100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033215SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2269199327/08/1993SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2269__1993_27/08/1993300332131993RESIDENCIAS FEMENINAS / ESTABLECIMIENTO PUBLICO El Gobierno Nacional carece de facultades para sustraer a la Nación del cumplimiento del deber social que había asumido con el establecimiento público "Residencias Femeninas", so pretexto de que corresponde a los municipios, ya que es menester de una regulación del Congreso de la República, a través de una ley orgánica, que así lo determine, de tal manera que mientras no se expida ésta le asiste al Estado dicha responsabilidad social. DECRETA LA NULIDAD del Decreto 2131 de 29 de diciembre de 1992, "por el cual se suprime el establecimiento público "Residencias Femeninas", expedido por el Gobierno Nacional.
Sentencias de NulidadErnesto Rafael Ariza MuñozMINISTERIO DE EDUCACION NACIONALARNULFO SANCHEZDecreto 2131 de 29 de diciembre de 1992 Identificadores10030126921true1220652original30124964Identificadores

Fecha Providencia

27/08/1993

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  Decreto 2131 de 29 de diciembre de 1992

Demandante:  ARNULFO SANCHEZ

Demandado:  MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL


RESIDENCIAS FEMENINAS / ESTABLECIMIENTO PUBLICO

El Gobierno Nacional carece de facultades para sustraer a la Nación del cumplimiento del deber social que había asumido con el establecimiento público "Residencias Femeninas", so pretexto de que corresponde a los municipios, ya que es menester de una regulación del Congreso de la República, a través de una ley orgánica, que así lo determine, de tal manera que mientras no se expida ésta le asiste al Estado dicha responsabilidad social. DECRETA LA NULIDAD del Decreto 2131 de 29 de diciembre de 1992, "por el cual se suprime el establecimiento público "Residencias Femeninas", expedido por el Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2269

Actor: ARNULFO SANCHEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano y abogado ARNULFO SANCHEZ, obrando en su propio nombre, ha ocurrido ante esta Corporación en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto 2131 de 29 de diciembre de 1992 "por el cual se suprime el establecimiento público "residencias femeninas" expedido por el Gobierno Nacional.

I. CAUSA PETENDI

Como fundamento de su pretensión el demandante aduce los siguientes cargos de violación, que pueden resumiese así:

Primer cargo. El decreto demandado contradice el Preámbulo de la Constitución de 1991 y desconoce y suprime un derecho social (artículo 1º ibídem), ya que su contenido no es conciliable con el concepto de Estado Social de Derecho, que tiene como característica esencial la existencia de principios constitucionales y valores o derechos fundamentales que representan el catálogo a partir del cual se deriva el sentido y finalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

El acto acusado viola de manera flagrante derechos fundamentales como: a la educación (artículo 67); al trabajo (artículo 25); a la vida (artículo 11); a la dignidad humana (artículo 1°), al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16) y a la seguridad social (artículo 48), entre otros.

a) En cuanto al derecho a la educación:

Se infringe por el acto acusado el artículo 67 de la Constitución Política por cuanto la educación es un servicio público que cumple una función social, cuyos fines son: el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general y la elevación de la calidad de vida de los ciudadanos, el cual frente a las residentes, usufructuarias del ente que se ordena suprimir y liquidar se ha conculcado.

b) En cuanto al derecho al trabajo:

Con el Decreto acusado se vulnera el artículo 25 de la Carta Política ya que lejos de brindar al trabajo especial protección estatal, se desconoce el derecho a permanecer en él, pues con la supresión se deja desprotegida a la persona hacia el futuro con la incertidumbre de si podrá obtener una nueva ocupación con el agravante de haber traspasado las llamadas edades límites o topes como fuerza laboral.

c) En cuanto al derecho a la seguridad social:

Si bien es cierto este derecho no está expresamente consagrado en la Constitución Política como fundamental, adquiere importancia en la medida en que pone en peligro otros derechos fundamentales, tales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral y el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad.

Con la expedición del citado decreto el Estado no puede brindarle a los empleados del ente suprimido este derecho que va aparejado con el derecho al trabajo.

d) En cuanto a la igualdad ante la ley:

Este derecho prohíbe dar un tratamiento distinto a las personas que se encuentren en un mismo supuesto de hecho, e involucro el principio de igualdad en la aplicación de la ley que obliga a la aplicación de normas de modo igual a quienes se encuentren en la misma situación que ella contempla, buscando garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta.

Con el acto acusado se transgrede o no se realiza este principio consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto establece una discriminación arbitraria y desconoce a los más débiles el derecho fundamental que la Carta les confiere de ser especialmente protegidos, ya que el objeto del establecimiento público que por aquél desaparece es brindar o proporcionar a estudiantes y empleados pobres y de buena conducta, que no tengan hogar en Bogotá, el servicio de alojamiento en un ambiente agradable y sano que contribuya a su mejor educación y estimule su formación moral, física e intelectual (artículo 4° del Decreto 562 de 1989).

Con la expedición del decreto acusado se obstaculiza aún más a las residentes que carecen de recursos económicos la posibilidad de acceso a la educación y el libre desarrollo de la personalidad.

También se vulnera el principio de la igualdad al consagrar las indemnizaciones especiales para un grupo determinado de empleados, despojando de los beneficios a otros funcionarios que están amparados por fuero especial, al encontrarse en la carrera administrativa.

En el artículo 13 del citado decreto se observa el más claro y genuino rompimiento del principio de igualdad, cuando se establecen indemnizaciones por montos inferiores para empleados denominados en período de prueba, no importando que lleven el mismo tiempo que los empleados escalafonados. Lo mismo se predica respecto de los empleados públicos con nombramiento provisional.

Como consecuencia de lo anterior, se presentan las siguientes violaciones:

1. Del artículo 2º de la Carta, que señala, entre los fines del Estado, el de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la misma.

2. De los artículos 5º y 42 ibidem, que consagran a la familia como institución básica y núcleo fundamental de la sociedad.

3. De los artículos 93, 94, 123, 188 y 333 ibidem, que imponen a los poderes públicos que los derechos y deberes consagrados en la Carta se deben interpretar siempre salvaguardando los derechos humanos, de conformidad inclusive con los Tratados Internacionales; que los servidores públicos deben estar al servicio del Estado y de la comunidad; y que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común.

Segundo cargo. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO TRANSITORIO 20. La aplicación del artículo transitorio 20 no es absoluta y menos aún puede desconocer los derechos fundamentales.

La supresión y por ende la liquidación del establecimiento público denominado "Residencias Femeninas" no era procedente pues ningún aspecto del mencionado ente se opone a las disposiciones constitucionales y legales, por las siguientes razones:

1. Este establecimiento público cumple una obra social tan. importante que de su beneficio dan testimonio 350 jóvenes que lo reciben y sus respectivas familias que desde distintos sitios del país ven resuelto el difícil y costoso problema de alojamiento para que sus hijas puedan iniciar y terminar sus estudios vara ayudar a la subsistencia de sus padres.

Cada joven paga entre $ 10.000.oo a $ 17.000.oo pesos mensuales.

2. Para el desarrollo de su objeto social el establecimiento cuenta con una pequeña planta de personal de tan solo 33 funcionarios, de los cuales, 24 ganan el salario mínimo y los restantes oscilan entre $ 68.000.oo a $ 232.000.oo, sueldo éste último que se paga a la Directora General.

3. Desde el punto de vista presupuestal, los aportes de la Nación asignados para 1992 fueron de $ 43.000.000.oo y para 1993 ascienden a $ 90.000.000.oo, lo que comparado con el presupuesto nacional de $ 11.378.606.530.987.oo, es una suma ínfima y sin ningún efecto real, si lo que buscaba el Gobierno Nacional era obtener un ahorro para la presunta inversión social a costa de un organismo que cumple tan altruista función.

Los integrantes de la Comisión del Consejo de Estado expresaron que no existe ninguna discordancia entre la Constitución y el régimen jurídico de las, Residencias Femeninas que haga necesaria su supresión y que, en consecuencia, si se suprimen con base en el artículo transitorio 20, se le infringiría por indebida aplicación.

No obstante lo anterior se expidió el acto acusado a costa de sacrificar los derechos fundamentales analizados y con ello contribuir a la desigualdad social.

II. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión, fijación en lista y alegaciones.

Se tuvo como parte demandada a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y Educación Nacional y al Departamento Administrativo del Servicio Civil.

II. 1. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad dé la pretensión aduciendo, en esencia, lo siguiente:

1. El Decreto acusado fue dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

2. La política de descentralización territorial es uno de los más significativos y fructíferos mandatos de la nueva Constitución, que por materializarse en una nueva distribución de las competencias entre los órganos de la administración pública de los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital y los que habrán de sobrevenir en desarrollo de las nuevas modalidades de descentralización territorial, incide directamente en las formas tradiciones de organización del Estado.

3. El establecimiento público "Residencias Femeninas", cuya supresión se dispuso, venía atendiendo a la prestación de servicios de naturaleza eminentemente local.

La provisión de vivienda a estudiantes y empleados de escasos recursos, a precios subsidiarios y, con ello, la creación de facilidades para el ejercicio de otro muchos derechos de contenido social, son responsabilidades del Estado. Sin embargo, para la concreta prestación de dichos servicios y la satisfacción de los derechos sociales de los administrados, ha de tenerse en cuenta la forma como la Constitución ha distribuido las competencias y los recursos para determinar cuál es el nivel territorial del Estado que directamente ha asumido la responsabilidad. Esto explica por qué las entidades nacionales ya no se ocupan (o no deben hacerlo) de prestar servicios públicos eminentemente locales o domiciliarios.

II. 2. ETAPA DE ALEGACIONES.

Al alegar de conclusión el actor ratificó los planteamientos expuestos en la demanda.

La parte demandada, la Nación - Ministerio de Educación Nacional - además de ello expresó que el libelo adolece de ineptitud, porque: el actor no pretende la anulación de disposiciones determinadas sino "la nulidad en todas sus partes" del Decreto 2131, de 1992 y busca atacar el acto en su conjunto con cargos genérico de inconstitucionalidad que no logran concretar una violación esencial o radical de la ley fundamental; la mayoría de los cargos se enderezan contra materias específicas (supresión del establecimiento, monto pírrico de las indemnizaciones, derecho a la estabilidad laboral, etc.), sin precisar nunca las disposiciones del Decreto objeto de cada glosa; la demanda más bien parece concebida para ejercer una acción de tutela; y los cargos relativos a la lesión de derechos particulares no son procedentes en este tipo de controversias.

III. CONCEPTO FISCAL

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación se muestra partidaria que se acceda a las súplicas de la demanda por cuanto la facultad del Gobierno Nacional frente al artículo transitorio 20 era reglada y no discrecional y debió éste sujetarse tanto al plazo como a las recomendaciones de los expertos y a la finalidad expresa que fijó el constituyente para el ejercicio de su mandato. Basta considerar el objetivo determinado en dicha norma para llegar a la conclusión de que el decreto acusado fue dictado a espaldas del fin propuesto.

Además, las funciones de interés social que han venido cumplimiento las Residencias Femeninas no fueron asignadas a ninguna otra institución, por lo cuál se infringe el citado artículo transitorio.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Sea lo primero advertir que por haber sido planteada la excepción de ineptitud de la demanda por el apoderado de la parte demandada extemporáneamente, esto es, en la etapa de alegaciones y no en la contestación de la demanda, como lo exige el artículo 144 numeral 3º del C. C. A., la Sala se abstiene de hacer pronunciamiento alguno al respecto.

Como el Decreto acusado fue expedido con base en las facultades otorgadas al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política resulta pertinente precisar el alcance del mismo. Al efecto cabe tener en cuenta que dicho precepto facultó al Gobierno para que en el término de 18 meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la nueva Carta: el 7 de julio de 1991, suprimiera, fusionara o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimiento públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con una finalidad: la de ponerlas en consonancia con los mandatos contenidos en la nueva regulación constitucional, y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.

En el caso sub judice aparece claro que el Gobierno Nacional en el acto demandado ejercitó la facultad de suprimir, pues adoptó tal decisión respecto del establecimiento público "Residencias Femeninas", adscrito al Ministerio de Educación Nacional. Sin embargo se hace necesario dilucidar si la supresión de la mencionada entidad descentralizada del orden nacional se hizo acorde con la finalidad prevista en el citado precepto transitorio.

En orden a ello, se considera:

Según el artículo 4° del Acuerdo N° 000027 de 3 de agosto de 1988, emanado de la Junta Directiva de "Residencias Femeninas" y contentivo de los estatutos de dicha entidad, aprobado por el Gobierno Nacional a través del Decreto N° 562 de 16 de marzo de 1989, "Residencias Femeninas" es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, que tiene por objeto "proporcionar a estudiantes y empleadas pobres y de buena conducta, que no tengan hogar en Bogotá, servicio de alojamiento en un ambiente agradable y sano que contribuya a su mejor educación y estimule su formación moral, física e intelectual".

El objeto del mencionado establecimiento público guardaba conformidad con el Preámbulo de la Constitución Política de 1886, en cuanto aseguraba el bien de la justicia, y con el artículo 16 ibídem, desarrollo de aquél, en cuanto implicaba el cumplimiento de un deber social del Estado.

En lo concerniente a la nueva Constitución Política está en consonancia con su Preámbulo, ya que propende por garantizar un orden social justo, al mismo tiempo que permite darle validez a los principios fundamentales consagrados en ella en sus artículos 1° y 2º, de que Colombia es un Estado Social de Derecho cuyas autoridades están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, y salvaguarda los derechos a una vivienda digna y a la educación, reconocidos en los artículos 51 y 67 de la misma.

Los derechos antes anotados son protegidos con "Residencias Femeninas", dado que al proporcionar vivienda en un ambiente sano y agradable a estudiantes y empleadas pobres se procura por parte del Estado el cumplimiento de uno de sus fines esenciales, a la vez que hace una realidad las formulaciones teóricas consagradas en el Título II, Capítulo 2 de la norma de normas.

Para justificar la supresión del referido establecimiento público aduce el señor apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - que ella obedeció a la redistribución de recursos y competencias que postula la nueva Constitución pues ésta ha asignado la prestación de servicios de naturaleza eminentemente local, como el que presta "Residencias Femeninas", a las entidades territoriales, conforme a las previsiones de sus artículos 1°, 209, 287 y 311, por lo cual no le corresponde asumirlos a la Nación.

Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente:

La nueva Carta Política para hacer una realidad el postulado que preconiza su artículo 1° de que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales estatuyó en sus artículos 150 numeral 4°, 151 y 288 que el Congreso de la República a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá "la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales". Igualmente en su artículo 365 dispuso que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, y estarán sometidos "al régimen jurídico que fije la ley".

Al tener el carácter de ley orgánica, la del ordenamiento territorial, está sujeta su aprobación a un régimen jurídico especial en el citado artículo 151, que es el de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, el cual difiere del de las leyes ordinarias.

Si bien es cierto que en el artículo transitorio 38 se facultó al Gobierno para que en el término de 6 meses organizara e integrara una Comisión de Ordenamiento Territorial, encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones para acomodar la división territorial del país a la nueva Carta, que dicha Comisión debía cumplir sus funciones durante un período de 3 años y que la ley podía darle carácter permanente, así como fijar la periodicidad de sus propuestas, también lo es que no se facultó al Gobierno para expedir normatividad alguna en materia de ordenamiento territorial, salvo la prevista en el artículo transitorio 39 para que en el término de 3 meses expidiera Decretos con fuerza de ley para asegurar la debida organización y funcionamiento de los nuevos Departamentos - las antiguas Intendencias y Comisarías - que erigió la Carta.

De la regulación constitucional precedente emerge con claridad que el Gobierno Nacional carece de facultades para sustraer a la Nación del cumplimiento del deber social que había asumido con el establecimiento público "Residencias Femeninas", so pretexto de que corresponde a los municipios, ya que, es menester de una regulación del Congreso de la República, a través de una ley orgánica, que así lo determine, de tal manera que mientras no se expida ésta le asiste al Estado dicha responsabilidad social. No resulta por lo tanto válida la invocación que de los artículos 1°, 209, 287 y 311 de la Carta hace el señor apoderado de la demandada.

Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto acusado transgredió el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, pues desatendió la finalidad en ésta estatuida. Cabe observar que los señores Consejeros de Estado doctores Jaime Betancur Cuartas, Humberto Mora Osejo y Diego Younes Moreno, miembros de la Comisión Asesora, consignaron al efecto, a título de evaluación, lo siguiente:

“... No existe ninguna discordancia entre la Constitución y el régimen jurídico de las Residencias Femeninas que, de conformidad con el Artículo 20 Transitorio de la misma Carta, haga necesario suprimirlas. En consecuencia, si se suprimen, con base en esta disposición, se la infringirá, por indebida aplicación.

“... Además, de aprobarse el proyecto, el correspondiente decreto también sería contrario al artículo 1º de la Constitución, porque suprimiría un derecho social, en oposición al principio, prescrito por la mencionada disposición, que instituye el estado social de derecho..." (folio 67 cuaderno anexo N° 1).

Si bien el concepto transcrito no era obligatorio para el Gobierno, sin embargo la Sala considera que está acorde con las razones anteriormente anotadas.

Debe, en consecuencia, la Sala acceder a la súplica del libelo demandatario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Declárase la nulidad del Decreto 2131 de 29 de diciembre de 1992 "por el cual se suprime el establecimiento público "Residencias Femeninas", expedido por el Gobierno Nacional.

Devuélvase al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso o su remanente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de agosto de 1993.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO