Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alberto Arango Mantilla

Norma demandada:  Decreto 2880 de 2001 y 2912 de 2001

Demandante:  FABIO LOZANO SUAREZ

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UNIVERSIDADES ESTATALES - Competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen de los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital / DERECHO ADQUIRIDO - Inexistencia. Recuento jurisprudencial / MERA EXPECTATIVA - Diferencia a derecho adquirido / SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS - Durante la vigencia de la legislación anterior constituía derecho adquirido

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., abril veintiseis (26) de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00061-01(0605-02)

Actor: FABIO LOZANO SUAREZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el señor FABIO LOZANO SUAREZ, solicita de esta Corporación declarar la nulidad de los Decretos Nos. 2880 del 24 de diciembre de 2001 y 2912 de diciembre 31 de 2001, por medio de los cuales se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales y se establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales u Oficiales del Orden Nacional, Departamental, Municipal y Distrital, respectivamente.

Afirma que el 24 y 31 de diciembre de 2001 el Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la República, los Ministros de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público, y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidió los decretos 2880 y 2912.

Señala que el Presidente de la República, los Ministros que lo acompañan en las decisiones adoptadas a través de las normas demandadas y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública causaron un perjuicio grave a la educación superior colombiana. Violaron normas de jerarquía superior y abusaron de su poder en detrimento de los derechos laborales, salariales y prestacionales de los docentes universitarios. Argumenta que después de la vigencia de la Constitución de 1991, se dictaron en materia salarial y prestacional de los docentes universitarios, las leyes 4ª de 1992 y el decreto 1444 de 1992, además de sus decretos reglamentarios, en donde se establecieron condiciones mínimas a favor de los servidores públicos entre ellos los educadores universitarios. En 1992 también se dictó la ley 30 con la cual se organizó el servicio público de la educación superior. Dice que para la expedición de los decretos demandados, no se tuvieron en cuenta los parámetros establecidos en las normas mencionadas, ni los contenidos en los artículos 1º., 2º., 4º., 13º., 25º., 53º., 55º., 58º., 69º., 188º., 215 y 336 de la Constitución Política.

Los decretos demandados son inconstitucionales e ilegales, y por lo tanto, procede su declaratoria de nulidad.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION

Cita como normas violadas las siguientes:

1.- Constitución Política: Arts. 1º., 2º., 4º., 13º., 25º., 29º., 38º., 39º., 53º., 55º., 58º., 67º., 69º., 150-19º., 188º.-21-22-26º9., 208º., 214º., 215º y 336.

2.- Ley 153 de 1886: art. 17.

3.- Ley 129 de 1931.

4.- Ley 74 de 1968: arts. 6º a 9º.

5.- Ley 16 de 1972: art. 26.

6.- Decreto 80 de 1980: art. 59.

7.- Decreto 60 de 1990.

8.- Ley 4ª de 1992, especialmente los artículos 1º., 2º., y 20º.

9.- Ley 30 de 1992: arts. 1º., 3º., 28º., 29º, y 31º.

10.- Leyes 410 y 411 de 1997.

11.- Ley 489 de 1998: art. 61

12.- Sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001.

En el concepto de violación se expresa que las normas acusadas violan esencialmente las facultades que se invocan. La autonomía universitaria, el escalafón docente y los derechos adquiridos por los educadores; además, otros artículos de la Constitución, la ley y la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pactos Internacionales firmados por las autoridades nacionales, las mismas leyes que se invocan para su expedición, y constituyen un “severo golpe” a la educación pública universitaria y a los educadores.

Bajo el título violación de principios constitucionales señala la parte actora que la Constitución de 1991 consagró una serie de derechos de primer orden cuya protección y salvaguarda corresponde de manera especial a las autoridades que representan el mismo Estado Colombiano. Uno de los derechos que mayor protección por parte del Estado requiere es el derecho al trabajo. Se consagró para todos los trabajadores sin excepción alguna un tratamiento justo y digno dentro de los parámetros impuestos por la Constitución Nacional. No es digno, ni justo que se desmejoren en forma grave las condiciones profesionales, académicas, laborales y económicas de los docentes universitarios del país, y además se les impongan nuevos requisitos para el ejercicio de la carrera que vienen desempeñando, como tampoco que por virtud de una reglamentación extralimitada del ejecutivo se rebajen en forma ostensible los salarios. Hubo rebaja de los guarismos salariales absolutos por parte del decreto 2880 al no hacer siquiera los ajustes equivalentes al I.P.C. causado en el año anterior, lo cual obviamente implica un menoscabo de las condiciones salariales de los profesores universitarios. Las modificaciones estipuladas en el decreto 2912 para el segundo componente de los salarios, no solamente disminuye el ingreso personal y familiar de los maestros de las universidades sino que les crea condiciones de trabajo que vulneran su dignidad humana.

El cargo por violación de la autonomía universitaria se edifica sobre los siguientes argumentos:

Con la expedición de los decretos demandados el Presidente de la República, desconoció la autonomía con que cuentan las universidades públicas del país para dictar sus propios estatutos y reglamentos de funcionamiento, dentro de ellos la posibilidad de exigencias académicas e investigativas a los docentes. La forma de asignar puntajes –a juicio de la parte actora- es de competencia exclusiva de cada universidad, porque es el mismo ente el que cuenta con los elementos académicos y científicos suficientes para disponer sus programas, formas de realización, y desempeño por parte de cada uno de los docentes en sus diferentes áreas, incluidos sus requisitos. Las universidades son autónomas para dictar su propio reglamento, esto incluye el manejo del personal docente y sus servidores en general, por supuesto con la observancia de los mismos principios y respetos que consagra la constitución para todos los trabajadores colombianos. Argumenta que es la misma universidad la que fija y decide las remuneraciones de sus servidores.

De acuerdo con lo dispuesto en la ley 30 de 1992, se dice “es a la Universidad a la que le corresponde fijar todas las pautas relacionadas con el desempeño de sus docentes, observando los parámetros que al respecto le da la ley y es al Gobierno, a quien corresponde la vigilancia y la inspección del cumplimiento de dichas normas…”.

Se acusan los decretos por disponer una rebaja salarial para los docentes universitarios. Los salarios de los educadores universitarios tienen dos componentes: una suma fija que se regula en la misma forma de los demás servidores públicos año por año, según los índices de inflación; y un segundo componente que está reglamentado por el sistema de puntos. Ambos componentes fueron rebajados ostensiblemente. El primero porque no se tuvieron en cuenta ni el índice de inflación causado, ni el índice de inflación proyectado para ajustar todos los salarios por lo menos en el mismo valor del I.P.C., causado para mantener teóricamente el poder adquisitivo. Esta rebaja se encuentra en el decreto 2880 de diciembre 24 de 2001, especialmente en su artículo 1º. El segundo componente de los salarios de los educadores está fundamentado en un sistema de puntaje proporcional al esfuerzo de superación académica, científica e investigativa de los profesores. La rebaja en este aspecto está contenida en el decreto 2912 del 31 de diciembre de 2001. Además de las repercusiones de tipo económico en el ejercicio de la docencia, en el campo de la academia la aplicación de los decretos demandados será también negativa, ya que el reconocimiento de puntos salariales sacrificará la calidad de los productos académicos.

En el cargo por desconocimiento de los derechos adquiridos se argumenta en la demanda que los parámetros fijados en la ley 4ª de 1992 no fueron observados por el Gobierno Nacional al expedir los decretos 2880 y 2912 de 2001, porque rebajaron los salarios de los docentes universitarios e impusieron nuevas condiciones para el ejercicio de su profesión. Hacen parte de los derechos adquiridos en este caso, la estabilidad en el empleo de los docentes universitarios, su desempeño en condiciones dignas sin las exigencias de inalcanzables requisitos para su promoción y ascenso, y la garantía de obtener un salario que supere el que devengaban el año anterior.

Acusa los decretos por expedición arbitraria. Señala que la Federación de Profesores que representa, no fue llamada para participar en la elaboración y expedición de los decretos demandados, como tampoco se adelantaron conversaciones para determinar los parámetros contenidos en dichas normas. Se formula el cargo por violación de la ley 129 de 1931 que ratifica el Convenio 26 de la Organización Internacional del Trabajo.

Se indica en la demanda que los actos impugnados trasladan a los trabajadores las responsabilidades propias del Gobierno Nacional. La responsabilidad por las fallas contenidas en el decreto 1444 de 1992 no puede atribuírsele a los docentes, ni puede sancionárseles con mayores requisitos para su desempeño y para la rebaja salarial. La vigilancia y control en el tema de la educación pública corresponde exclusivamente al Estado. El Gobierno Nacional tiene el deber de vigilar e inspeccionar que los objetivos que rigen la función pública de educar, se cumplan; facultad que se confundió en el presente caso, con la potestad que tienen las universidades de manejarse de manera autónoma, incluso en la expedición de sus reglamentos. La educación pública debe cumplir con su objetivo de enseñanza y formación, y no debe entenderse como el medio para que quienes la impartan busquen la mejor forma de ganar puntos.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

NACION-MINISTERIO DE EDUCACION

Por conducto de apoderada judicial, la entidad se opone a las pretensiones de la demanda. Argumenta que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los aumentos salariales de los empleados públicos, deben corresponder, por lo menos, al monto de inflación del año anterior. No obstante, para el cumplimiento de esta decisión se necesitó de una ley que adicionara el Presupuesto General de la Nación para la respectiva vigencia fiscal, por lo que se decidió que el aumento salarial se haría con cargo a los aportes que las universidades estatales reciben en cumplimiento del artículo 86 de la ley 30 de 1992. Señala que analizado el texto del decreto 2912 de 2001 se observa que los empleados públicos docentes vinculados a las universidades estatales oficiales con régimen diferente al previsto en el decreto 1444 de 1992 tenían la opción de trasladarse o no al nuevo sistema salarial y prestacional, por lo tanto se considera que no se estaba vulnerando ningún derecho adquirido. El decreto 2912 de 2001 estuvo vigente durante 6 meses debido a que fue derogado por el decreto 1279 del 19 de junio de 2002, sin que tuviera ninguna aplicación, pues no alcanzó a tener efectos fiscales. Indica que el decreto 2912 de 2001 definió criterios homogéneos para factores salariales y productos académicos; entregó a COLCIENCIAS la responsabilidad de la indexación y homologación de revistas; creó la evaluación periódica de méritos y un sistema complementario de bonificaciones; estableció evaluadores externos definidos por COLCIENCIAS; eliminó puntos por cargos académico-administrativos, y formuló estímulos para la docencia y la extensión. La productividad académica desaparece como factor salarial y se remplaza por un sistema de bonificaciones por cada producto reconocido que se paga por una sola vez. Ante las deficiencias derivadas del decreto 1444 de 1992 la Comisión para el Desarrollo de la Educación Superior, el CESU y varios estudios recomendaron reformar el mencionado decreto 1444 de 1992 para demandar seriedad y calidad en la productividad académica. Con la expedición del decreto 2912 de 2001 al crearse la evaluación periódica de méritos y el sistema complementario de bonificaciones, estableciendo criterios homogéneos para factores salariales y productos académicos para todas las universidades públicas, se apuntó directamente a la calidad de la educación superior.

De otra parte indica que la política salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, por tal motivo y en aras de respetar los lineamientos gubernamentales se debe limitar la situación económica de la Nación. El gobierno nacional tiene la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos observando los objetivos y criterios que fije el Congreso, en este caso, la ley 4ª de 1992, criterios que según lo dispone el artículo 77 de la ley 30 de 1992, rigen el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales y oficiales. El régimen especial de las universidades no le da derecho a las mismas a fijar su régimen salarial, por cuanto es competencia única y exclusiva del Gobierno Nacional. Solicita entonces que se desestimen los cargos de la demanda.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA

La contestación de la demanda fue extemporánea.

ALEGATOS

De acuerdo con el informe secretarial que obra a folio 517 del expediente El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA presentó sus alegatos en forma extemporánea.

La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Considera que no es de recibo la afirmación del demandante en cuanto que los decretos acusados constituyeron una rebaja en la remuneración de los docentes universitarios y una vulneración a sus derechos adquiridos. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º del decreto 2880 de 2001 la remuneración de los empleados públicos docentes será la suma incrementada de acuerdo con los porcentajes de las tablas señaladas en el artículo 1º. Ello acredita que el decreto aumentó –no rebajó- la remuneración de los mencionados docentes. El decreto 2912 de 2001 no vulneró derechos adquiridos de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la misma disposición. Los decretos acusados son expresión de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por la ley 4ª de 1992, para fijar salarios y prestaciones de los servidores de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, sin invadir la autonomía académica, administrativa y financiera de los entes universitarios. Respecto de la omisión en consultar a la Federación Nacional de Profesores Universitarios para la expedición de los decretos censurados, dicha dependencia estima que la norma que el demandante invoca como violada no es aplicable al caso concreto, pues dicha consulta la dispuso el Acuerdo No. 026 de la O.I.T. aprobado por la Ley 129 de 1931, para la fijación del salario mínimo como lo acepta el actor. Señala que aunque el demandante refiere promover la acción como representante legal de la mencionada Federación, no demostró ni su existencia, ni acreditó la representación de la misma.

CONSIDERACIONES

Del objeto de la controversia

Se trata en el presente asunto de decidir la legalidad de los Decretos Nos. 2880 y 2912 de 2001, acusados en su integridad por vía de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A.

Para resolver los problemas jurídicos planteados en el presente asunto la Sala considera, para una mejor comprensión, estudiar la legalidad de los decretos cuestionados a la luz de cada uno de los cargos propuestos en la demanda, y que se concretan bajo los siguientes títulos, a saber:

1.- VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Argumenta el demandante que la Constitución Política consagró para todos los trabajadores, sin excepción alguna, un tratamiento justo y digno. Bajo este principio, no es justo que se desmejoren en forma grave las condiciones profesionales, académicas, laborales y económicas de los docentes universitarios, al imponérseles nuevos requisitos para el ejercicio de la carrera docente y reducirse en forma ostensible sus salarios.

Expresa que “Hubo una rebaja en los guarismos salariales absolutos por parte del Decreto 2880 al no hacer siquiera los ajustes equivalentes al I.P.C. causado en el año anterior, lo cual obviamente implica un menoscabo de las condiciones salariales de los profesores universitarios. Y las modificaciones estipuladas en el Decreto 2912 para el segundo componente de los salarios, no solamente disminuye el ingreso personal y familiar de los maestros de las universidades sino que les crea condiciones de trabajo que vulneran su dignidad humana” (fl. 83).

En relación con el cargo planteado y frente a los argumentos que expone el demandante debe decir la Sala:

1.- Con la expedición del Decreto 2880 de diciembre 24 de 2001 no se atenta contra los derechos salariales de los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales.

El texto del Decreto 2880 de 2001[1] es el siguiente:

“A partir del 1º de enero de 2001, la remuneración mensual, en tiempo completo, correspondiente a los empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto número 1444 de 1992 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen, a 31 de diciembre de 2000 será incrementada de conformidad con los porcentajes de las siguientes tablas, de acuerdo con el rango salarial más cercano que corresponda a dicha remuneración mensual.

Cuando la remuneración mensual corresponda exactamente al promedio de los rangos, el ajuste se hará teniendo en cuenta el porcentaje de incremento salarial asignado al rango superior.

Si al aplicar el porcentaje de que trata el presente artículo resultaren centavos, se ajustarán al peso siguiente.

Parágrafo 1º. El régimen de liquidación y pago de las cesantías será el previsto en el artículo 99 y normas concordantes de la Ley 50 de 1990.

Parágrafo 2º. La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados públicos docentes a que se refiere el presente artículo, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual en tiempo completo, cuando esta no sea superior a setecientos veinte mil cuatrocientos sesenta pesos ($720.460) moneda corriente.

Para los demás, la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) de la remuneración mensual del tiempo completo.

Artículo 2º. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1444 de 1992, la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del punto.

A partir del 1º de enero de 2001, fíjase el valor del punto para los empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto 1444 de 1992 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en seis mil ciento treinta y cuatro pesos ($6.134) moneda corriente.

A la remuneración mensual ajustada de acuerdo con las tablas indicadas en el artículo anterior se le restará el valor resultante del producto de los puntos acumulados a 31 de diciembre de 2000 por el valor del punto de que trata el presente artículo y tal diferencia en pesos se reconocerá y pagará como asignación adicional, la cual se considera parte de la remuneración mensual para todos los efectos legales.

Artículo 3º. Los empleados públicos docentes de las Universidades Estatales u Oficiales, vinculados actualmente por el Estatuto Docente de la respectiva entidad, que no optaron por el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto número 1444 de 1992 y aquellos que lo adicionen o lo modifiquen, continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1997.

A partir del 1º de enero de 2001, los empleados públicos docentes tendrán derecho la remuneración mensual que devengaban a 31 de diciembre de 2000 incrementada de acuerdo con los porcentajes de las tablas y procedimiento señalado en el artículo 1º del presente decreto.

Artículo 4º. Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 2000.

De conformidad con el parágrafo primero del artículo sexto de la Ley 4ª de 1992, facúltase a los Rectores Universitarios para determinar los reajustes a las asignaciones básicas del personal de carácter administrativo de sus correspondientes plantas de personal vigentes a 31 de diciembre 2000, de conformidad con los porcentajes de las tablas indicadas en el artículo primero del presente decreto.

Los Rectores Universitarios expedirán los correspondientes actos administrativos antes del 31 de diciembre de 2001 y deberán remitir copia de los mismos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de los tres días siguientes a su expedición.

Artículo 5º. El régimen de prima técnica señalado en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan no son aplicables a los profesores universitarios de las Universidades Estatales u Oficiales.

Artículo 6º. La autoridad que dispusiera el pago de remuneraciones contraviniendo las prescripciones del presente decreto, será responsable de los valores indebidamente pagados y estará sujeta a las sanciones fiscales, administrativas, penales y civiles previstas en la ley. La Contraloría General de la República velará por el cumplimiento de esta disposición.

Artículo 7º. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo afecto y no creará derechos adquiridos.

Artículo 8º. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúense las asignaciones de que trata el artículo 19 de la ley 4ª de 1992.

Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo en varias entidades.

Artículo 9º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga el Decreto 1466 de 2001 y las demás disposiciones que le sean contrarias y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2001”

Para la Sala no son de recibo los argumentos del demandante en cuanto que afirma, hubo una rebaja en los guarismos salariales absolutos con la expedición del decreto 2880 de 2001 al no hacer el gobierno los ajustes equivalentes al I.P.C causado en el año anterior.

Sobre el particular debe indicar esta Corporación que la Corte Constitucional en materia del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, en sentencia de fecha octubre 10 de 2001[2], al confirmar la línea jurisprudencial, fijó los criterios para determinar el monto de limitaciones a dicho derecho frente a los servidores públicos que devengan salarios por encima del promedio ponderado, respecto de quienes es razonable que su derecho sea limitado atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.

Para la Corte, bajo la línea de precedentes jurisprudenciales, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la C.P., no debe entenderse como un derecho absoluto sino relativo. Así, la tesis expuesta en la sentencia C-1433 de 2000 que parte de un carácter absoluto de los trabajadores al reajuste salarial, conforme a un criterio fijo, esto es, la inflación causada, y considera que dicho derecho no puede ser limitado por razones constitucionales justificadas, al decir de la Corte “no se ajusta a la práctica reiterada y homogénea de interpretación y apliación de los derechos constitucionales según la cual éstos son susceptibles de ponderación con otros derechos, fines y principios constitucionales”[3].

Reitera la Corte la necesidad de ponderar los derechos dentro de una interpretación sistemática y contextualizada de la Constitución:

“Finalmente, la Corte constata que si bien no existe una línea de precedentes consistente sobre la relevancia constitucional de la política macroeconómica ni sobre el valor constitucional del progreso económico dentro de un orden justo como parte del interés general, en la C-1433 de 2000 no se apreció el peso de la situación real del país ni la mayor o menor importancia de las finalidades de la política macroeconómica. En las sentencias de esta Corporación sobre las instituciones rectoras de la política macroeconómica o sobre las metas de la misma, la Corte les había reconocido un valor constitucional[4]. Además, en las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte había resaltado la importancia de ponderar la racionalización del gasto público en el análisis constitucional[5]. Con posterioridad a la sentencia C-1433 de 2000 la Corte ha sido explícita en valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de un interés general imperioso[6].

En la presente sentencia la Corte no puede ser indiferente a la realidad económica y a la situación social. No obstante, la Corte apreciará los elementos de juicio fácticos correspondientes, no desde la perspectiva de una u otra teoría económica, sino de su relevancia constitucional en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad y en la prevalencia del interés general.

5.1.2.5 En conclusión, en la presente sentencia la Corte reitera la principal premisa de la sentencia C-1433 de 2000 según la cual la Constitución protege un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros precedentes - que la C-1433 de 2000 no siguió - sobre cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema jurídico que ha planteado el demandante. Así, (i) no impartirá una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano.

En resumen, en la presente sentencia la Corte sigue su jurisprudencia anterior en los temas pertinentes. Se respeta, así, la doctrina según la cual la Corte Constitucional debe ser consistente y seguir sus propios precedentes. En aras de la transparencia es necesario resaltar los dos aspectos principales en los cuales esta providencia difiere de la C-1433 de 2000[7]. Primero, cuando la Corte tuvo que escoger entre, de un lado, seguir una línea de precedentes de la cual se apartó la C-1433 de 2000 o, de otro, acoger algunas conclusiones de dicho fallo lo cual implicaría separarse de una serie consistente de fallos anteriores, la Corte, por las razones expuestas, decidió optar por la primera alternativa en la medida en que ello es coherente con una tradición jurisprudencial estable y sostenida.

Segundo, la Corte comparte la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, que la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto. Lo que no comparte son las consecuencias deducidas de esta premisa en esa oportunidad, pues son precisamente tales consecuencias las que se apartan de otros precedentes pertinentes que la Corte también respeta”.

Para la Sala, en su labor de interpretación, la “ratio decidendi”[8] o fundamentos jurídicos suficientes, que son inescindibles de la decisión sobre un determinado punto de derecho[9], de la sentencia C-1064/01 sobre el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario, teniendo en cuenta el contexto real del país y respetando el principio de igualdad en términos manteriales, es la siguiente:

“...hasta tanto no fije el Congreso un parámetro diferente, razonable y acorde con la Carta, claro está, el criterio que ha de emplearse para diferenciar el conjunto de servidores públicos que merecen una protección reforzada es el siguiente: el pro­medio ponderado de los salarios de los servidores de la adminis­tración central. A continuación, pasa la Corte a establecer las implica­ciones constitucionales de estar en este grupo y las de no estar en él.

.....

Lo anterior significa entonces que el artículo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores públicos que ganan uno o dos salarios mínimos, como de los que están ubicados en escalas salariales superiores. Ello ha de ser así, por respeto a una línea jurisprudencial de precedentes, entre los cuales se destaca la sentencia C-1433 de 2000 relativa al aumento salarial de los servidores públicos en el año pasado. Estima entonces la Corte que el reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas por la ley anual de presupuesto parcialmente demandada. En términos prácticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el período regulado por dicha ley, es decir, la vigencia fiscal que se inició el 1 de enero de 2001 y que terminará el 31 de diciembre de 2001.

Sin embargo, dicho aumento salarial no tiene que ser idéntico para todos. La igualdad matemática o mecánica es contraria al principio según el cual, los iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una posición medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata que entre los servidores públicos hay diferencias salariales de gran magnitud. Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es extensa y además ha aumentado en la década de los años noventa. Por lo anterior, la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos servidores públicos, aunque éste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje para todos.

La realización de este aumento encuentra sus bases jurídicas en los criterios que se derivan directamente de la Constitución y no de la ley, puesto que el legislador no ha desarrollado las normas constitucionales relevantes. Es decir, no ha dictado el estatuto del trabajo en el punto relativo a la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha reformado la Ley 4 de 1992 que es la ley marco para la fijación de los salarios de los servidores públicos, para así ajustarla a la Carta Política.

En estas condiciones especiales, debe abordarse la cuestión de cómo ha de efectuarse el reajuste salarial para la vigencia fiscal de 2001 regulada por la norma demandada. La Corte estima que en su fallo no le corresponde imponerles al Congreso de la República y al Ejecutivo una fórmula única, general y automática que atienda las diferencias anteriormente señaladas. Es por eso que, entre otras razones, la Corte no reitera la exhortación específica impartida en la Sentencia C-1433 de 2000 la cual contenía una orden que no era compatible con otros precedentes jurisprudenciales que esta Corporación también considera directamente pertinentes y claramente relevantes para resolver el problema jurídico en cuestión.

Ahora bien, aunque la Constitución contiene pocas disposiciones específicas en materia salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que están en las escalas salariales bajas, y los que están ubicados en las escalas superiores. Se trata del artículo 187 de la Constitución, que prevé expresamente que el aumento para todos los servidores no tiene que ser idéntico, lo cual es compatible con el principio de igualdad material en un Estado Social de Derecho. Dicho artículo habla de un “promedio ponderado”.

En este caso, la Corte aplica por extensión este parámetro a los salarios con el fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse preponderadamente en la inflación, para que se mantenga la capacidad adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protección reforzada que la Constitución brinda a las personas de bajos ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario de estos servidores.

No obstante, en lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en las escalas salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado, pero no desconocido. En el caso en cuestión, y siguiendo una jurisprudencia reiterada aplicada a todos los derechos constitucionales, la Corte analiza cuáles limitaciones al derecho de los servidores públicos que se encuentran en las escalas salariales superiores al promedio ponderado mencionado, son constitucionalmente admisibles y cuáles no lo son. Para ello aplica un juicio de razonabilidad muy riguroso que sólo permite limitaciones estrictamente necesarias y proporcionales para alcanzar un fin que, además de ser conveniente e importante, sea también imperioso. Le corresponde a las autoridades que participaron en la expedición de la norma demandada demostrar que la limitación al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada.

Sin embargo, la existencia de un fin imperioso no basta para justificar la limitación de un derecho constitucional. Es indispensable, además, que tal limitación sea necesaria y proporcionada para lograr dicho fin. En este caso, la Corte concluye que la limitación sólo cumple estos requisitos si se ajusta a tres criterios. Primero, si respeta el derecho de todos los servidores en las escalas salariales superiores a recibir un aumento salarial nominal. De no ser así, la limitación se tornaría en desconocimiento del derecho a la movilidad salarial. Segundo, si el aumento salarial para estos servidores es proporcional a su nivel salarial de acuerdo a un criterio de progresividad descendente que es el que la Constitución establece para las cargas económicas. En otras palabras, el aumento de los salarios de dichos servidores debe ser porcentualmente mayor para los que se encuentran en las escalas salariales más cercanas al promedio salarial ponderado y debe ir disminuyendo gradualmente a medida que sube la escala salarial, de tal manera que el porcentaje de aumento de los que ganan menos sea mayor que el de los que ganan más. No le corresponde a la Corte fijar las escalas ni imponer un porcentaje de aumento, ya que la Constitución atribuye esa competencia al Ejecutivo de conformidad con la ley. Sin embargo, entre cada escala no puede haber diferencias en el porcentaje de aumento tan grandes que se desconozca el principio de proporcionalidad. Tercero, si los recursos ahorrados son destinados efectivamente a las finalidades sociales que la Constitución ha definido como imperiosas, es decir, a incrementar el gasto público social.

...

6.2.1. Todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario.

6.2.2. Los salarios de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada año en términos nominales.

6.2.3. Los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real.

6.2.4. Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, serán aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos servidores consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo.

6.2.5. Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, éste ahorro fiscal deberá destinarse a gasto público social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constitución, como por ejemplo los niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educación y capacitación y salud.

6.2.6. Para dar cumplimiento a la Constitución, en los términos de la presente sentencia, las autoridades adoptarán las decisiones y expedirán los actos de su competencia”.

El Decreto 2880 de 2001 “por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales, expedido para la vigencia fiscal de 2001, al disponer el incremento de la remuneración mensual consultó el principio de progresividad por escalas salariales, de tal forma que el incremento de quienes devengaban menos fue porcentualmente mayor. El porcentaje de incremento para los servidores que devengaban una suma inferior al promedio ponderado fue aumentado inclusive por encima del I.P.C. del año 2000 que fue del 8.7%. La remuración mensual de los empleados públicos docentes fue reajustada en un porcentaje superior -9.9%- al del año inmediatamente anterior -según el Decreto 2728 de diciembre 27 de 2000, a partir del 1º de enero de 2000, los empleados pùblicos docentes tendrían derecho a un reajuste salarial del 9.23%. De tal manera que, bajo la línea del precedente constitucional, mediante el decreto 2880 de 2001 el gobierno nacional protegió el derecho a la movilidad del salario, tanto de los servidores que devengaban uno o dos salarios mínimos, como el de los que estaban ubicados en escalas salariales superiores.

Por lo tanto, no prospera el cargo formulado en la demanda.

2.- El decreto 2912 de 2001 derogó el régimen de remuneración de los docentes universitarios, de acuerdo con su artículo 61, y en su lugar, redujo los factores que habrían de sumarse al ingreso mensual, de tal forma que el componente referido a actividades de dirección académico-administrativa desapareció de la remuneración. En cuanto a los factores que inciden en la modificación de los puntos salariales para los docentes, previó solamente los títulos correspondientes a estudios universitarios de pregrado o posgrado, la categoría dentro del escalafón docente y la evaluación periódica de méritos, a la cual se someten voluntariamente los docentes aspirantes a reconocimientos salariales por su buen desempeño, con la limitante de que solo la tercera para de ellos podría acceder al beneficio, previa inscripción, según lo advierte el artículo 12.

El decreto 2912 de 2001 sustituyó la experiencia calificada por la evaluación periódica de méritos, factor para el cual previó una forma de valoración diferente, bajo otros parámetros y más restringida que la prevista en el decreto 1444 de 1992.

Esta Sala ya tuvo oportunidad de estudiar en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2006[10] la legalidad del decreto 2912 de 2001 frente a la ley 4ª de 1992 y los derechos adquiridos, negando la nulidad deprecada bajo la misma causa petendi que aquí se debate, sentencia que produce de acuerdo con el artículo 175 del C.C.A., efectos de cosa juzgada erga omnes “en relación con la causa petendi juzgada”, esto es, violación de los derechos sociales adquiridos de los docentes de las universidades oficiales que venían rigiéndose por las normas anteriores y violacón del régimen constitucional y legal de la carrera docente y de la autonomía universitaria.

Los argumentos que en esa oportunidad tuvo en cuenta la Sección para negar las pretensiones fueron los siguientes:

“...

1) Violación de los derechos sociales adquiridos, de los docentes de las universidades oficiales que venían rigiéndose por las normas anteriores y de quienes habían concursado para cargos docentes bajo las expectativas de la legislación anterior.

Del régimen anterior:

El Decreto 1444 de 1992, ordenamiento derogado por el Decreto 2912 de 2001, demandado parcialmente en esta litis, gobernó el régimen salarial de los docentes de las universidades públicas del orden nacional hasta la expedición de este último, excepto para quienes no optaron por él. Consagraba un régimen de asignación salarial a través de la determinación de puntajes surgidos de la valoración de los siguientes factores:

- Títulos correspondientes a estudios universitarios;

- Categoría dentro del escalafón docente;

• Experiencia calificada;
• Productividad académica y

- Actividades de dirección académico administrativas.

Contempló la norma, igualmente, la valoración proporcional a la dedicación en tiempo, la aplicación de la modificación de puntajes a partir del mes siguiente a la aprobación del órgano competente, cuya actualización dispuso en lapsos de seis meses, con retroactividad.

La primera calificación que previó el anterior sistema fue la realizada al concurso e ingreso al ente universitario y en adelante su remuneración sería definida con la suma de los puntajes obtenidos por la valoración de los factores referidos.

La experiencia calificada estaba concebida en este ordenamiento como una forma de sumar puntaje, transcurrido cada año de servicio, cuyo valor fluctuaba de acuerdo con la categoría del docente (art. 4º); la productividad académica, por su parte, fue concebida como factor salarial, con puntajes reconocidos en guarismos que variaban de acuerdo con la modalidad y, por último, las actividades de dirección se computaban por cada año cumplido en ejercicio de cargos académico – administrativos.

Por su parte, el Decreto 2912 de 2001, que se discute en el asunto sub judice, dispuso en el artículo 1º que su aplicación tendría lugar en las universidades estatales u oficiales del orden nacional, departamental, municipal o distrital, en los siguientes casos:

- a quienes se vinculen por concurso como empleados públicos docentes a partir de la vigencia del decreto.

- a quienes reingresen a la carrera docente también a partir de su vigencia.

- a los docentes que antes de su vigencia estén adscritos al régimen establecido en el Decreto 1444 de 1992.

- a los empleados públicos docentes vinculados, antes de la vigencia del Decreto 2912, a un régimen diferente del previsto en el Decreto 1444 de 1992 y que opten por aquel, dentro del plazo de cinco (5) meses contados a partir de su vigencia.

Derogó este Decreto el régimen de remuneración de los docentes universitarios, como lo señaló expresamente en su artículo 61 y, en su lugar, redujo los factores que habrían de sumarse al ingreso mensual, de tal manera que el componente referido a actividades de dirección académico – administrativa desapareció de la remuneración. Así se desprende del artículo 3º que consagra los factores para la asignación de puntos salariales de la remuneración inicial. Y en cuanto a los factores que inciden en la modificación de los puntos salariales para los docentes vinculados al Decreto, previó solamente los títulos correspondientes a estudios universitarios de pregrado o posgrado, la categoría dentro del escalafón docente y la evaluación periódica de méritos, a la cual se someten voluntariamente los docentes aspirantes a reconocimientos salariales por su buen desempeño, con la limitante de que solo la tercera parte de ellos podría acceder al beneficio, previa inscripción, según lo advierte el artículo 12. En el parágrafo IV se hace un reconocimiento anual para todos los docentes, cuya operancia predijo a partir del 1º de enero de 2003 y proporcional para quienes tuvieran más de tres meses de vinculación y consigna expresamente que el 1º de enero de 2002 tendría lugar el último reconocimiento de la experiencia calificada a los docentes vinculados al Decreto 1444 de 1992.

Como puede observarse, el Decreto cuestionado introdujo una variación fundamental, al sustituir la experiencia calificada por la evaluación periódica de méritos, factor éste para el cual previó, así mismo, una forma de valoración diferente, bajo otros parámetros y mucho más restringida.

La productividad académica, por su parte, fue concebida como factor sólo para la determinación inicial del salario de los docentes que ingresen o reingresen a la carrera docente, cuya asignación de puntos será, además, global y fue expresamente eliminada como pagos desagregados para todos los docentes; pasó a convertirse en una bonificación, que según voces del artículo 13 no constituye salario y se paga por cada modalidad productiva.

Derechos Sociales – frente a la Ley 4ª de 1992 y los Derechos Adquiridos:

La protección al trabajo instituida en el artículo 25 de la Constitución Política devela el modelo con el que fue concebido el rol del Estado dentro de la dinámica de las relaciones sociales y los propósitos del Estado intervensionista, que busca conciliar las leyes de mercado con la salvaguarda del orden justo, empleando métodos modernos de justicia redistributiva. Por ello el artículo 25 consagró el trabajo como un derecho y una obligación social que goza de especial protección del Estado y en el artículo 53 la garantía de que la libertad, la dignidad humana y los derechos de los trabajadores no podrán ser afectados ni siquiera por la ley.

Dentro de este marco teórico–finalístico del Estado, analizará la Sala los postulados de la Ley 4ª de 1992, en desarrollo de la cual fue proferido el Decreto enjuiciado.

A diferencia de la Carta Política de 1886, la Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le dio al Gobierno Nacional la potestad de definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos del orden nacional, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general.

Dentro de ese nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional. Así lo prevé igualmente el artículo 77 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la Educación Superior.

En la citada ley marco el legislador le señaló al Gobierno Nacional como uno de los objetivos y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores enlistados en dicha preceptiva; el siguiente:

"...a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”

Con base en la potestad constitucional que le fue atribuida al Gobierno Nacional, fue expedido el Decreto No. 2912 de 2001, por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden Nacional, Departamental, Municipal y Distrital.

Ya la Corte Constitucional mediante sentencia C - 279 de 1995, al decidir sobre la demanda de inexequibilidad de varias normas de la Ley 4ª de 1992, se pronunció sobre los derechos adquiridos, así:

"En varias ocasiones, la jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquel.”

Sobre los derechos adquiridos el artículo 58 Constitucional se ocupa, garantizando la propiedad privada y aquellos adquiridos con justo título, conforme a las normas civiles. Esta noción hunde sus raíces, en el derecho colombiano, en la Ley 153 de 1887, cuyos postulados se pueden sintetizar de la siguiente manera:

- La existencia y la titularidad futura de todo derecho adquirido bajo la ley anterior, debe ser respetada por la ley nueva

• Las consecuencias futuras de esos derechos, que hayan sido creadas por la voluntad de los particulares, se rigen por la ley derogada
• Las consecuencias futuras derivadas directamente de la ley se rigen por la ley nueva, porque son para el futuro meras expectativas.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia se ha orientado a la noción de situación jurídica concreta y desde 1927 señaló que se entiende por derechos adquiridos aquellos que han entrado ya al patrimonio del sujeto. Así mismo, el Consejo de Estado, en auto de 15 de diciembre de 1965 dejó sentado que en derecho público no hay derechos adquiridos, tesis que ha sido revaluada a lo largo de los pronunciamientos jurisprudenciales y de acuerdo con la nueva dinámica del Estado. Ello es apenas lógico porque no hay duda que los derechos que ingresan al patrimonio propio no podrían se desconocidos en manera alguna.

Lo que habría lugar a cuestionar es si las regulaciones menos favorables implican por sí mismas inconstitucionalidad; no hay duda que las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de la legislación anterior constituyen derechos adquirios, lo que no ocurre con las meras expectativas, pues las regulaciones abstractas aunque impliquen la alteración de las probabilidades que habría de tener un grupo de personas que hasta entonces eran gobernadas por un ordenamiento más favorable, no pueden constituir derechos adquiridos en la medida en que los supuestos fácticos previstos por la norma anterior no se habían cumplido.

Sostener la perpetuidad de los regímenes jurídicos con el argumento de que frustra la posibilidad de adquirir en el futuro un derecho, no es viable, pues ello llevaría a concluir que el ordenamiento jurídico es inmodificable y por lo mismo, no podría nunca ajustarse a las nuevas condiciones socio – económicas. De manera que aunque la Constitución protege el derecho al trabajo y las garantías mínimas que le son propias, tales preceptos deben ser interpretados de manera sistemática, pues lo esencial es que no resulten vulnerados los principios mínimos que le dan sustento.

De manera que el derecho invocado a la legislación anterior, en el sentido en que lo pretende el demandante, de mantener inmodificable el régimen de reconocimientos por puntajes, no tiene sustento constitucional ni legal; los derechos adquiridos sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado (vr.gr. derecho a la pensión, salarios o vacaciones causadas, etc.) invoque la ley vigente para cuando nació su derecho.

Por ello, el artículo 1º del Decreto 2912 enjuiciado, estipula que “No obstante los derechos salariales y prestacionales adquiridos legalmente se mantienen”. Y ello es así, porque, además, el mismo artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 ordena que no se podrán desmejorar los salarios y prestaciones. Se trata, de la protección de los derechos adquiridos, en la que debe quedar inmersa la expectativa legítima que tenían aquellos docentes que venían desempeñando cargos de dirección administrativa y, por lo tanto, tenían derecho a un cómputo de puntaje adicional por este factor. Esta condición ha de entenderse que se mantiene mientras aquellos continúen desempeñando el cargo de dirección–administrativa, que es el supuesto fáctico que tuvo ocurrencia y cuya prolongación en el tiempo, más allá de la vigencia del Decreto 2912, lo subsume en el régimen del Decreto 1444 para este factor únicamente y mientras se conserve la condición referida; los demás factores que fueron alterados por el nuevo ordenamiento, están sometidos a la realización de una nueva condición futura, como sería la presentación de un nuevo trabajo que constituya productividad académica o el cumplimiento de un año más de servicios que pudiera dar lugar a la experiencia calificada. Sólo se conserva frente a ellos, el valor correspondiente al puntaje que ya había sido objeto de valoración y de ingreso al entrar en vigencia el Decreto demandado....”.

No prospera entonces el cargo formulado en la demanda contra el decreto 2912 de 2001 por desconocimiento de los derechos adquiridos por las modificaciones introducidos en el segundo componente de los salarios que contiene una rebaja en el sistema de puntos.

2.- VIOLACION DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA

En relación con este cargo, debe estarse la Sala a lo resuelto en la sentencia de fecha 21 de septiembre de 2006, en la que se argumentó para resolver el problema jurídico de la validez del decreto 2912 de 2001 frente al artículo 69 de la C.P., en armonía con la ley 30 de 1992:

“....

2) Violación del régimen constitucional y legal de la carrera docente y de la autonomía universitaria.

El artículo 69 de la Constitución Política dispone:

“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La Ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso a todas las personas aptas a la educación superior.”

La ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, dispuso en su artículo 16 :

“Son Instituciones de Educación Superior:

1. Instituciones Técnicas Profesionales.
2. Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas.
3. Universidades.”.

La citada Ley en los artículos 18 y 19 definió el carácter de cada una de las anteriores instituciones. El segundo de ellos se ocupa de las universidades, en los siguientes términos:

“Artículo 19.- Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.

Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente ley”.

Así mismo, la mencionada ley 30 de 1992 en el Título 3 sobre el régimen especial de las Universidades del Estado y de las otras instituciones de Educación Superior, precisó en el Capítulo I “artículo 57, lo siguiente:

“Las Universidades Estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características; personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden...”

Parágrafo.- Las Instituciones Estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal.”

En los artículos 28 y 29 definió claramente el concepto de autonomía universitaria, en los siguientes términos:

“Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer y arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.”

Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

1. Darse y modificar sus estatutos.
2. Designar sus autoridades académicas y administrativas.
3. Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.
4. Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.
5. Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.
6. Adoptar el régimen de alumnos y docentes.
7. Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).”.

Por su parte, los artículos 75, 76 y 123 estipulan:

“Artículo 75. El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:

a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.

b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos.

c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.

d) Régimen disciplinario.

Artículo 76. El escalafón del profesor universitario comprenderá las siguientes categorías:

a) Profesor Auxiliar.

b) Profesor Asistente.

c) Profesor Asociado.

d) Profesor Titular.

Para ascender a la categoría de Profesor Asociado, además del tiempo de permanencia determinado por la universidad para las categorías anteriores, el profesor deberá haber elaborado y sustentado ante homólogos de otras instituciones, un trabajo que constituya un aporte significativo a la docencia, a las ciencias, a las artes o a las humanidades.

Para ascender a la categoría de Profesor Titular, además del tiempo de permanencia como Profesor Asociado, determinado por la universidad, el profesor deberá haber elaborado y sustentado ante homólogos de otras instituciones, trabajos diferentes que constituyan un aporte significativo a la docencia, a las ciencias, a las artes o a las humanidades.

( ... )

Artículo 123. El régimen del personal docente de Educación Superior será el consagrado en los estatutos de cada institución.

Dicho régimen deberá contemplar al menos los siguientes aspectos: Requisitos de vinculación, sistemas de evaluación y capacitación, categorías, derechos y deberes, distinciones e incentivos y régimen.”

Ha sido prolija la jurisprudencia de la Corte Constitucional al señalar qué se debe entender por autonomía. Basta citar la sentencia C-337 del 1° de agosto de 1996, Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara, en la que precisamente examinó la constitucionalidad del artículo 29 de la citada Ley 30 de 1992. En dicha providencia citó reiterados fallos en los que se han tratado el tema de la autonomía universitaria y se ha precisado su sentido y alcance. Rezan apartes de la sentencia:

"La autonomía universitaria... encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo."[11]

"El sentido de la autonomía universitaria no es otro que brindar a las universidades la discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo con las múltiples capacidades creativas de aquellas, con el límite que encuentra dicha autonomía en el orden público, el interés general y el bien común. La autonomía es, pues, connatural a la institución universitaria; pero siempre debe estar regida por criterios de racionalidad, que impiden que la universidad se desligue del orden social justo."[12]

No se trata, pues, de un derecho alternativo que impone normas diferentes al derecho "oficial", sino que es, en cuanto a las formas jurídicas y su interpretación, un enfoque entendible que gira alrededor de una concepción ética-educativa.

Esa libertad de acción tiene esta dimensión:

"La autonomía universitaria se refleja en las siguientes libertades de la institución: elaborar sus propios estatutos, definir su régimen interno, estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y período de sus directivos y administradores, señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores, establecer los programas de su propio desarrollo, aprobar y manejar su presupuesto y aprobar los planes de estudio que regirán la actividad académica".[13]

Sobre los límites a la autonomía universitaria, precisa la sentencia:

“Los límites al ejercicio de la autonomía universitaria están dados en el orden constitucional: pues el conjunto de disposiciones reglamentarias adoptadas por el centro educativo y en la aplicación de los mismos encuentra límite en la Constitución, en los principios y derechos que esta consagra, en las garantías que establece y en los mandatos que contiene y en el orden legal: la misma Constitución dispone que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley."[14]

La autonomía universitaria de manera alguna implica el elemento de lo absoluto. Dentro de un sentido general, la autonomía universitaria se admite de acuerdo a determinados parámetros que la Constitución establece, constituyéndose, entonces, en una relación derecho-deber, lo cual implica una ambivalente reciprocidad por cuanto su reconocimiento y su limitación están en la misma Constitución. El límite a la autonomía universitaria lo establece el contenido Constitucional, que garantiza su protección pero sin desmedro de los derechos igualmente protegidos por la normatividad constitucional. Hay que precisar que la autonomía universitaria en cierta forma es expresión del pluralismo jurídico, pero su naturaleza es limitada por la Constitución y la ley, y es compleja por cuanto implica la cohabitación de derechos pero no la violación al núcleo esencial de los derechos fundamentales”.

Para la Sala, la previsión contenida en el artículo 11 numeral 2º, que señaló requisitos para reconocimientos salariales por ascenso a las categorías de Profesor Asociado y Profesor Titular y precisó un término dentro del cual habrían de ser realizados trabajos presentados como aporte a la docencia, sin duda quebranta el artículo 76 de la Ley 30 de 1992 que dispuso la forma cómo habrían de efectuarse los ascensos en los casos de los docentes referidos, sin que señalara en manera alguna los términos que fijó la norma bajo examen. Además, la autonomía universitaria consagrada en las normas cuyo texto se reprodujo en párrafos precedentes reserva a los estatutos del Consejo Superior Universitario el régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.

Igual conclusión es predicable de los parágrafos I y II de la misma norma. Por ello se declarará la nulidad de las disposiciones del artículo 11 demandadas (negrilla fuera de texto).

No concluye la Sala de igual manera, en relación con los apartes de las normas discutidas en el sub judice que encargan a COLCIENCIAS la evaluación de trabajos por productividad académica, porque tratándose de la determinación del régimen salarial que compete al Gobierno, éste bien puede contemplar la intervención de un órgano gubernamental idóneo para coadyuvar en la definición de puntajes por tal categoría.

Con relación al parágrafo IV del numeral 2º del artículo 12 ha de señalarse que la evaluación periódica de méritos bien puede constituir un factor de cómputo de puntaje para la determinación salarial, como en efecto lo consignó el nuevo ordenamiento, en reemplazo de la experiencia calificada que consagraba el régimen anterior y bajo una modalidad diferente para la determinación de puntajes. Es apenas lógico entonces que hubiera determinado la disposición debatida una última fecha de reconocimiento del derogado factor denominado experiencia calificada para los docentes vinculados al Decreto 1444 de 1992. No se trata entonces del desconocimiento de la autonomía universitaria, pues es una previsión adicional y complementaria del sistema de evaluación que corresponde al Consejo Superior Universitario, como lo señala el texto de la primera parte del artículo 12.

Igual juicio cabe en relación con los artículos 19, 20 y 23 demandados, pues la composición del Comité para la asignación de puntajes y la restricción de concursos para evaluación periódica de méritos atañen exclusivamente a la competencia del Gobierno para la determinación del salario y la exclusión en el concurso de evaluación periódica de méritos de quienes conforman el Comité es una previsión apenas lógica que garantiza la imparcialidad de los mismos.

3) aplicación retroactiva del Decreto demandado, al pretender subsumir en él a los profesores vinculados a las universidades públicas.

Sobre este punto caben las mismas reflexiones esgrimidas en el punto primero de estas consideraciones, como quiera que la retroactividad de la ley está referida al desconocimiento de los derechos adquiridos....”.

3.- EXPEDICION ARBITRARIA DE LOS DECRETOS DEMANDADOS.

Argumenta el demandante que en la expedición de los decretos demandados faltó la concertación de que trata el artículo 2º de la ley 4ª de 1992[15] y la ley 129 de 1931.

A folios 1 y 28 del expediente consta un paquete de “Documentos para el análisis”, suscrito por profesores de la Universidad Nacional, de cuyo contenido observa la Sala que la reforma del Decreto 1444 de 1992 tuvo en cuenta a la comunidad educativa.

Se dice expresamente que: “La reforma se inició entonces con la Comisión para el Desarrollo de la Educación Superior (Comisión de los 40) constituida por el Ministerio de Educación Nacional en el año 1996. En ella participaron rectores de las principales universidades públicas y privadas; académicos de reconocimiento nacional; organismos estatales del sector; representantes de agremiaciones profesorales y estudiantiles. Esta Comisión plantea importantes recomendacinoes que con el paso de los días se constituyeron en la base del nuevo régimen y por ende del Decreto 2912 del 2001”.

El contenido de este documento aportado por la misma parte demandante no fue desvirtuado en el proceso, y da cuenta del proceso de discusión y análisis de la reforma salarial y prestacional que culminó con la expedición del decreto 2912 de 2001.

Por último debe decir la Sala, como lo anota la señora Procuradora Segunda Delegada, que no es posible confrontar los actos demandadoss frente al Convenio 26 de la Organización Internacional del Trabajo por ser este último relativo al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos.

Tampoco está llamado a prosperar el cargo formulado en la demanda.

4.- TRASLADO A LOS TRABAJADORES DE LAS RESPONSABILIDADES PROPIAS DEL GOBIERNO NACIONAL .

Dice el demandante que el decreto 2912 de 2001 genera en el gremio de los docentes, competencias inalcanzables para la obtención de puntos.

En relación con este cargo caben las mismas reflexiones expuestas por la Sala al desatar los cargos por desconocimiento a los derechos adquiridos y a la autonomía universitaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

[1] DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVII. N. 44661. 29, DICIEMBRE, 2001. PAG. 29.

[2] C-1064-01

[3] C-1064/01

[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflación así como sobre la coordinación de la política monetaria con la política macroeconómica general.

[5] Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo:

“Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea”.

[6] Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.

[7] Esta sentencia no desestima ni rechaza el precedente sentado en la C-1433 de 2000. Lo analiza circunscribiéndolo a una demanda específica contra una ley de presupuesto cuya vigencia ya expiró y que fue adoptada en un contexto diferente al actual (como se mostró en el apartado sobre la ausencia de cosa juzgada material). Al mismo tiempo, la C-1433 de 2000 se compara con otros precedentes para reiterar aquellas premisas que son consistentes con las líneas jurisprudenciales sobre los temas pertinentes (como se demostró en el presente apartado). No existe, entonces, lo que en un sistema de derecho común se denomina un overruling porque la ratio decidendi de dicho fallo es mantenida en la presente sentencia y la decisión adoptada por la C-1433 de 2000 no es abolida.

[8] La Corte Constitucional en sentencia C- 037 de 1996, al decidir sobre la exequibilidad del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), expresó:

. “…

En efecto, sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace transito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencia de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo tendrán fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquélla parte de la argumentación que se considere absolutamente básica e indispensable para servir de soporte directo de la parte resolutiva de la sentencia y que incida directamente en ella.”

[9] Sobre los conceptos de ratio decidendi y obiter dicta véanse las siguientes providencias: SU-168/99, SU-047/99, SU-440/98, T-961/00, T-937/99, T-022/01, T-1003/00.

[10] Exp. No. 0674-2002 Actor: PABLO J. CACERES CORRALES. Consejero Ponente: JAIME MORENO GARCIA.

[11]Sentencia T- 492/92. Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo

[12]Sentencia T- 425/93. Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

[13]Sentencia T-187/93. Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

[14]Ibidem

[15] Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

...c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo.

SEGUNDO: En relación con los restantes cargos contra los decretos 2880 de 2001 y 2912 de 2001 NIEGANSE las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.-

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ALBERTO ARANGO MANTILLA JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

JAIME MORENO GARCÍA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ