y la planta de personal del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - , por fuera del término que tenía para ejercer las facultades excepcionales, por lo cual el artículo 22 acusado es, desde este punto de vista, manifiestamente contrario a la citada norma fundamental. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del artículo 22 del Decreto 2137 de 1992, en la expresión: “... dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2439
Actor: ANA YOLANDA SEPULVEDA ROJAS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La ciudadana Ana Yolanda Sepúlveda Rojas, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Corporación para demandar la nulidad del Decreto 2137 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA".
LA COMPETENCIA
La Sala reitera su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Carta, en virtud de la cláusula residual de competencia consagrada ordinal 2° del artículo 237 ibídem.
ADMISION DE LA DEMANDA
Como la demanda reúne los requisitos de ley, debe ser admitida, como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
La solicitud de suspensión provisional
En capítulo separado de la demanda, la accionante solicita la medida cautelar respecto del Decreto acusado, en la forma que se concreta a continuación:
a) El artículo 22 del Decreto 2137 de 1992 prolongó arbitrariamente en 6 meses y delegó en la Junta Directiva del INCORA las facultades para su reestructuración, violando de esta manera los artículos 4º y transitorio 20 de la Constitución c4 Nacional.
b) La modernización de la entidad no está en consonancia con los mandatos de la Carta Política y, además, se omitieron las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora del Gobierno; violando así los artículos 1, 2, 4 y Transitorio 20 de la Constitución.
c) El artículo transitorio 20 de la Carta Política no le da facultades al Gobierno Nacional para crear, fusionar, suprimir empleos, modificar el régimen salarial, prestacional, convencional y de carrera administrativa, pues de esta forma está violando los artículos 25, 53, 55, 58, 122, 124, 125, 150 - numeral 9 literales e) y f) 180 numeral 14 y 215 de la Constitución.
d) El mencionado artículo transitorio 20 tampoco le da facultades al Gobierno, Nacional para imponer contribuciones, crear obligaciones, hacer gastos a cargo del Tesoro Público, ni disponer de los bienes del Estado a cualquier título, ya que de esta manera estaría, como se está, violando los artículos 101, 102, 122, 150 numerales 9, 11 y 18, 189 numerales 14 y 20, 338, 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
e) La Junta Directiva y el Representante legal del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA - INCORA - , como agentes que ejecutan el Decreto 2137 de 1992, son responsables por los daños antijurídicos que causen, de conformidad con los artículos 90 y 91 de la Constitución.
SE CONSIDERA:
En relación con el cargo del literal a)
El texto del artículo 22 del Decreto demandado, cuya suspensión se solicita es del siguiente tenor:
"La Junta Directiva del Instituto procederá a determinar las modificaciones a la estructura interna y a la planta de personal que sean necesarias de acuerdo con lo previsto en presente decreto, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo".
Sobre la acusación a este texto, la Sala, en casos como el presente, ha considerado que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución eran excepcionales no sólo desde el punto de vista temporal (dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución) y desde el punto de vista de objetivo o finalidad (poner las entidades de la rama ejecutiva "en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece"), sino también desde el punto de vista de la materia, en cuanto, por ser excepcionales, ellas reunían en cabeza del ejecutivo, durante el período citado, todas las competencias relacionadas con la supresión, fusión y reestructuración de las entidades, ya fuera en cabeza del Congreso, del mismo Gobierno o de otra autoridades.
Por lo mismo, agotado el término de las facultades excepcionales, las diversas competencias regresan a sus titulares permanentes unas al Congreso y al Presidente de la República, según la Constitución; y otras, a las diferentes autoridades administrativas que puedan tenerlas, conforme con la ley.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que, en el caso concreto del artículo 22 del Decreto 2137 de 1992 con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución al Gobierno no podía ampliar el término para ejercer las facultades excepcionales previstas en el mismo.
Dicho de otra manera, con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución, el Gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la estructura interna y la planta de personal del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - , por fuera del término que tenía para ejercer las facultades excepcionales, por lo cual el artículo 22 acusado es, desde este punto de vista, manifiestamente contrario a la citada norma fundamental.
En consecuencia, procede la suspensión provisional de la norma acusada en este cargo, sólo en la expresión “... dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo".
En relación con el cargo del literal b):
La Sala considera que las genéricas acusaciones consignadas en este cargo contra el Decreto 2137 de 1992 no están llamadas a prosperar, pues de la lectura de su texto no aparece a simple vista que "La modernización de la entidad no está en consonancia con los mandatos de la Carta Política...", así como tampoco que para su expedición el Gobierno Nacional de la Comisión Asesora... ", como simplemente lo afirma la peticionaria de la medida precautelativa, menos aún si se considera que en su fundamento se expresa que fue expedido "....teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión de que trata el mismo artículo", transitorio 20, lo que no se desvirtúa con la llana afirmación contraria de la actora.
Desde luego que sólo cuando se alleguen los antecedentes administrativos del decreto impugnado será posible entrar a determinar si realmente las recomendaciones de la Comisión se tuvieron, o no en cuenta para expedir el Decreto 2137 de 1992, aparte de que su incidencia para la expedición del Decreto impugnado, sólo es posible determinarla mediante un análisis de fondo que no es procedente en esta etapa procesal sino en la sentencia que ponga fin al litigio.
Finalmente, como quiera que la accionante se limita a señalar que se infringieron los artículos 1°, 2º y 4° de la Constitución por el Decreto acusado, sin que por parte alguna exprese el concepto, de su transgresión, la Sala se abstiene de considerar el cargo por este aspecto, pues se omite el cumplimiento de las claras y perentorias exigencias del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
En relación con el cargo del literal c :
En lo atinente a esta censura, basta señalar que si el Gobierno Nacional tenia facultades para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades descentralizadas del orden nacional, con la finalidad de ponerlas en consonancia con los preceptos de la Constitución, tales facultades llevan ínsita la de crear, fusionar y suprimir empleos, razón por la cual, por este aspecto, no procede atender favorablemente la solicitud de suspensión provisional impetrada en este cargo.
Y ante la simple afirmación de que el Gobierno Nacional no tenía facultades para modificar el régimen salarial, prestacional e indemnizatorio, se hace necesario un estudio de fondo, impropio al iniciarse el proceso, a fin de esclarecer: si el Gobierno en ejercicio de las facultades que le confirió el ya citado artículo transitorio podía modificar los regímenes salarial, prestacional, convencional, de carrera administrativa y disciplinario y afectar la estabilidad de los empleados del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - así como imponer contribuciones, crear obligaciones a cargo del Tesoro Público y disponer a cualquier título de los bienes del Estado; y si el decreto acusado efectivamente modificó dichos regímenes, lo cual sólo se puede dilucidar al confrontarlo con la normatividad que regía la entidad reestructurada.
La Sala considera oportuno resaltar que en dicho estudio deberá tenerse en cuenta que el Decreto acusado tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley y las materias antes enunciadas son objeto de regulación de ésta.
En el relación con el cargo del literal d):
Sobre este cargo formulado en forma genérica, circunstancia que por sí sola sería suficiente para desecharlo, la Sala considera que tampoco puede prosperar, pues para determinar si las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional, a que se refiere la accionante, le fueron o no conferidas por el artículo transitorio 20 de la Carta, deberá realizarse un profundo y dispendioso análisis sobre el alcance de las mismas, ajeno por consiguiente a esta etapa procesal y propia sí, del fallo que dirima la controversia.
En relación con el cargo del literal e):
En virtud a que esta "censura" resulta extraña al objeto y finalidad de la acción pública que se ejerce, la Sala se abstiene de hacer referencia a la misma.
En mérito de las anteriores consideraciones la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE:
1. ADMITIR la demanda de nulidad presentada por la ciudadana Ana Yolanda Sepúlveda Rojas en relación con el Decreto 2137 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - ". Para su trámite, se dispone:
a) Notifíquese a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura, de Trabajo y Seguridad Social, al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al señor Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - , en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A.. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.
b) Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación.
La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días la suma de CINCO MIL PESOS ($ 5.000.oo) M / CTE., para gastos ordinarios del proceso.
d) Fíjese el negocio en lista por el término cinco (5) días, para que la parte de demandada y demás intervinientes contesten la demanda, propongan excepciones y soliciten pruebas.
e) Por Secretaría, solicitase a las oficinas correspondientes el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos del acto acusado.
2. DECRETASE la suspensión provisional de los efectos del artículo 22 del Decreto 2137 de 1992, en la expresión: "...dentro de, los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo".
3. DENIÉGASE la suspensión provisional de los efectos de las demás normas cuya suspensión se solicita.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 15 de julio de 1993.
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑÓZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO