100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033225AUTOSala de lo Contenciosos Administrativo2321199317/05/1993AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo___2321__1993_17/05/1993300332231993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2321

Actor: OSCAR JOSE DUEÑAS RUIZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado Oscar José Dueñas Ruíz, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., acude ante esta Corporación para demandar la declaratoria de nulidad de los artículos 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97 (parcial), 98, 99 (parcial), 100, 103 y 107 del Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992 "por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito Público", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Artículo Transitorio 20 de la Constitución Política.

Como quiera que la demanda, en la forma como fue corregida por el accionante (fls. 96 a 108), reúne los requisitos y formalidades que exigen los artículos 137 y 139 del C.C.A., será admitida en la parte resolutiva de esta providencia.

1. - SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

En escrito presentado junto con la corrección de la demanda, el actor solicita la suspensión provisional de los artículos 97 en forma parcial, 98, 99 en forma parcial, 100 y 107 acusados, con fundamento en las razones que, dada la dificultad para resumirlas, se transcriben en lo pertinente a continuación (fls. 109 a 113):

1. - El artículo 97, en el cual se subraya la frase cuya suspensión provisional se solicita, dispone lo siguiente:

"Artículo 97. - CONTINUIDAD DEL SERVICIO. Para los efectos previstos en el régimen de indemnizaciones o bonificaciones, el tiempo de servicio continuo se contabilizará a partir de la fecha de la última o la única vinculación del empleado con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público".

El actor considera que la disposición parcialmente acusada incurre en violación del artículo 58 de la Constitución Política, que garantiza los derechos adquiridos, pues "Ocurre que en el Ministerio de Hacienda se efectuaron en 1991 y 1992 INCORPORACIONES, en razón de que en dicho Ministerio se cambia con frecuencia la denominación de las Unidades o Divisiones, lo cual significó nueva posesión para todos los funcionarios (caso concreto de Aduanas y la DAF) y ocurre que en muchos casos al ascender el funcionario hay un cambio de vinculación. Por todas estas razones si se principia a contar el tiempo de servicio a partir de la última vinculación se dejan de lado muchos años de servicio al propio Ministerio y se violarían los derechos adquiridos de quien llevando, por ejemplo, más de 15 años, hubiere sido incorporado en la DAF en 1991 o en la División General de Aduanas en 1992" (sic) (mayúsculas, paréntesis y abreviaturas del actor).

2. - El artículo 98 dispone lo siguiente:

"ARTICULO 98. - INCOMPATIBILIDAD CON LAS PENSIONES. Los empleados públicos a quienes se les suprime el cargo como consecuencia de la reestructuración del Ministerio y que en el momento de la supresión del cargo o empleo tengan causado el derecho a una pensión, no se les podrá reconocer ni pagar las indemnizaciones o bonificaciones a que se refiere el presente Decreto.

"Si en contravención a lo dispuesto en el inciso anterior, se paga una indemnización o bonificación y luego se reclama y se obtiene una pensión el monto cubierto por la indemnización o bonificación más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario se descontará periódicamente de la pensión, en el menor número de mesadas legalmente posible.

La disposición transcrita incurre en violación del artículo 58 de la Carta Política pues, expresa el demandante, "La indemnización no es una prestación y la pensión si lo es, luego no se ve por qué puedan ser incompatibles. Hay un derecho adquirido a percibir tanto la indemnización como la prestación..." (mayúsculas del texto original).

Además, la norma acusada transgrede los artículos 13 y 53 de la misma Constitución, debido a que "En el caso del Ministerio de Hacienda, quienes se retiraron dentro del plan de retiro compensado durante el año pasado, recibieron la indemnización y la pensión si reunían derecho a ello y a nadie le pasó por la cabeza (sic) exigirles devolución de la indemnización, ni menos que pagaran intereses por lo que el Estado mediante Resolución les había entregado".

De otra parte, la mencionada disposición es "inhumana" e incurre en infracción del artículo 46 y del preámbulo de la Constitución, pues "... no tiene presentación que antes de la aplicación del Artículo Transitorio sí se pagaba indemnización por retiro y con ocasión de dicho artículo ya se pierde el derecho, si el trabajador no ha solicitado su desvinculación, el Estado no puede castigarlo con la disminución de algo a lo cual sí tienen derecho quienes no están cercanos a la tercera edad".

Por último, considera el demandante....... es inconstitucional el inciso segundo del artículo acusado, al establecer una sanción monetaria, que va más allá de la razón de ser de la norma constitucional transitoria y que castiga a los exfuncionarios de avanzada edad por un hecho imputable al mismo Estado y no al beneficiario con la escasa indemnización que le da por violarle el derecho a trabajar. Es insólito que el Estado le impide (sic) trabajar a una persona y luego la reprima por recibir apenas lo justo" (sic).

3. - El artículo 99, en el cual se subraya la frase cuya suspensión provisional se solicita, dispone lo siguiente:

"ARTICULO 99. - FACTOR SALARIAL. Las indemnizaciones y bonificaciones no constituyen factor de salario para ningún efecto legal y se liquidarán con base en el salario promedio causado durante el último año de servicios. Para efectos de su reconocimiento y pago se tendrán en cuenta exclusivamente los siguientes factores salariales:

"1. La asignación básica mensual;

"2. La prima técnica;

"3. Los dominicales y festivos;

"4. Los auxilios de alimentación y transporte;

“5. La prima de navidad;

"6. La bonificación por servicios prestados;

"7. La prima de servicios;

"8. La prima de antigüedad;

"9. La prima de vacaciones, y

"10. Los incrementos por jornada nocturna o en días de descanso obligatorio".

Esta norma incurre en violación del artículo 58 de la Constitución Política pues "Los factores salariales los fija la ley, los aplica el juez cuando hay controversia y ocurre que en la enumeración del artículo quedó por fuera, como factor salarial, los viáticos (cuando éstos superan los 180 días al año) ..." (sic) (paréntesis del texto original).

4. - El artículo 100 dispone lo siguiente:

"ARTICULO 100. - NO ACUMULACION DE SERVICIOS EN VARIAS ENTIDADES. El valor de la indemnización o bonificación corresponderá, exclusivamente, al tiempo laborado por el empleado público en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público".

La norma transcrita incurre en violación de "... toda la estructura que la Constitución fija para el Estado Colombiano, en armonía con la protección a los derechos adquiridos, pues "El Estado patrón es uno solo. El Ministerio de Hacienda no es el empleador. La relación laboral se da entre el Estado y el trabajador, de ahí que las demandas se dirijan contra la Nación y no contra un Ministerio determinado. Siendo ello así, no se puede excluir el tiempo laborado en otras dependencias para la fijación de la indemnización".

5. - El artículo 107 dispone lo siguiente:

"ARTICULO 107. - PLANTA DE PERSONAL. El Gobierno establecerá la planta de personal del Ministerio de acuerdo con la estructura y funciones fijadas en este decreto, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de su vigencia. Dicha planta entrará a regir para todos los efectos legales y fiscales a partir de la fecha de su publicación".

El demandante fundamenta de la siguiente manera la solicitud de suspensión provisional del artículo 107 transcrito:

"Indudablemente es el Presidente por medio del decreto quien fija las plantas de personal. Esta es una atribución que señala el numeral 14 del artículo 189 de la Carta. Y si lo que quiso decir el artículo acusado es que esta atribución se ejerce con fundamento en el Artículo Transitorio 20, valga la objeción formulada en la demanda: Que ya los 18 meses precluyeron y no pueden ampliarse por tres meses más. Luego, por cualquier lado que se mire el artículo es inconstitucional" (sic).

II. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Previamente a avocar el estudio del asunto, la Sala reitera su competencia para ejercer el control constitucional de los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, en virtud de la cláusula residual de competencia que al Consejo de Estado le atribuye el numeral 2 del artículo 237 de la misma Carta.

1. En cuanto a la solicitud de suspensión provisional, en forma parcial, del artículo 97 del Decreto 2112 de 1992 por presunta violación manifiesta del artículo 58 de la Constitución, en cuanto garantiza los derechos adquiridos, la Sala considera que no tiene vocación alguna de prosperar por la sencilla razón de que el régimen de indemnizaciones y bonificaciones previsto en el decreto demandado no constituía ningún derecho adquirido previamente que pudiera haber sido desconocido por la norma cuestionada.

2. En relación con la solicitud de suspensión provisional del artículo 98 acusado, basada también en la violación del artículo 58 de la Carta, tampoco puede prosperar por las mismas razones expuestas en el numeral anterior.

Sobre la alegada violación de los artículos 13 y 53 de la Carta Política, el primero de los cuales trata, entre otros aspectos, sobre la Igualdad de las personas ante la ley y el segundo sobre la función del Congreso para expedir el estatuto del trabajo, la Sala tampoco encuentra, en este momento procesal, que el acto acusado incurra en su transgresión, y menos manifiesta, pues la misma se pretende derivar de simples situaciones narradas por el actor, carentes de argumentación jurídica y respaldo probatorio.

Tampoco resulta admisible el cargo de violación manifiesta del artículo 46 de la Carta Política, toda vez que se sustenta en argumentos tales como el carácter "inhumano", la falta de "presentación" y lo "insólito" de la norma acusada, los cuales carecen de toda relevancia jurídica para el estudio de su constitucionalidad.

Por último, la Sala hace notar que resulta a todas luces improcedente invocar en sustento de la demanda de suspensión provisional la violación del preámbulo de la Carta Política, pues si bien éste con tiene una serie de principios que sustentan la Constitución, su carácter normativo es muy discutible y no puede servir de punto de referencia para determinar violaciones manifiestas como es el carácter de las exigidas para que proceda la medida de suspensión provisional.

3. Sobre las solicitudes de suspensión provisional de los artículos 99, en forma parcial, y 100 del acto acusado, las cuales se sustentan en la violación del artículo 58 de la Constitución Política, presuntamente por desconocer derechos adquiridos, tampoco pueden prosperar, por la misma razón expuesta en el numeral 1 de esta providencia.

4. En cuanto a la solicitud de suspensión provisional del artículo 107 acusado, la Sala considera que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución eran excepcionales no solo desde el punto de vista temporal (dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución) y es desde el punto de vista del objetivo finalidad (poner las entidades de la rama ejecutiva "en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece"), sino también desde el punto de vista de la materia, en cuanto, por ser excepcionales, ellas reunían en cabeza del ejecutivo, durante el período citado, todas las competencias relacionadas con la supresión, fusión y reestructuración de las entidades, estuvieran ellas, en virtud de las normas permanentes, ya fuera en cabeza del Congreso, del mismo gobierno o de otras autoridades.

Por lo mismo, agotado el término de las facultades excepcionales, las diversas competencias regresan a sus titulares permanentes: unas al Congreso y al Presidente de la República, según la Constitución; y otras, a las diferentes autoridades administrativas que puedan tenerlas, conforme con la ley.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que, en el caso concreto del artículo 107 del Decreto 2112 de 1992, con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución el gobierno no podía ampliar el término para ejercer las facultades excepcionales previstas en el mismo.

En consecuencia y en otras palabras,, con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución, el gobierno no podía establecer un término adicional para la modificación de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por fuera del término que tenía para ejercer las facultades excepcionales, por lo cual el artículo 107 acusado es, desde este punto de vista, manifiestamente contrario a la citada norma fundamental.

En consecuencia, procede la suspensión provisional de la norma acusada en este cargo, en la expresión: "... dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de su vigencia".

En mérito de las anteriores consideraciones, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1º. - ADMITESE la demanda presentada por el ciudadano Oscar José Dueñas Ruíz.

En consecuencia, se dispone:

a) Tener como parte demandante al citado ciudadano.

b) Tener como parte demandada a la Nación Colombiana, representada por los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro de Trabajo y Seguridad Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

c) Notifíquese personalmente esta decisión a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, con entrega de copia de la demanda y sus anexos.

d) De conformidad con el artículo 56 del Decreto 2651 de 1991, notifíquese personalmente la admisión de la demanda a la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, con entrega de copia de la demanda y sus anexos.

e) Fíjese en lista el presente negocio por el término de cinco (5) días, para que la parte demandada y los intervinientes, si los hubiere, puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.

f) Solicítese a la Presidencia de la República, por intermedio de su Secretaria General, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado dentro del término de diez (10) días, contados a partir de aquél en que reciba el correspondiente oficio.

g)En acatamiento a lo dispuesto en el numeral 4) del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, y en orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, el demandante deberá depositar la suma de cinco mil pesos ($5.000.00), en efectivo, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección.

2º. - DECRETASE la suspensión provisional de los efectos del artículo 107 del Decreto 2112 de 1992, en la expresión:"... dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su vigencia".

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en su sección de fecha el trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).

Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez

Presidente

Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano