100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033178SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull1819199204/12/1992SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_1819__1992_04/12/1992300331761992REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS - Régimen Aplicable / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Régimen de Personal / POTESTAD REGLAMENTARIA El decreto reglamentario demandado lo único que hace es "adicionar" el también decreto reglamentario 2148 de 1983, para decir que la reglamentación contenida en este último igualmente se aplicará "en lo pertinente" (es decir en los aspectos de régimen de personal indicados en el artículo 61 del Decreto Ley 1250 de 1970), a los registradores de instrumentos públicos lo cual es apenas la concreción obvia de lo ordenado en la norma de categoría legal últimamente citada. La actora parte del supuesto - que no comparte la Sala - de que el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos) fue derogado por el Decreto 1659 de 1978 (Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Notariado y Registro).
Sentencias de NulidadLibardo Rodríguez RodríguezPRESIDENCIA DE LA REPUBLICACONSTANZA RAMIREZ BELTRAN04/12/1992Decreto 2669 de 1988Identificadores10030126655true1220375original30124679Identificadores

Fecha Providencia

04/12/1992

Fecha de notificación

04/12/1992

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 2669 de 1988

Demandante:  CONSTANZA RAMIREZ BELTRAN

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA


REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS - Régimen Aplicable / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Régimen de Personal / POTESTAD REGLAMENTARIA

El decreto reglamentario demandado lo único que hace es "adicionar" el también decreto reglamentario 2148 de 1983, para decir que la reglamentación contenida en este último igualmente se aplicará "en lo pertinente" (es decir en los aspectos de régimen de personal indicados en el artículo 61 del Decreto Ley 1250 de 1970), a los registradores de instrumentos públicos lo cual es apenas la concreción obvia de lo ordenado en la norma de categoría legal últimamente citada. La actora parte del supuesto - que no comparte la Sala - de que el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos) fue derogado por el Decreto 1659 de 1978 (Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Notariado y Registro).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1819

Actor: CONSTANZA RAMIREZ BELTRAN

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Constanza Ramírez Beltrán, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., tendiente a obtener la nulidad del Decreto 2669 del 26 de diciembre de 1988, expedido por el señor Presidente de la República con la firma del señor Ministro de Justicia.

I. ANTECEDENTES

a. El acto acusado

Es el citado Decreto 2669 de 1988, "por el cual se adiciona el decreto 2148 de agosto lo de 1983", expedido "en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional" (de 1886), y cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal (fl. 2 del expediente):

"Artículo 1o. De conformidad con la norma establecida en el artículo 61 del Decreto-Ley 1250 de 1970, el Decreto 2148 de 1983 se aplicará en lo pertinente a los Registradores de Instrumentos Públicos.

"Parágrafo. La administración de la carrera para los Registradores estará a cargo del Consejo Superior de la Administración de Justicia de que trata el artículo 164 del Decreto - Ley 960 de 1970.

"Artículo 2o. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación".

b. Los hechos de la demanda

La actora cita como hechos que fundamentan su pretensión una serie de antecedentes legislativos que pueden resumiese así (fls. 36 a 38):

1. El Decreto 1250 de 1970 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), en su artículo lo señala que el registro se prestará por funcionarios públicos. A su vez, el artículo 61 se desprende que el régimen aplicable a los funcionarios de las oficinas de registro era el propio de los notarios.

2. El Decreto 1950 de 1973, reglamentario de los Decretos 2400 y 3074 de 1968, Art. 2o. y 3o., se desprende que el régimen de los empleados de las Superintendencias es el de empleados públicos.

3. Posteriormente el Decreto 1659 de 1978, que organizó la Superintendencia de Notariado y Registro, señaló en forma expresa que "...el régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos, será el mismo que rige para los establecimientos públicos..." (Art. lo., inciso 2o.).

4. El Decreto 2148 de 1983, reglamentario de los Decretos 960 y 2163 de 1970 y de la Ley 29 de 1973, desarrolla la función notarial, el concurso para ingreso al servicio y la carrera notarial.

5. El Decreto 2148 de 1983 fue adicionado por el Decreto 2669 de 1988, con fundamento en el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970, "para que dicho decreto se aplique a los registradores de instrumentos públicos, vale decir, para que se asimilen en su calidad y regímenes administrativo y disciplinario a los Notarios".

c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación

La actora considera que el acto acusado incurre en violación del inciso segundo del artículo lo del Decreto 1659 de 1978, por el cual se estableció la estructura, organización y funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro, por la siguiente razón (fls. 39 a 44):

"Por cuanto según el precepto invocado, las relaciones laborales de la Superintendencia de Notariado y Registro... se rigen de la misma forma que las de los empleados públicos, es decir, en aplicación, de los decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973, 583 de 1984 (carrera administrativa), Ley 64 de 1987 y las normas reglamentarias Ley 13 de 1984 y decreto 482 de 1985 de donde se deduce que la carrera aplicable a los empleados de la Superintendencia de Notariado y Registro es la administrativa y no la Notarial que pretende la norma atacada".

Para sustentar su ataque, la actora hace algunos comentarios sobre la jerarquía normativa en nuestro régimen jurídico y sobre la potestad reglamentaria.

d. Las razones de la defensa

La Nación -Ministerio de Justicia -, como parte demandada, intervino en el proceso a través de apoderado durante el traslado para alegar de conclusión, expresando, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 87 a 90):

1. En verdad, de acuerdo con el Decreto 1950 de 1973, en concordancia con el artículo 123 de la Constitución de 1991, los empleados de Notariado y Registro son empleados públicos y por lo tanto el acto demandado se profirió de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución de 1886 y el numeral 11 del artículo 189 de la actual, por lo cual "cuenta con el fundamento constitucional necesario para demostrar su constitucionalidad y legalidad".

2. El Decreto 2669 de 1988 "no está imponiendo ninguna administración al personal de Registradores de Instrumentos Públicos sino, de acuerdo con la facultad constitucional y legal otorgada al Gobierno Nacional, procura una más eficiente prestación de servicios en dicha oficina".

3. El hecho de ejercer una facultad constitucional con la expedición del decreto demandado, no significa extralimitación de ninguna norma legal.

4. Que desconoce las razones en que se basa el actor para sostener que el Decreto 1250 de 1970 es "...una norma caduca y derogada por el Decreto 1659 de 1978...", mientras que en otros momentos acude al mismo decreto para apoyar sus argumentos, Además la inconstitucionalidad de una norma legal tiene que estar basada en una sentencia del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional, que no existe ni demuestra el demandante.

5. El Decreto 2669 en parte alguna está derogando las normas del decreto 1659 de 1978, sino que lo está adicionando al establecer que el Decreto 2148 de 1983 aplicará a los Registradores de Instrumentos Públicos. Concluye que "el régimen jurídico de los empleados de Notariado y registro sigue en su plena vigencia, ya que en ninguno de sus aspectos ha sido tratado, ni mucho menos derogado por el decreto materia de demanda".

A su vez, la Superintendencia de Notariado y Registro intervino en calidad de impugnadora, a través de apoderado, quien en la contestación de la demanda y en el alegato de conclusión se opuso a las pretensiones con los siguientes argumentos (fls. 64 a 67 y 99 a 100 Cdno. No. 1):

Bajo el título de IMPROCEDENCIA DE LA ACCION, plantea que "ha debido repugnarse el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970 que es la norma que remitió al Decreto ley 960 de 1970... No así el decreto 2669 precitado, el cual para su oportunidad se ajustó a la Constitución y hoy se encuentra ceñido a la misma (artículo 189 -11)", para cuyo fundamento transcribe apartes de la providencia del 2 de agosto de 1990 proferida por esta Sección, en la cual se expresa que la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones particulares solo es procedente cuando la ley así lo consagra expresamente.

De otra parte, refiriéndose al REGIMEN APLICABLE A LOS REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PUBLICOS, manifiesta que desde el punto de vista disciplinario, ese régimen es el contemplado en el artículo 61 del Decreto Ley 1250 de 1970 y no la Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985, como la actora desea que suceda con la nulidad del decreto demandado.

En cuanto corresponde a la carrera de los registradores, esta sólo puede ceñirse a lo dispuesto en el artículo 61 de los Decretos 1250 de 1970, 960 de 1970 y 2669 de 1988, y no al régimen general dispuesto en los decretos 2400 de 1968, 3074 de 1968; 1950 de 1973; 583 de 1984 y la Ley 61 de 1987.

Finalmente, considera incongruente el planteamiento de la actora en el sentido de que el decreto demandado esté violando el Decreto 1659 de 1978, "pues el decreto acusado no es reglamentario del Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Notariado y Registro, sino complementario o adicional del Decreto 2148 de 1983, reglamentario del Estatuto Notarial, que por remisión expresa del artículo 61 del Decreto 1250 de 1970, se aplica específicamente en las situaciones allí contempladas para los Registradores de Instrumentos Públicos las regulaciones que rigen para los Notarios" (sic).

e. La actuación surtida

A la demanda se le dio el trámite previsto en el Código Contencioso Administrativo para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 25 de septiembre de 1991 (fls. 48 a 5 l) se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Mediante providencia del 15 de noviembre de 1991 (fl. 69) se reconoció, como parte impugnante a la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por auto del 5 de diciembre de 1991 (fl. 86) se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hicieron uso las partes demandada e impugnadora, así como la señora Procuradora Primera Delegada ante la Corporación.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

En su concepto, la señora Agente del Ministerio Público, después de hacer referencia a las diversas normas citadas por la actora en su demanda, llega a la conclusión de que "es apenas aparente la contradicción que advierte la demandante, pues una vez leídos los estatutos legales son bien identificables los dos regímenes, el general (se refiere al de los empleados de la Superintendencia de Notariado y Registro) y el especial (referido en particular a los registradores), que coexisten normalmente dentro del ordenamiento jurídico sin oponerse el uno al otro" (fls. 102 a 105).

En consecuencia, considera que no hay lugar al pronunciamiento solicitado por la demandante.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En primer lugar, debe advertir la Sala que no le asiste ninguna razón al apoderado de la parte impugnadora al pretender plantear una posible improcedencia de la acción sobre la base de la jurisprudencia del 2 de agosto de 1990, por cuanto es evidente que el decreto acusado es de carácter general y contra él procede la acción de nulidad sin que fuera necesario, de ninguna manera, demandar el Decreto - Ley 1250 de 1970. En consecuencia, como este planteamiento de la impugnante debe entenderse como una excepción, la Sala la rechazará en la parte resolutiva.

En cuanto al fondo del asunto, como se desprende del texto del artículo lo del Decreto demandado (2669 de 1988), este hace referencia a tres normas anteriores, así:

a) Al artículo 61 del Decreto-Ley 1250 de 1970, para decir que se expide de conformidad con él. Este decreto-ley, es el Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos y su artículo 61, que hace parte del capítulo sobre Régimen Administrativo de los Registradores, es del siguiente tenor:

"Artículo 61. Los Registradores se encuentran sometidos al régimen de concursos, permanencia, ascenso, impedimentos, incompatibilidades, deberes, prohibiciones, carrera, retiro forzoso, permisos y licencias, responsabilidades, vigilancia, faltas, sanciones y régimen disciplinario, establecido para los Notarios en los artículos 10 y 11, en los capítulos 2o. a 4o. del título V y en el título VI del Decreto Ley 960 de 1970".

b) Al Decreto 2148 de 1983, que es un decreto reglamentario de los Decretos-Leyes 960 y 2163 de 1970 y de la Ley 29 de 1973, para hacerlo extensivo, en lo pertinente, a los Registradores de Instrumentos Públicos. Como el Decreto 960 de 1970 constituye el Estatuto de Notariado, el cual fue modificado y adicionado por los otros dos ordenamientos legales citados, ello quiere decir que el Decreto 2148 de 1983 es reglamentario del Estatuto del Notariado y que, en consecuencia, el decreto demandado, es decir, el Decreto reglamentario 2669 de 1988 está haciendo extensivo a los registradores de instrumentos públicos, en lo pertinente, el régimen de los notarios.

c) A su vez, el parágrafo del artículo lo. del decreto acusado (2669 de 1988) hace referencia nuevamente al Decreto Ley 960 de 1970 y específicamente a su artículo 164, según el cual la carrera notarial y los concurso están administrados por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, para establecer que este mismo organismo administrará la carrera para los registradores.

De lo anterior, y a pesar de la complejidad que resulta de la referencia a los diferentes ordenamientos jurídicos citados, para la Sala se desprende claramente lo siguiente:

1. Mediante una norma con categoría de ley (artículo 61 del Decreto - Ley 1250 de 1970), se hizo extensivo a los registradores de instrumentos públicos el régimen de personal de los notarios, contenido en el Decreto - Ley 960 de 1970.

2. Ese régimen de personal de los notarios, fue modificado o adicionado en algunos aspectos por el también Decreto - Ley 2163 de 1970 y por la Ley 29 de 1973.

3. Todo ese régimen legal que constituye el Estatuto del Notariado, fue objeto de reglamentación por parte del Decreto reglamentario 2148 de 1983, incluyendo en dicha reglamentación aspectos referentes al régimen de personal de los notarios.

4. Como consecuencia de lo anterior, el decreto reglamentario demandado (2669 de 1988) lo único que hace es "adicionar" el también decreto reglamentario 2148 de 1983, para decir que la reglamentación contenida en este último igualmente se aplicará "en lo pertinente" (es decir, en los aspectos de régimen de personal indicados en el artículo 61 del Decreto Ley 1250 de 1970), a los registradores de instrumentos públicos, lo cual es apenas la concreción obvio de lo ordenado en la norma de categoría legal últimamente citada.

El cargo planteado en la demanda se fundamenta exclusivamente en que de acuerdo con el inciso segundo del artículo 1o. del Decreto 1659 de 1978, orgánico de la Superintendencia de Notariado y Registro, el régimen de administración de personal de esa entidad, a la cual pertenecen los registradores, es el mismo que rige para los establecimientos públicos, es decir, el régimen general de carrera administrativa contenido en los Decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973, 583 de 1984, Ley 13 de 1984 y Decreto 482 de 1985, de tal manera que el decreto acusado estaría violando el citado estatuto orgánico de la Superintendencia al someter a los registradores al régimen de los notarios.

Para sustentar su cargo, la actora parte del supuesto de que el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970 (Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos) fue derogado por el citado Decreto 1659 de 1978 (Estatuto orgánico de la Superintendencia).

Dentro del marco de la evolución normativa a que se hizo referencia anteriormente, la Sala no comparte el supuesto en el que se fundamenta la actora y al que se ha hecho referencia inmediatamente antes.

En efecto, si bien la norma que cita la actora como presuntamente violada es posterior al Decreto-Ley 1250 de 1970, no es menos cierto que mientras la primeramente citada hace una referencia general al régimen de administración de personal de esa entidad, la segunda consagra una norma especial para un grupo específico de funcionarios del sector de Notariado y registro, como son los registradores de instrumentos públicos, sin que pueda afirmarse que la referencia contenida en la norma posterior haya pretendido de manera clara y definitiva eliminar la situación excepcional creada por la norma anterior.

En esas circunstancias, para la Sala es suficiente recordar el principio de interpretación de la ley contenido en el artículo 5o. de la Ley 57 de 1887, según el cual "La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general", para considerar que no le asiste razón a la actora en el supuesto del cual parte para fundamentar su demanda.

Y si, en consecuencia, al momento de expedirse el decreto reglamentario acusado se encontraba vigente el artículo 61 del Decreto-Ley 1250 de 1970, en el cual se fundamentó, no tiene asidero la pretensión de la demanda, porque dicho decreto acusado constituye simplemente una aplicación reglamentaria de aquella norma vigente.

De tal manera que, como lo concluyó la señora Agente del Ministerio Público, la contradicción es apenas aparente, porque son bien identificables los dos regímenes: de una parte, el general para los empleados de la Superintendencia, que es el mismo general para los empleados públicos, y, de otra, el especial para los registradores, que es el mismo especial para los notarios.

Por todo lo anterior, no prospera el cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRAN

FALLA

Primero. NO PROSPERA la excepción de improcedencia de la acción, planteada por la Superintendencia de Notariado y Registro.

Segundo. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Tercero. Con envío de copia, notifíquese esta sentencia a los señores Ministro de Justicia y Superintendente de Notariado y Registro.

Cuarto. En firme esta providencia, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres de diciembre de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA