Fecha Providencia | 18/05/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto número 2154 de 30 de diciembre de 1992
Demandante: MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CORPORACION NACIONAL DE TURISMO - Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad
Las facultades otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución eran excepcionales no sólo desde el punto de vista temporal y desde el punto de vista del objetivo o finalidad, sino también desde el punto de vista de la materia, en cuanto, por ser excepcionales, ellas reunían en cabeza del ejecutivo, durante el período citado, todas las competencias relacionadas con la supresión, fusión y reestructuración de las entidades, ya fuera en cabeza del Congreso, del mismo gobierno o de otras autoridades. Por lo mismo, agotado el término de las facultades excepcionales, las diversas competencias regresan a sus titulares permanentes: unas al Congreso y al Presidente de la República, según la Constitución; y otras, a las diferentes autoridades administrativas que puedan tenerlas, conforme con la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Mediante auto de 18 de mayo de 1993, expediente 2348, ponente Dr. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, la sección DECRETO LA SUSPENSION PROVISIONAL del artículo 25 del Decreto 2154 del 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, en la frase "...dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo... ". En lo fundamental, se tuvo la misma argumentación consignada en el auto de 17 de mayo de 1992, expediente 2321, actor: Oscar José Dueñas Ruiz, ponente: Dr. LIBARDO RODRÍGUEZ RODRIGUEZ, cuya tesis se publica en este boletín.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2348
Actor: MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acción de nulidad contra el Decreto 2154 de 30 de diciembre de 1992
MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ y cincuenta y cuatro (54) ciudadanos más, ocurrieron ante esta Corporación en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., para demandar la nulidad del Decreto número 2154 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confiere el articulo transitorio 20 de la Constitución Política, y "por el cual se reestructura la Corporación Nacional de Turismo de Colombia".
COMPETENCIA:
Primeramente la Sala reitera, como lo ha hecho en otros pronunciamientos, su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 20 Transitorio, como lo es el Decreto 2154 de 1992 acusado, en virtud de la cláusula residual de competencia consagrada en el ordinal 1º. del artículo 237 de la Constitución Política.
ADMISION DE LA DEMANDA:
Como la demanda reúne los requisitos de ley, la Sala habrá de admitirla, como así se hará en la parte resolutiva de este proveído.
SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL:
Las disposiciones acusadas de violación manifiesta de normas constitucionales y las razones aducidas al efecto, se consignan por la parte actora textualmente en los siguientes términos:
“a - La reestructuración de la entidad no está en consonancia con los mandatos de la Constitución, los artículos 3 al 8 del Decreto 2154 de 1992, violan el Preámbulo y los artículos 1, 2, 44, 52, 67, 70,93, 103, 150 numeral 7, 189 numeral 16 y 334 de la C. N.
"b - El Decreto atacado omitió las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora del Gobierno Nacional para la Modernización del Estado, de esta forma se están violando los artículos 1, 2, 52 y Transitorio 20 de la C. N.
“c - El artículo 25 del Decreto 2154 de 1992, prolongó arbitrariamente en seis meses más las atribuciones para realizar la reestructuración de la corporación, de esta forma se están violando los artículos 4 y Transitorio 20 de la C. N.
"d - El artículo transitorio 20 de la Carta no le da facultades al Gobierno Nacional para contratar, como lo consagran los artículos 6 numeral 2 y 1 0 del Decreto 2154 de 1992, de esta forman se están violando los artículos 189 numeral 23, 150 numerales 9 y 14, 127, 128, 129, 209, 339 y 335 de la C. N.
“e - El Gobierno Nacional no tenía facultades para crear, fusionar y suprimir empleos y/o cargos en la Corporación Nacional de Turismo de Colombia; los artículos 7, 12 al 27 del Decreto 2154 de 1992 violan los artículos 53, 122, 125 y 189 numeral 14 de la C. N.
"f - El Gobierno Nacional no tenía facultades para modificar el régimen salarial, prestacional e indemnizatorio y convencional, de los trabajadores oficiales de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia; los artículos 5 numeral 7, 6 numeral 3, 12 al 26 del Decreto 2154 de 1992 violan los artículos 53, 55, 58, 150 numeral 9, literales e y f, de la C. N.".
CONSIDERACIONES:
En relación con el cargo del literal a):
Aunque no se señala una sola expresión, menos una razón con la que se cumpla la exigencia del artículo 152 del C. C. A. de sustentar la medida precautoria, distinta a la escueta afirmación de que "La reestructuración de la entidad no está en consonancia con los mandatos de la Constitución", con la que únicamente pretende "explicar" las presuntas violaciones, la Sala reitera una vez más lo que ya ha consignado en otras oportunidades (expedientes 2309 y 2315, entre otros) en el sentido de que para entrar a determinar hasta dónde iban las facultades otorgadas al Gobierno Nacional en el artículo 20 Transitorio de la Carta, relativas a la reestructuración de las diferentes dependencias de la Rama Ejecutiva y de sus entidades descentralizadas, como lo es la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, a fin de ponerlas en consonancia con la nueva Constitución, ello supone un análisis de fondo que no es procedente realizarlo en este momento procesal por reñir con la filosofía propia del instituto precautorio, sino que corresponde a la definición que debe hacerse en el fallo que dirima la controversia.
En relación con el cargo del literal b):
En cuanto a la presunta transgresión manifiesta del artículo 20 Transitorio de la Carta, fundada en que se omitieron las evaluaciones y recomendaciones de la comisión asesora prevista en dicha norma, tampoco en esta etapa procesal puede la Sala hacer un pronunciamiento que amerite suspender provisionalmente el Decreto 2154 de 1992, pues para este efecto se requiere disponer de sus antecedentes administrativos, más aun si se considera que en el epígrafe del mismo se consigna que fue expedido...... teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión de que trata el mismo artículo", lo que contrasta con la aseveración de la parte actora.
En lo que respecta a la violación flagrante de los artículos lo., 1º. y 52 de la Carta por el Decreto acusado, basta la simple lectura de aquellas disposiciones para advertir que no guardan ninguna relación con lo atinente a la evaluación y recomendaciones de la comisión a que alude el articulo 20 Transitorio y a que se refiere la censura.
En relación con el cargo del literal c):
La norma acusada de haber prolongado arbitrariamente las facultades para efectuar la reestructuración, es el artículo 25 del Decreto 2154 de 1992, cuyo texto reza:
"Adecuación de la Estructura Interna y de la Planta de Personal. - La Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo procederá a determinar las modificaciones de la estructura interna y a la planta de personal, que sean necesarias de acuerdo con lo previsto en el presente Decreto, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo.
"La planta de personal que se adopte entrará a regir para todos los efectos legales y fiscales a partir de su publicación".
Sobre el particular, la Sala considera que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución eran excepcionales no sólo desde el punto de vista temporal (dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución) y desde el punto de vista del objetivo o finalidad (poner las entidades de la rama ejecutiva "en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece"), sino también desde el punto de vista de la materia, en cuanto, por ser excepcionales, ellas reunían en cabeza del ejecutivo, durante el período citado, todas las competencias relacionadas con la supresión, fusión y reestructuración de las entidades, ya fuera en cabeza del Congreso, del mismo gobierno o de otras autoridades.
Por lo mismo, agotado el término de las facultades excepcionales, las diversas competencias regresan a sus titulares permanentes: unas al Congreso y al Presidente de la República, según la Constitución; y otras, a las diferentes autoridades administrativas que puedan tenerlas, conforme con la ley.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que, en el caso concreto del artículo 25 del Decreto 2154 de 1992, con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución el Gobierno no podía ampliar el término para ejercer las facultades excepcionales previstas en el mismo.
En consecuencia y en otras palabras, con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución, el gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la estructura interna y la planta de personal de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, por fuera del término que tenía para ejercer las facultades excepcionales, por lo cual el articulo 25 acusado es, desde este punto de vista, manifiestamente contrario a la citada norma fundamental.
En consecuencia, procede la suspensión provisional de la norma acusada en este cargo, en la expresión...... dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo ......
En relación con el cargo del literal d):
En esta ocasión, como en la del literal a), la parte actora aparte de señalar que el artículo 20 transitorio no le da facultades al Gobierno Nacional para contratar, para deducir de esa simple aseveración el quebrantamiento de diversas disposiciones de la Carta Política, no esgrime el más elemental motivo tendiente a su demostración, lo que de suyo seria suficiente para rechazar la petición de la medida provisoria.
Se agrega, sin embargo, que de los artículos 189 - 23 y 355 de la Constitución se desprende que el Gobierno está autorizado para celebrar contratos y que éste mismo se encuentra facultado por la misma Carta (art. 21 l) para delegar dicha función, entre otros funcionarios, en los representantes legales de las entidades descentralizadas, las cuales las ejercen conforme a la ley (Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 222 de 1983, entre otras normas), por lo cual se hace indispensable determinar si la regulación que al efecto se hace por el acto acusado a través de los artículos 6º., numeral 2, y 10, armoniza con dichos preceptos constitucionales, pues del contexto de éstos últimos como de los demás que se citan como infringidos no se infieren elementos de juicio que lleven a deducir prima facie que aquellas disposiciones transgredan éstas. Desde luego que ello no es viable dilucidarlo en esta etapa del proceso.
En relación con el cargo del literal e):
En lo atinente a esta censura, basta señalar que si el Gobierno Nacional tenía facultades para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades descentralizadas del orden nacional, con la finalidad de ponerlas en consonancia con los preceptos de la Constitución, tales facultades llevan insita la de crear, fusionar y suprimir empleos, razón por la cual no procede atender favorablemente la solicitud de suspensión provisional impetrada en este cargo.
En relación con el cargo del literal f):
La glosa en esta oportunidad, al igual que en otras de las precedentes, denota una evidente falta de sustentación que de por sí hace rechazable el cargo.
Ante la simple afirmación de que el Gobierno Nacional no tenía facultades para modificar el régimen salarial, prestacional e Indemnizatorio, baste destacar que el Gobierno Nacional está facultado por la Ley 4a. de 18 de mayo de 1992, que es una norma marco, dictada precisamente por el Congreso de la República con fundamento en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. En cuanto al régimen salarial de éstos, existen disposiciones legales (Decreto Ley 3135 de 1968) que autorizan al Gobierno Nacional para su señalamiento, al igual que la facultad para su delegación en el artículo 211 de la Constitución, ya citado, en los representantes legales de las entidades descentralizadas. Lo mismo se puede predicar respecto del régimen indemnizatorio de los referidos trabajadores, respecto de los cuales también existen disposiciones de orden legal (la Ley 6a. de 1945 y sus normas reglamentarias, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del citado Decreto 3135 de 1968 y las concordantes del Código Sustantivo del Trabajo, como los artículos 4º. 414 y 416), lo que supone de todas maneras que es Imprescindible un análisis de fondo para deducir el presunto quebranto, el cual sólo es viable efectuar en el momento de dictar sentencia, mas no en esta etapa procesal.
En cuanto a las manifestaciones de adhesión a la demanda, sobre ellas se resolverá oportunamente, conforme a la previsión contenida en el artículo 146 del C. C. A.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1º. ADMITESE la demanda presentada contra el Decreto NUMERO 2154 de 39 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, por los siguientes ciudadanos: RODRIGO HERNANDEZ MUÑOZ, LAURA LORENA FERNANDEZ HERNANDEZ, SOFIA MAGDALENA RIOS BARRAGAN, GILDA INES MAYA QUEJADA, JORGE ANTONIO LLANO LOPEZ, FELIX BERNAL BACARES, MARTHA BELTRAN ZEA, JAIRO DAZA CASTIBLANCO, CLARA INES RIVADENEIRA, TOFOS FAJARDO CASTELLANOS, OMAIRA HERRERA FONSECA, LUZ STELLA BARON VELASQUEZ, MARIA RITA BLANCO, CLAUDIA PEDRAZA AMAYA, DILIA ESTHER SOCARRAS CUADRADO, MIGUEL ALFREDO PINEDO MURGAS, MARCELINO EDUARDO POLO RESTREPO, REBECA ESTHER LUNA DE DONCEL, FEDERICO GUILLERMO AARON MANJARRES, ABELARDO CAMILO SALAMANCA, MOISES ANTONIO COMAS BARRAZA, ROSA MARGARITA FIGUEREDO MOLINA, LUIS CARLOS ALDANA SUAREZ, ISABEL CRISTINA SANCHEZ GARCIA, ANA VICTORIA OLARTE PINZON, EDWIN GIOVANNY ROWLANOS M., ILMA CHACON ARDILA, ELSY BERNAL DE BARRIGA, FRANQUELINA FRANCO DE GONZALEZ, JORGE EMILIO RAMIREZ LOZANO, SILVIA SOFIA LOZANO DE LA ROCHA, LUZ ELENA LOPEZ MUÑOZ, MARLENE FONSECA BARRERO, CARLOS ALBERTO GOMEZ ABRIL, WILLIAM EDUARDO SANCHEZ, LUIS FRANCISCO VIVES RESTREPO, DORA ELISA CEPEDA TORRES, ALVARO MARIO MADRID D'ANDREIS, CARLOS ALBERTO RODRIGUEZ TORRES, FABIO ORLANDO RIASCOS S., GLORIA LUCERO CARDONA G., ALICIA B. VALBUENA DE AVENDAÑO, MIRIAM E., FARFAN PATIÑO, CARMEN ELISA PARRA ESPITIA, MARIA C. SANCHEZ ROMERO, PEDRO H. MORENO CRUZ, JORGE IVAN OSPINA, IVES SALEBE CERVANTES, JULIO E. RAMIREZ ROJAS, FRANCISCO FERNANDEZ GARCIA, MARIA INES OROZCO PINZON, JORGE ARTURO RAMIREZ DUQUE, MARISOL RODRIGUEZ SALAZAR, NESTOR A. ZAMBRANO PAEZ.
2º. Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación.
3º. Notifíquese personalmente esta providencia a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social, Desarrollo Económico, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al representante legal de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia. Hágaseles entrega de copia de la demanda.
4º. Deposite la parte actora en la Secretaria de la Sección, la suma de cinco mil pesos ($5.000.00) para atender los gastos del proceso, dentro del término de ocho (8) días,
5º. Por la Secretaría, solicítese a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República el envío de los antecedentes administrativos del Decreto demandado. Término quince (1 5) días.
6º. Fíjese el negocio en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
7º. Tienese como parte demandante a las personas relacionadas en el numeral l. de este proveído; y como parte demandada a la Nación - Ministerios de Desarrollo Económico Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, y al Departamento Administrativo de la Función Pública.
8o. DECRETASE la suspensión provisional del artículo 25 del Decreto 2154 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, en la frase ".... dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo ......
9o. Deniégase la suspensión provisional de las demás normas acusadas.
10o. Sobre las manifestaciones de adhesión a la demanda se resolverá oportunamente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha trece (1 3) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).
Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez
Presidente
Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano