Fecha Providencia | 29/06/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1933 de 8 de agosto de 1991
Demandante: AMELIA AYALA NARVAEZ
Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES
FRANQUICIA EN TELECOMUNICACIONES
Lo que puede ser objeto de reglamentación a través de un decreto ejecutivo es el servicio de comunicación telegráfico pero teniendo siempre en cuenta que la franquicia frente al mismo está limitada al ejercicio de las funciones que deban desempeñar determinados funcionarios o entidades. Si la voluntad del legislador hubiera sido la de establecer la franquicia para todos los servicios de comunicación que conformaban el ramo en dicha época, hubiera incluido también el telefónico, lo cual no aconteció. Siendo ello así, mucho menos puede afirmarse, sobre un supuesto hipotético, que de haber existido el télex y la transmisión de datos, habrían sido exonerados de pago a través de la franquicia. DECLARA LA NULIDAD de las expresiones "...télex, transmisión de datos y de telefonía internacional...", contenidas en el artículo 1º del Decreto 1933 de 8 de agosto de 1991, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C. veintinueve (29) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2233
Actor: AMELIA AYALA NARVAEZ
Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La ciudadana AMELIA AYALA NARVAEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 1933 de 8 de agosto de 1991 "Por el cual se concede una franquicia para servicios que preste Telecom", expedido por el Gobierno Nacional.
l. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
Cita la actora como quebrantados, con el acto acusado los artículos 3º de la Ley 48 de 1921, 27 y 28 del Decreto Ley 1900 de 1990, 189 numeral 11 y 368 de la Constitución Política.
Para fundamentar los cargos de violación aduce lo siguiente:
1. El decreto acusado se profirió en desarrollo de la Ley 48 de 1921. Esta ley da franquicia en forma exclusiva para el servicio de telegramas sin que en ningún momento lo hubiere hecho extensivo a otros servicios de telecomunicaciones. Al agregar el decreto otros servicios no señalados en la ley, modificó ésta, cuando la ley solamente puede ser modificada mediante otra o por un decreto que tenga tal alcance.
En este caso se produjo la violación de la ley por errónea interpretación, al confundir el servicio telegráfico con los servicios de transmisión de datos, telefonía internacional y télex.
2. Se violaron los artículos 27 y 28 del Decreto Ley 1900 de 1990, ya que estas normas consagran las diferencias que existen entre los diversos servicios y no fueron tenidos en cuenta al expedir el acto acusado.
3. Con el decreto impugnado se contradijo manifiestamente lo preceptuado en el artículo 368 de la Constitución Política, dado que aquel al exonerar del pago de los servicios de telecomunicaciones a los despachos a que se contrae el mismo, está concediendo subsidios o auxilios cuando solamente éstos se pueden otorgar a las personas de menores ingresos, lo cual significa que ellos están prohibidos para personas o entidades con suficientes recursos económicos.
4. El ejecutivo al expedir el acto acusado se arrogó funciones del Congreso por lo cual se está en presencia de una incompetencia por razón de la materia.
II. ACTUACION
Mediante proveído de 28 de enero de 1993 se admitió la demanda y se denegó la medida de suspensión provisional solicitada por no encontrar la Sala, prima facie, el quebranto de las disposiciones aducidas por la actora.
Del auto admisorio de la demanda se notificó la Nación - Ministerio de Comunicaciones - quien a través de apoderada dio contestación a la misma oponiéndose a sus pretensiones y exponiendo al efecto lo siguiente:
1. El decreto acusado no modificó la Ley 48 de 1921 sino que por el contrario la desarrolla, ya que dicha ley no versa directamente sobre franquicia telegráfica sino sobre censura. Cuando el artículo 3° permite la franquicia telegráfica por disposición gubernativa, no está excluyendo otras franquicias "relacionadas con el ramo".
La mencionada ley no incluyó expresamente los servicios de télex, transmisión de datos y telefonía pues para el año de 1921 estos servicios no existían, y de haber existido, lógicamente los habría incluido.
En la interpretación legislativa es necesario tomar en cuenta criterios teleológicos o de finalidad que no deben limitarse a lo literal de los textos, más aún si se tiene en cuenta que la administración pública es dinámica en materia de telecomunicaciones y no puede aspirarse a que el legislador permanentemente ratifique la voluntad cada vez que se presente una tecnología.
El fundamento de la franquicia que se otorga en el Decreto enjuiciado no tiene al sustento en el artículo 3º de la Ley 48 de 1921 que es exclusivo para la franquicia telegráfica, sino en el artículo 4º que dice: "La franquicia, con la limitación dicha, no se podrá conceder sino por decreto ejecutivo, que se publicará en el Diario Oficial, sin lo cual no se podrá hacer efectiva".
La Ley 48 de 1921 regula disposiciones relacionadas con el "ramo" y al ramo de las comunicaciones pertenece tanto el telégrafo como la transmisión de datos, la telefonía y el télex.
2. La no inclusión en la ley de los servicios de transmisión de datos, telefonía y télex no significa su exclusión ya que éstos pertenecen al ramo. El legislador de 1921 sólo hizo referencia a los que existían por esa época, pero ello no excluye que los desarrollos de dicha ley queden cobijados de la intención legislativa. Por esta razón no se violan los artículos 27 y 28 del Decreto 1900 de 1990.
3. Confunde la actora subsidio y exoneración, por tanto el caso que nos ocupa no se encuentra dentro del artículo 368 de la Constitución Política sino dentro del artículo 365 ibídem que señala que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que exige la ley, y la Ley 48 de 1921 permitió una franquicia que es reglamentada por el decreto que se acusa.
4. El citado decreto no ha sido expedido por autoridad incompetente pues el artículo 189 numeral 11 de la Carta le da al Presidente la potestad reglamentaria y el, artículo 4º de la referida Ley 48 de 1921 exige que la franquicia se conceda por decreto ejecutivo.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación estima que las pretensiones de la actora no están llamadas a prosperar por la siguientes razones:
1. Del contenido del artículo 3º de la Ley 48 de 1921 se deduce que el objeto del mismo era señalar el estricto uso oficial de la franquicia telegráfica y en parte alguna de la ley se encuentra prohibición, condición o restricción que impida otorgar aquella a otros servicios. Además, si la ley sólo hizo referencia a la franquicia telegráfica, ello se explica por el escaso desarrollo de entonces de los medios de comunicación.
2. Las Leyes 6ª de 1943 y 83 de 1945 y el Decreto 1684 de 1947 señalan como fin de la Empresa Nacional de Radiocomunicaciones la prestación de los servicios público de radiocomunicación y la telefonía con la posibilidad de extenderse a otros servicios, y el último decreto citado en su artículo 24 hace precisiones sobre el uso de la franquicia al consagrar:
"No habrá franquicias en el servicio internacional, salvo las consignadas en acuerdos o tratados. En cuanto al servicio interior, sólo la tendrán el Presidente de la República y el Ministro de Correos y Telégrafos. La empresa liquidará a cada dependencia nacional, departamental o municipal el valor de sus comunicaciones, y al efecto cada una del ellas deberá apropiar las partidas necesarias para el pago de los servicios que le sean prestados.
Parágrafo: No obstante lo establecido en este artículo la Junta Directiva de la empresa podrá acordar rebajas en el servicio a las entidades o funcionarios oficiales y aún concederles, en casos excepcionales, franquicia completa de acuerdo con sus posibilidades".
IV. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Para el estudio del primer cargo es menester precisar el contenido de las disposiciones en conflicto.
Dispone el artículo 1º del acto acusado:
"A partir de la fecha de entrada en vigencia de este decreto, los servicios nacionales e internacionales de télex, telegrafía, transmisión de datos y de telefonía internacional que presta la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom - a la Presidencia de Telecom, al despacho del Ministro de Comunicaciones y a las dependencias del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que se enumeran a continuación, no causarán cargo alguno: despacho del Presidente de la República, despacho de la Primera Dama, despacho del Jefe del Departamento, subjefe del departamento, secretario privado, secretario jurídico, secretario de prensa, consejero de comunicaciones y consejero internacional, o sus equivalentes en la estructura que se adopte con base en el Decreto extraordinario 1680 de 1991".
Estatuye el artículo 3º de la Ley 48 de 1921 citado como infringido:
"La franquicia telegráfica que por disposición gubernativa se conceda a funcionarios o entidades públicas, a empresas de utilidad general, etc., se entiende rigurosamente limitada a lo que se refiera a las funciones del ejercicio del cargo, de trabajo o industria de la respectiva empresa; pero si las entidades, funcionarios o empresas se sirvieren del telégrafo para efectos particulares suyos o de terceros, que no se relacionen con el ejercicio de su cargo, pagarán el servicio conforme a la tarifa vigente.
Los empleados que en contravención a lo dispuesto en el anterior aparte dieren curso franco a despachos que no deban tenerlo, incurrirán en multa igual al valor del despacho, que impondrá el funcionario que revise las cuentas, quien de no hacerlo incurrirá en la misma sanción".
Del texto del artículo 3º antes transcrito resalta la Sala los siguientes aspectos:
A través de él se regula el servicio di! comunicación objeto de franquicia, esto es, el telegráfico, y la causa de tal franquicia o exoneración de pago que no es otra que la necesidad de dicho servicio en razón de las funciones que determinados funcionarios o entidades deban desempeñar.
Además, esta disposición deja traslucir que por tratarse de un medio de comunicación escrito se puede controlar fácilmente el adecuado uso del mismo, lo cual garantiza el cumplimiento de la finalidad propuesta por el legislador. Por ello prevé que el funcionario que utilice el servicio para fines distintos a sus funciones deba pagarlo y que el empleado del telégrafo que dé un curso a un despacho en estas condiciones se hará acreedor a sanción.
Según la apoderada de la demandada el fundamento de la franquicia que se otorga en el decreto acusado tiene sustento en el artículo 4º de la Ley 48 de 1921 que preceptúa:
"La franquicia, con la limitación dicha, no se podrá conceder sino por decreto ejecutivo, que se publicará en el Diario Oficial, sin lo cual no se podrá hacer efectiva".
Si bien es cierto el texto de esta disposición es claro en cuanto consagra que la franquicia debe otorgarse por decreto ejecutivo, como lo es el acusado, ello por sí solo no habilita la reglamentación que se hizo para extenderla a otros servicios que conforman el ramo de las comunicaciones, pues también es diáfana la norma transcrita cuando hace énfasis en la "limitación dicha", lo que significa que lo que puede ser objeto de reglamentación a través de un decreto ejecutivo es el servicio de comunicación telegráfico pero teniendo siempre en cuenta que la franquicia frente al mismo está limitada al ejercicio de las funciones que deban desempeñar determinados funcionarios o entidades.
Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento de la demandada en el sentido de que la citada ley regula disposiciones relacionadas con el ramo de las comunicaciones y que por pertenecer a éste los servicios de télex, transmisión dé datos y telefonía internacional pueden ser objeto de franquicia, pues la Ley 48 de 1921 en sus 5 artículos no se refiere sino a la comunicación telegráfica no obstante que para la época de su expedición ya existía el servicio de comunicación telefónico, luego atendiendo el criterio teleológico de la interpretación de la ley debe concluirse que si la voluntad del legislador hubiera sido la de establecer la franquicia para todos los servicios de comunicación que conformaban el ramo en dicha época, hubiera incluido también el telefónico, lo cual no aconteció. Siendo ello así, mucho menos puede afirmarse, sobre un supuesto hipotético, que de haber existido el télex y la transmisión de datos, habrían sido exonerados de pago a través de la franquicia.
Por lo anterior, surge con meridiana claridad que el decreto enjuiciado excede el alcance de la ley objeto de la reglamentación en cuanto hace extensiva la franquicia a los servicios de télex, transmisión de datos y telefonía 'internacional, por lo cual en la parte resolutiva de esta providencia habrá de accederse a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. DECLARASE la nulidad de las expresiones "...télex, transmisión de datos y de telefonía internacional... ". contenidas en el artículo 1° del Decreto 1933 de 8 de agosto de 1991, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.
2. DEVUÉLVASE a la actora la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha 29 de julio de 1993.
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO