Fecha Providencia | 08/10/1992 |
Fecha de notificación | 08/10/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 2848 de 1985 y Decreto 221 de 1986
Demandante: RICARDO ALVAREZ BARRERA, AGUSTIN CASTILLO ZARATE Y OTROS
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
IVA - Destinación / IVA - Redistribución / DEPARTAMENTO / CAJA DE PREVISION SECCIONAL / PRESTACIONES SOCIALES / NACIONALIZACION DE LA EDUCACION
Habiendo quedado consagrado en la Ley 43 de 1975 como a cargo de los Departamentos o de sus Cajas de Previsión el pago, no solo de las prestaciones sociales causadas hasta el momento de la nacionalización, sino también, en forma proporcional al tiempo trabajado, las sumas que por dicho concepto adeudarían al tiempo de producirse la nacionalización en razón de su no causación o de su no exigibilidad, el porcentaje de redistribución del impuesto sobre las ventas que en favor de tales entes consagra la misma Ley 43 de 1975, lo fue con la exclusiva finalidad de que con dichos recursos pudiese asumir las mencionadas obligaciones, mas ninguna otra, como quiera que a partir de¡ momento de terminar el proceso de la nacionalización las prestaciones sociales que se generasen estarían a cargo de la Nación. Si la norma reglamentada se refiere a que el porcentaje de participación en el impuesto a las ventas que se redistribuye en favor de los Departamentos lo es para que estos o sus Cajas de Previsión atiendan el pago de las "prestaciones sociales", dicho concepto, que expresado en forma plural y genérica cobija a todos los elementos que lo integran no podía ser reducido mediante el acto acusado, a una especie de el, es decir, a que con su producto se paguen exclusivamente "cesantías", razón por la cual dicha norma, en este momento introduce modificaciones en un asunto no previsto en la norma reglamentada.
PRESUPUESTO NACIONAL / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD / PRESTACIONES SOCIALES
En la simple confrontación de la norma acusada con el artículo 1o. de la Ley 15 de 1982, la Sala evidencia que aquella incurre en una palmaría transgresión de la segunda puesto que amplía a todo el género de prestaciones sociales la inembargabilidad de los recursos de la Nación y las entidades territoriales aportan para el pago de las mismas, inembargabilidad que la norma superior taxativamente limita a los dineros oficiales destinados al pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
NACIONALIZACION DE LA EDUCACION / PRESTACIONES SOCIALES / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites
Para efecto de determinar los pasivos a cargo de las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización, debe necesariamente tenerse en cuenta que a partir de 1976 la Nación fue asumiendo en un 20 anual progresivo las sumas que se generaron por dicho concepto, entre otros. Cuando la norma acusada adopta como fecha la nacionalización de la educación el 1o. de enero de 1981, para de ello deducir que solo a partir de tal fecha la Nación asume las prestaciones sociales del personal de dicho sector, se incurre en una clara extralimitación de la potestad reglamentaria del Jefe del Estado, pues desconoce que a partir de 1976 la Nación debió asumir anual y progresivamente los gastos que en su contra se generaron como consecuencia de dicha nacionalización.
COSA JUZGADA
La existencia de la cosa juzgada se evalúa de acuerdo con los requisitos que para tal efecto consagra el artículo 232 del C. de P.C., cuales son: a) Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, b) Que se funde en la misma causa que al anterior y e) que en los procesos haya identidad jurídica de partes. En lo referente a la presencia del tercer requisito, este no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaigan tienen un valor erga omnes, como lo predica el artículo 175 del C.C.A., lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1094-382-3207
Actor: RICARDO ALVAREZ BARRERA, AGUSTIN CASTILLO ZARATE Y OTROS
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., fueron instauradas ante esta Corporación por los ciudadanos Ricardo Alvarez Barrera (Expediente No. 1094), Agustín Castillo Zárate (Expediente No. 382) y Milán Díaz García y Ernesto Forero Vargas (Expediente No. 3207), respectivamente, quienes solicitan la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos.
l. LOS ACTOS ACUSADOS
1.- Expediente No. 1094: Decreto 2848 de 1985 (octubre 1o.), expedido por el Presidente de la República, con firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, y "Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 1o. del Decreto Legislativo 232 de 1983".
2.- Expediente No. 3 82: La frase "y la entidad territorial", contenida en el artículo 1o. y los artículos 2 a 6 del Decreto 221 de 1986 (enero 21), expedido por el Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, y por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1975 y se decreta la administración e inversión de caudales públicos".
3. - Expediente No. 3207:
a) Artículo 1o. y su Parágrafo del Decreto 898 de 1981 (abril 3), expedido por el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Educación Nacional “por el cual se confiere una autorización".
b) Artículos 1o. y 2o. del Decreto 2848 de 1985 (octubre 1o.) expedido por el Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, y "Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 1o. del Decreto Legislativo 232 de 1983".
c) Decreto 221 de 1986 (enero 2 l), expedido por el Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional y "por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1975 y se decreta la administración e inversión de caudales. Públicos".
En consideración a la diversidad de las normas acusadas y por razones de índole metodológica, la Sala hará primero referencia a la actuación surtida en cada uno de los procesos y luego, en el análisis de los cargos, transcribirá el texto de las normas demandadas en cada uno de los Decretos y hará las consideraciones pertinentes después de resumir los argumentos de los actores, las razones de la defensa planteadas por las partes demandadas en la contestación de las demandas como en sus alegatos de conclusión en los casos en que se presentaron, y la parte correspondiente del concepto fiscal.
II. LA ACTUACION SURTIDA
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a los procesos se les dio el trámite establecido para los procesos ordinarios, dentro de los cuales merecen destacarse en cada uno de ellos las siguientes actuaciones:
Expediente No. 1094
Mediante providencia visible a folios 18 a 21 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite correspondiente y se denegó la suspensión provisional del Decreto 2848 de 1985.
Por auto de 5 de abril de 1990 (fl. 5 l) se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por la parte actora.
Dentro del traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 244), ninguna de ellas hizo uso de tal derecho.
El señor Fiscal Primero de la Corporación rindió el concepto que aparece a folios 245 a 250.
Expediente No. 382
Por auto de 30 de enero de 1987, se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite legal y se decretó la suspensión provisional del artículo 5o. del Decreto 221 de 1986 (fls.24 a 29).
Ordenado como fue el traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 41), ninguna de ellas hizo manifestación alguna.
A folios 45 a 52 aparece el concepto del señor Fiscal Primero de esta Corporación.
Mediante providencia de 13 de febrero de 1990 (fls.59 a 61) se ordenó la acumulación a este proceso, de los radicados bajo los números 1094 y 3207 y se denegó la acumulación del proceso No. 2176, por haber recaído en la misma sentencia y encontrarse ejecutoriada.
Expediente No. 3207
Por auto visible a folios 27 a 37 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite que corresponde y se decreto la suspensión provisional del artículo 3o. del Decreto 221 de 1986.
Mediante providencia de 13 de octubre de 1988 (fls.60 y 6 l) se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la parte actora, excepto una de ellas, por considerarse inconducente.
Dentro del traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 62), tan solo la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hizo uso de este derecho, como aparece en escrito que obra a folios 63 a 65.
El señor Fiscal Cuarto de la Corporación rindió el concepto que obra a folios 67 a 73.
III. ANALISIS DE LOS CARGOS
1o. Decreto No. 898 de 198 1, "...artículo 1o. y su Parágrafo"
a) El acto acusado
Mediante esta norma se dispuso:
"Artículo primero. Las entidades de previsión social, dependientes de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá, que estuvieron atendiendo las prestaciones médicas y económicas al personal docente y administrativo nacional o nacionalizado de la educación, las continuarán prestando en igual forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la Ley 43 de 1975 y en los mismos términos señalados en los contratos de prestaciones médicas y económicas que hasta el momento se encuentran firmados entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional - y la respectiva entidad territorial.
"Parágrafo. Las entidades territoriales, las Cajas de Previsión Seccionales o las entidades que cumplan tales funciones, que a la fecha no hubieren suscrito los contratos de que trata el presente artículo, continuarán atendiendo al personal nacional o nacionalizado las prestaciones sociales de conformidad con las disposiciones legales estatutarias y reglamentarias que existan en cada entidad territorial para dicho efecto, mientras celebren los respectivos contratos
b) Resumen de los Cargos
Expediente No. 3207
Primer Cargo. - Violación del inciso 2o. del artículo 182 de la Constitución Política de 1886, por cuanto el Ejecutivo ejerció una atribución que corresponde al Congreso, en virtud de que es la ley la que debe reglamentar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, y señalar el porcentaje de los ingresos que deben ser distribuidos por la atención de los servicios.
Segundo cargo. - Violación de] artículo 120 - 3 de la Constitución Política y Ley 43 de 1975, toda vez que un Decreto Ejecutivo no puede modificar la Ley que reglamenta, en el sentido de obligar a las entidades territoriales y de previsión social a atender las prestaciones médicas y económicas del personal nacional o nacionalizado de la educación, como lo venían haciendo antes de entrar en vigor la citada Ley (fls. 17 y 18)
c) Razones de la defensa
Para que la Nación pueda cumplir con la obligación de asumir los costos de funcionamiento de la educación primaria y secundaria se requiere no solo reglamentación de la Ley 43 de 1975, sino ajustes presupuestases, lo cual solo puede darse a mediano y largo plazo. Por ello la misma Ley estableció un término de 5 años para que la Nación fuera asumiendo sus obligaciones y, así mismo, las entidades territoriales se pusieran al día con las obligaciones anteriores a la nacionalización.
Si bien es aceptado que el proceso de nacionalización de la educación se perfeccionó el 31 de diciembre de 1980, no lo es menos que en dicho término no se cumplieron las condiciones que debían darse, ejemplo de lo cual fue el incumplimiento de las participaciones porcentuales con que las entidades territoriales debían contribuir y la no elaboración de las liquidaciones proforma que debían hacerse y que marcarían el punto de partida para que la Nación asumiera la totalidad de las obligaciones.
Precisamente, como la Nación venía cumpliendo con el giro de las participaciones en el impuesto a las ventas para la atención de prestaciones sociales del personal nacionalizado, el Gobierno, para subsanar la cadena de incumplimientos, dictó la norma acusada, tendiente a que las entidades territoriales hicieran lo propio.
Además, en el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 se establece para las entidades territoriales un término de 1 0 años, dentro de los cuales deberán pagar a la Nación las sumas que adeudarían por concepto de prestaciones sociales, no causadas o no exigibles al momento de la nacionalización (fls.51, 52, 57 y 64).
d) Concepto fiscal
En anterior oportunidad la Agencia Fiscal se pronunció, compartiendo el criterio de la Sección Segunda de esta Corporación, en el sentido de que tal norma resulta violatoria del artículo 182 de la Carta y de la Ley 43 de 1975, tal como se expuso al decretarse la suspensión provisional de la misma (fls.67 y 68).
Por su parte, en el concepto de fondo rendido por el señor Fiscal Primero de la Corporación dentro de los expedientes acumulados (Expediente 1094, fls.247 y 248), y en relación con la norma acusada, expresó que en su vista el señor Fiscal Cuarto se refiere al proceso radicado bajo el número 2176, actor: Agustín Castillo Zárate, el cual terminó con fallo de 18 de mayo de 1988, en el que se declaró la nulidad de la frase "en igual forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la Ley 43 de 1975", contenida en el inciso 1o. del artículo 1o. del Decreto 898 de 198 1, así como la totalidad del parágrafo de dicho artículo. En tal virtud, agrega, se presenta la figura jurídica de la cosa juzgada.
E) Consideraciones De La Sala
El señor Agente del Ministerio Público considera que frente al acto administrativo acusado se presenta al fenómeno jurídico de la cosa juzgada, por haberse pronunciado la Sección Segunda de esta Corporación sobre el mismo problema planteado en sentencia de 18 'de mayo de 1988, cuyo Consejero Ponente fue el doctor Alvaro Lecompte Luna y actor el ciudadano Agustín Castillo Zárate, expediente No. 2176. Por consiguiente antes de estudiar el fondo de las pretensiones de la demanda debe definirse si efectivamente en el presente caso se ha presentado 'dicho fenómeno.
Mediante la citada sentencia de 18 de mayo de 1988, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, se decidió la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad se promovió contra el artículo 1o. y su parágrafo del Decreto 898 de 198 1, es decir, contra las mismas normas que, entre otras; se solicita su nulidad en el expediente radicado bajo el número 3207.
En la mencionada sentencia se declaró la nulidad de la frase en igual forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la Ley 43 de 1975", contenida en el primer inciso del artículo 1o. del Decreto 898 de 198 1, así como la totalidad del parágrafo de dicho artículo, y se denegaron las restantes súplicas de la demanda.
En los considerandos del fallo en mención se expresa lo siguiente:
"... Es de observar, de entrada, que el artículo primero del decreto número 898 de 1981 establece dos reglas fundamentales para lo que atañe a la atención de las prestaciones médicas y económicas del personal docente y administrativo "nacional o nacionalizado" de la educación, por parte de las entidades de previsión social de los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá a saber: la) Que las continúen dispensando en la misma forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la ley 43 de 1975, y 2a.) Que se mantengan los términos señalados en los contratos de prestaciones médicas y económicas y que hasta el momento se hallen vigentes entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional - y la respectiva entidad territorial.
"La primera regla es tan protuberantemente ilegal, que bastan breves lucubraciones para corroborar lo expuesto en el proveído que suspendió provisionalmente sus efectos. Pretender que mediante un mero acto administrativo se borre la obligatoriedad de una ley vigente, hasta disponer que sigan rigiendo los preceptos que antes gobernaban la materia, equivale a desconocer la jerarquía gráficamente descrita por la llamada "pirámide de Kelsen", además, a no dudarlo, constituye una verdadera modificación de la voluntad del legislador, como fuente del derecho positivo.
"No ocurre así, empero, como bien lo dijo la Sala unitaria en el auto de diecisiete de octubre de mil novecientos ochenta y seis arriba citado, con la segunda regla, es decir, con aquella que dice que continuarán vigentes los contratos con la Nación - Ministerio de Educación Nacional - y la respectiva entidad territorial. Es elemental que los contratos, así sea los denominados interadministrativos, son para cumplirse en los términos acordados en el momento de su celebración, salvo que las partes decidan modificarlos en todo o en parte, o sea, al tenor de sus cláusulas. De allí que la Sección no halle vulnerador de la Ley 43 de 1975 esta segunda regla y por ello no accederá a decretar su nulidad; y tampoco encuentre que vulnere el art. 182 de la Carta, pues el presidente de la república sólo dispuso algo básico, como es la continuidad en el tiempo de contratos celebrados entre la Nación y las respectivas entidades territoriales para la atención de las prestaciones médicas y económicas a los docentes, no obstante que el servicio de la educación nacional quedase "nacionalizado", o mejor, a cargo de la Nación.
"En cuanto hace al parágrafo, ha de decirse lo siguiente:
”A) Está autorizando la celebración de futuros contratos entre la Nación y los respectivos entes territoriales para que éstos atiendan las prestaciones médicas y económicas de los docentes nacionales o "nacionalizados", y
"b) Los autoriza para que, mientras ello ocurra, esas entidades territoriales, las Cajas de Previsión Seccionales o las personas jurídicas que cumplan esas funciones prestacionales, las continúen atendiendo de facto "de conformidad con las disposiciones legales estatutarias y reglamentarias que existan en entidad territorial" (se subraya), o, en otras palabras, como si la ley 45 de 1975 no se hubiese expedido.
"Hay, por consiguiente, una cabal antítesis entre el acto administrativo y la propia ley 45 de 1975, así como respecto al art. 182 de la Constitución, dado que éste predica una autonomía relativa de los entes territoriales en su manejo presupuestal y en el cumplimiento de las tareas que les son propios y aquí se les recorta, por un lado, y por el otro, se están desconociendo las consecuencias obvias de la "nacionalización" de la docencia oficial".
Sobre el fenómeno de la cosa juzgada que estamos analizando, el artículo 175, inciso primero, del C.C.A., determina lo siguiente:
"La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes".
La Sala considera que para poder determinar la existencia de la cosa juzgada en este proceso habrá que evaluarla de acuerdo con los requisitos que para tal efecto consagra el artículo 332 del C. de P.C., cuales son:
a) Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto.
b) Que se funde en la misma causa que el anterior.
c) Que en los procesos haya identidad jurídica de partes.
Por tanto, a continuación se examinarán los dos procesos a la luz de lo dispuesto en el artículo 332 del C. de P.C., teniendo en cuenta que ellos han tenido origen en la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A.
a) En cuanto al primero de los requisitos mencionados, es decir, la identidad de objeto, resulta que tanto en el proceso radicado bajo el número 2176, cuyo actor fue el ciudadano Agustín Castillo Zárate y del cual fue ponente el Consejero Alvaro Lecompte Luna, como en el que ahora es objeto de decisión, cabe predicar que las peticiones de la demanda son las mismas, pues en ellos se pretende la declaratoria de nulidad del Decreto 898 de 1981, ya transcrito. Por tanto, existe identidad de objeto en los procesos mencionados.
b) En relación con el requisito de la identidad de causa, o sea que los motivos de nulidad alegados en ambos procesos sean los mismos, es evidente que tal elemento es concurrente en ellos, pues se invocan como violados los artículos 182 de la - hoy derogada - Constitución Política de 1886 y la Ley 43 de 1975. El hecho de que en el proceso que ahora se decide se indique el acto acusado viola también el artículo 120 - 3 de la indicada Constitución no incide en nada para predicar tal identidad, pues es claro que la violación de las ya citadas normas constitucional y legal conlleva indefectiblemente un exceso de la potestad reglamentaria del Jefe de Estado.
c) En lo referente a la presencia del tercer requisito, identidad jurídica de las partes, este no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso - administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaigan tienen un valor erga omnes, como lo predica el citado artículo 175 del C.C.A., lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretenda, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino, todo lo contrario, en interés del orden jurídico.
Consecuencia de lo expresado es que predicada la existencia del aludido fenómeno jurídico de la cosa juzgada frente a la acusación en estudio, la Sala deberá atenerse, en relación con este cargo, a lo decidido en la citada sentencia de 18 de mayo de 1988, Exp. No. 2176, en la cual se declara la nulidad de la frase "en igual forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la Ley 43 de 1975", contenida en el primer inciso del artículo primero del Decreto 898 de 198 1, así como la totalidad del parágrafo de dicho artículo.
2o. Decreto No. 2848 de 1985
a)Elacto acusado
El acto administrativo cuya nulidad se solicita es del siguiente tenor literal:
"DECRETO NUMERO 2848 DE 1985
(Octubre lo.)
“por el cual se reglamenta el literal e) del artículo lo. del Decreto legislativo 232 de 1983.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Política, y "CONSIDERANDO:
"Que la Ley 43 de 1975 en el parágrafo del artículo segundo establece que las cajas de previsión seccionales o las entidades que cumplan sus funciones, garantizarán el pago de las obligaciones de carácter social mencionadas con el porcentaje que por concepto de redistribución de la participación habrán de recibir;
"Que el Decreto legislativo 232 de 1983 reasignó en el artículo lo. literal c) el 3.5% de la participación en el impuesto a las ventas para las entidades territoriales con destino a las cajas de previsión seccionales o para los presupuestos de éstas cuando atiendan directamente el pago de prestaciones sociales;
"Que tanto la Ley 43 de 1975 como el Decreto legislativo 232 de 1983 hacen referencia a la administración y financiación de la educación pública nacionalizada,
"DECRETA:
"Artículo lo. El 3.5% de que trata el artículo lo. del Decreto legislativo 232 de 1983 sobre redistribución de la participación en el impuesto a las ventas, se destinará para el pago de cesantías del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975.
"Artículo 2o. Los recursos a que se refiere este Decreto se depositarán y manejarán separadamente de los demás recursos de la respectiva caja o entidad, en cuenta especial.
"Artículo 3o. El presente Decreto rige a partir de su publicación".
b) Resumen de los cargos
Expediente No. 1094
Primer cargo. - Violación de los ordinales primero del artículo 76 y tercero del artículo 120 de la - hoy derogada - Constitución Política, pues el Presidente de la República se excedió en su potestad reglamentaria al cambiar la destinación que la norma reglamentada y las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975 asignaron al porcentaje de participación de los departamentos en el Impuesto a las Ventas hoy denominado Impuesto al Valor Agregado, IVA.
Respecto de este cargo, la parte actora añade lo siguiente:
"La norma reglamentada dispone que la participación de los departamentos en el Impuesto a las Ventas es del 3.5%, con destino a las cajas de previsión seccionales o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de' las prestaciones sociales. En ningún momento ha ordenado el Legislador que los departamentos deban pagar con sus propios recursos, prestaciones sociales de empleados dependientes de la Nación" (fl. 10).
Segundo cargo. - Violación de los artículos 30, 182 y 183 de la anterior Constitución, pues mediante el acto acusado el Gobierno está usurpando bienes que por mandato legal le pertenecen a los departamentos, los cuales "... tienen independencia para la administración de los asuntos seccionales y sus bienes y rentas gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares. Al Gobierno Nacional le está expresamente prohibido por el artículo 183 disponer de los derechos e impuestos de tales entidades" (fls. 1 0 y 1 l).
Por último, la parte considerativa del Decreto acusado carece de lógica, pues si bien las entidades territoriales deben garantizar el pago de las deudas hasta el momento de la nacionalización, para lo cual deberán elaborarse las liquidaciones proforma, ello no significa que el Gobierno pueda disponer de los recursos de los departamentos para pagar sus obligaciones laborales. Tampoco cabe deducirse que por el hecho de que la Ley 43 de 1975 y el Decreto número 232 de 1983 hagan referencia a la administración y financiación de la educación pública nacionalizada, el legislador haya tenido la intención de que los entes territoriales paguen con sus recursos las obligaciones laborales de la Nación (fl. 1 l).
Expediente No. 3207
Primer cargo. - Violación del artículo 120 - 3 de la - hoy derogada - Constitución Política y Decreto 232 de 1983, pues el Ejecutivo se excedió en su potestad reglamentaria frente al Decreto mencionado, pues cambió la destinación del porcentaje allí establecido, para el pago de cesantías del personal nacionalizado, "...contrariando así lo que la ley establece, que no es exclusivamente para cesantías y mucho menos para el personal nacionalizado, ya que para el pago de prestaciones a este personal la obligación corre a cargo de la Nación" (fl. 17).
Segundo cargo. - Violación de los artículos 30 y 183 de la - hoy derogada Constitución Política, pues al imponer ilegalmente obligaciones onerosas a las secciones territoriales, se configura un despojo de las participaciones en favor de la Nación (fl. 18).
e) Razones de la defensa
Expediente No. 1094. - Debidamente notificada como fue la parte demandada, esta no contestó la demanda ni presentó alegato de conclusión.
Expediente No. 3207
En relación con el primer cargo. - No se sobrepasa la potestad reglamentaria, pues siendo la cesantía una prestación social, no se modifica la destinación del recurso. El objetivo de las normas fue darle prioridad al pago de las cesantías (fi. 53).
En relación con el segundo cargo. - La figura jurídica de los derechos adquiridos no aparece involucrada en las normas acusadas y, en consecuencia, tampoco cabe predicarse la violación del artículo 183 de la - hoy derogada - Constitución Política, pues "...se trata de cesiones que la Nación hizo con anterioridad a la nueva versión del artículo 183 de la Constitución Nacional y sobre los cuales no había perdido el poder suficiente para extinguir y modificar ese tributo en la forma que lo considerara más conveniente a los intereses de la colectividad", principio éste que se encuentra contenido en la sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia, proferida el "... 15 de febrero de 1973..." (sic, el año correcto es 1974). Además, el Acto Legislativo No. 2 de 1987 no modificó la anotada situación, pues la nueva norma se aplica a los impuestos que se establezcan en el futuro (fi. 56).
d - Concepto fiscal
Expediente No. 1094
Se comparte el criterio del señor Fiscal Cuarto de la Corporación, expresado dentro del expediente No. 3207 (fi. 248), el cual se resume a continuación.
Expediente No. 3207
El artículo lo. del Decreto acusado excede los límites de la norma reglamentada, artículo lo., literal c) del Decreto 232 de 1983, pues mientras que aquél dispone que el porcentaje se destinará al pago de cesantías, este no discrimina sobre las prestaciones sociales que se deben atender.
"Por otro lado, salta a la vista que el Decreto atacado despoja a las entidades territoriales de la mencionada participación, en razón de que el pago de las prestaciones sociales del personal nacionalizado corre por cuenta de la Nación" (fi. 69).
E. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
En atención a que los cargos primero y segundo formulados contra el acto acusado en las demandas contenidas en los expedientes números 1094 y 3207 se refieren cada uno de ellos, en lo sustancial, a la violación de las mismas normas constitucionales, la Sala analizará en conjunto los cargos primero respecto de los dos expedientes citados, para proceder posteriormente y, en la misma forma, respecto de los cargos segundo.
Además, aún cuando los cargos que habrán de analizarse se formulan en contra de la totalidad del Decreto 2848 de 1985 en el expediente No. 1094, y en contra de sus artículos lo. y 2o. en el expediente No. 3207, la Sala constata que estos cargos se refieren exclusivamente al artículo 1 o, pues en sus alegaciones los actores no cuestionan la legalidad de lo dispuesto en sus artículos 2o. y 3o., que tratan sobre el depósito y el manejo de los recursos resultantes de la norma contenida en el artículo lo. y a la fecha de vigencia del acto acusado, respectivamente, razón por la cual estos últimos no serán objeto de estudio.
En relación con el primer cargo (Expedientes Nos. 1094 y 3207). - La Sala considera que el aspecto central a dilucidar frente a ellos consiste en establecer si el Presidente de la República, al reglamentar mediante el auto acusado el literal e) del artículo lo. del Decreto Legislativo 232 de 1983, excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria que le confería el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política de 1886 y, por tanto, invadió la órbita de competencia del Congreso (art. 76 - 1 ibídem), o si, por el contrario, se ciñó a los lineamientos trazados en la norma reglamentada.
Cabe recordar que, en sentir de los demandantes, con la expedición del acto demandado el Ejecutivo cambió la destinación de la parte del Impuesto a las Ventas que tanto la norma reglamentada, como las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975 cedieron a las Cajas de Previsión Seccionales o a los Departamentos, pues, sostienen, no solamente se dispuso que el producto de dicha cesión se utilizará para el pago exclusivo de cesantías, sino que dicha prestación se refiere a la del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975.
Como paso previo y como marco de referencia para el análisis de la controversia, la Sala reverenciará a continuación las disposiciones de orden legal que para tal fin se consideran necesarias y que hasta la fecha de expedición del acto demandado regularon la participación de los Departamentos, entre otros entes territoriales, o de sus Cajas de Previsión, en el denominado impuesto sobre las Ventas, hoy Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.), así:
lo. - Mediante la Ley 21 de 1963 se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer impuestos nacionales sobre las ventas de artículos terminadas (art. lo., ordinal 6o.) y se dispuso que dentro de los artículos gravados el Gobierno podría seleccionar algunos cuyo impuesto pudiese ser recaudado por los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, a fin de cederlos a dichas entidades para el sostenimiento de hospitales y demás establecimientos de asistencia técnica y educación (art. lo. parágrafo lo.).
2o. - En uso de las mencionadas facultades extraordinarias y por Decreto 3288 de 1963, el Gobierno Nacional estableció el Impuesto a las Ventas, regulando en su artículo 8o. lo correspondiente a la cesión, administración y producido de dicho impuesto sobre algunos de los artículos a él sujetos, en favor de las citadas entidades territoriales.
3o. - La Ley 33 de 1968, "por medio de la cual se provee el fortalecimiento de los Fiscos seccionales y municipales...", consagró en su artículo 2o. la cesión en favor de los Departamentos, entre otros entes - territoriales allí señalados, y con el carácter de propiedad exclusiva de los mismos, determinados porcentajes del Impuesto sobre las Ventas, en proporción. cronológico ascendente.
4o. - El artículo 8o. de la Ley 46 de 1971 estatuyó que a partir de 1973 la participación de los Departamentos en el Impuesto sobre las Ventas de que trata la Ley 33 de 1968 sería distribuida por estos en su totalidad en favor de los Municipios, proporcionalmente al número de sus habitantes.
5o. - La Ley 22 de 1973 varió el régimen de que se da cuenta en el ordinal que antecede y en su artículo 1 0 dispuso lo siguiente:
"Artículo 10. Los giros que haga la Nación, inclusive los pendientes de pago correspondientes a 1973, por la participación de impuestos a las ventas, se efectuarán en la siguiente forma: el 26.4% a los Departamentos con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o a los Presupuestos de estos cuando atienden directamente el pago de las prestaciones, y el 73.6% restantes se girará directamente a los Municipios". 6o. - Mediante la Ley 43 de 1975 el Congreso decretó la nacionalización de la, educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías..." y la redistribución de la participación en el Impuesto a las Ventas en favor de las tres primeras citadas entidades territoriales. En sus artículos lo., 2o y 8o. dispuso lo siguiente:
"Artículo lo. La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación.
"En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.
"Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función".
"Artículo 2o. Las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que han de nacionalizarse y que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas Cajas de Previsión.
"Las prestaciones sociales que se causen a partir del momento de la nacionalización serán atendidas por la Nación. Pero las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá pagarán a la Nación dentro del término de diez (10) años y por cuotas partes, las sumas que adeudarían hasta entonces a los servidores de los planteles por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización. Dichos pasivos se determinarán de común acuerdo entre la Nación y las respectivas entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá mediante liquidación proforma.
"Parágrafo. Las Cajas de Previsión 'Seccionales o las entidades que cumplan tales funciones garantizarán el pago de las obligaciones de carácter social mencionadas, con el porcentaje que por concepto de la redistribución de la participación habrán de recibir".
"Artículo 8o. Para atender a los gastos de funcionamiento (personal) a que se hace referencia, como a la construcción, terminación, reparación y dotación, programaciones educativas y demás aspectos similares, de los planteles relacionados en esta Ley, redistribúyase la participación en el impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971 y 22 de 1973, a partir del lo. de octubre de 1975 y hasta el 31 de diciembre de 1980, en la siguiente forma:
"a) El 4.92% para los citados gastos de educación, que la Nación girará directamente al Ministerio de Educación;
"b) El 3% para los departamentos, con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones;
e) El 22.08% para los municipios, que será girado por la Nación directamente a ellos, por mensualidades.
"Parágrafo lo. De los giros que deba hacer la Nación, por concepto de participación en el impuesto a las ventas a los municipios que sean capitales de departamento y al Distrito Especial de Bogotá, transferirá directamente el 50% al Ministerio de Educación para los fines de que trata la presente Ley.
"Parágrafo 2o. El producto de la participación en el impuesto a las ventas de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1975, que se asigna por la presente Ley al Ministerio de Educación, se destinará a la financiación de la instrucción pública, en todos los niveles.
"Parágrafo 3 o. A partir del lo. de enero de 198 1, la participación en el impuesto a las ventas se distribuirá en la siguiente forma: 3% para los departamentos, con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones, y 27% para los municipios, que será girado por la Nación directamente a ellos, por mensualidades.
"Parágrafo 4o. Para la liquidación de la distribución del 30% de la participación en el impuesto a las ventas, la Nación seguirá procediendo así: EL 70% en proporción a los habitantes de los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá, de acuerdo con el último censo de población elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) legalmente aprobado y el 30%, entre estas mismas entidades por partes iguales".
7o. Por su parte, el Decreto Legislativo 232 de 1983, "por el cual se redistribuye la participación en el Impuesto a las Ventas y se dictan otras disposiciones", en su artículo lo., literal e) señala lo siguiente:
"Artículo lo. A partir de la vigencia fiscal de 1983 la participación en el Impuesto a las Ventas de que traten las leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975, continuará en el 30% y se redistribuirá de la siguiente forma:
, la)...
e) El 3.5% para los Departamentos con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales".
Del recuento histórico normativo que antecede y de su correspondiente análisis con miras a deducir la legalidad o ilegalidad del acto acusado, la Sala observa y concluye lo siguiente:
El Impuesto a las Ventas, creado por Decreto Extraordinario 3288 de 1963 con el carácter de nacional, fue cedido en parte a las entidades territoriales por medio de la Ley 33 de 1968 con la finalidad de fortalecer los fiscos seccionales, deteriorados desde vieja data por la inveterada práctica centralista de absolver en favor de la Nación prácticamente la totalidad de los recursos tributarios que generaba el país.
Ahora bien, la Ley 22 de 1973 puso fin a la exigua vida jurídica de la variación que al régimen de la cesión parcial del Impuesto a las Ventas en favor de los Departamentos, entre otros entes territoriales introdujo el artículo So. de la Ley 46 de 197 1, consagrando que un porcentaje de éste se giraría a tales entes territoriales
1 o
... con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o a los presupuestos de estos cuando atienden directamente el pago de las prestaciones...... norma que, como en los párrafos siguientes se analizará, vino a conservarse no sólo en las regulaciones establecidas en la Ley 43 de 1975, sino en las del Decreto 232 de 1983.
A efecto de definir lo concerniente a la distribución de la carga prestacional del personal educativo teniendo en cuenta el período anterior y posterior a la realización del fenómeno de la nacionalización de la educación primaria y secundaria, el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 consagró dos regulaciones para tales efectos, consistentes, la primera de ellas, en que las prestaciones sociales correspondientes al personal adscrito a los establecimientos que habían de nacionalizarse y que se hubieren causado hasta el momento de la nacionalización (31 de diciembre de 1980) serían de cargo de las entidades a que pertenecían tales planteles o de las respectivas Cajas de Previsión. La segunda regulación fue la consistente en que las prestaciones sociales que se causasen a: partir del momento de la nacionalización serían atendidas por la Nación, con la salvedad de que las entidades territoriales deberían pagar a aquella (la Nación) las sumas que hasta entonces adeudarían a los servidores de los planteles "...por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización".
Por su parte, el artículo So. de la misma Ley 43 de 1975 redistribuye la participación de los entes territoriales en el Impuesto a las Ventas y contiene dos clases de disposiciones en relación directa con los Departamentos, que es el caso que se analiza: una transitoria y otra con carácter permanente. La primera de ellas, contenida en el inciso primero y en el literal b), según la cual hasta el 31 de diciembre de 1980 (fecha en que terminaría el proceso de nacionalización) la redistribución de la participación en favor de los departamentos sería del 3% (del 30% del total cedido) "... con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones". De la segunda disposición se da cuenta en el parágrafo 3o. de dicha norma, y señala que a
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partir del lo. de enero de 198 1 tal participación y su redistribución en favor de los Departamentos continuaría siendo del 3% "... con destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de estos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones".
De lo hasta ahora expuesto y, especialmente, de los dos párrafos que anteceden, la Sala considera que la interpretación armónica del texto y de las normas allí señaladas permiten llegar a la conclusión de que habiendo quedado consagrado en la Ley 43 de 1975 como a cargo de los Departamentos o de sus Cajas de Previsión el pago, no sólo de las prestaciones sociales del mencionado personal, causadas hasta el momento de la nacionalización, sino también, en forma proporcional al tiempo trabajado, las sumas que por dicho concepto adeudarían al tiempo de producirse la nacionalización en razón de su no causación o de su no exigibilidad, el porcentaje de redistribución del impuesto sobre las ventas que en favor de tales entes consagraba la misma Ley 43 de 1975, lo fue con la exclusiva finalidad de que con dichos recursos pudiesen asumir las mencionadas obligaciones, más ninguna otras, como quiera que a partir del momento de - terminar el proceso de la nacionalización las prestaciones sociales que se generasen estarían a cargo de la Nación.
De otra parte, y en lo que respecta a lo dispuesto por el literal e) del artículo lo. del Decreto 232 de 1983, la Sala considera que tal norma, con carácter de ley material, simplemente varió, para incrementar al 3.5% la participación y la redistribución del impuesto sobre las ventas en favor de los Departamentos, dejando incólume la destinación del mismo para sus Cajas de Previsión o para los presupuestos de éstos "...cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales", es decir, para que pudiesen continuar pagando las prestaciones sociales causadas hasta el momento de la nacionalización y también, en favor de la Nación, aquellos valores que adeudaren a sus servidores educativos por dicho concepto en razón de su no causación o exigibilidad al tiempo de la nacionalización.
Ahora bien, señaladas las premisas y conclusiones anteriores y con fundamento en ellas, la Sala considera que el cargo que se analiza, en cuanto, como atrás se expresó se reduce a lo dispuesto por el artículo 1 o. del Decreto 2848 de 1985 habrá de prosperar, por las siguientes razones:
lo. - Porque si el artículo lo., literal e) del Decreto Legislativo 232 de 1983, norma que el acto acusado expresa reglamentar, lo mismo que las citadas normas legales que se mencionan en aquél, se refieren a que el porcentaje de participación en el impuesto a las ventas que se redistribuyen en favor de los departamentos lo es para que estos o sus Cajas de Previsión atiendan el pago de "las prestaciones sociales", dicho concepto, que expresado en forma plural y genérica cobija a todos los elementos que lo integran, no podía ser reducido mediante su artículo lo. a una especia de él, es decir, a que con su producto se paguen exclusivamente "cesantías", razón por la cual dicha norma, en éste aspecto, introduce modificaciones en un asunto no previsto en la norma reglamentada, con manifiesta violación no sólo de esta sino del ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política de 1886, vigente al momento de su expedición, que consagraba la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Sobre los límites que impone el ejercicio de dicha potestad reglamentaria esta Corporación se ha pronunciado en innumerables ocasiones, en el sentido de que ella tiene como función exclusiva la de aportar los detalles de la ejecución o aplicación de los mandatos del Legislador, por lo cual le está vedado al reglamento modificar, adicionar, ampliar o restringir, las disposiciones legales, so pena de incurrir en violación de la misma de manera directa, y de manera indirecta de las normas constitucionales que radican la potestad legislativa en el Congreso.
2o. - Porque si el 3.5% que como porcentaje de la redistribución de la participación de los Departamentos en el impuesto a las ventas estableció el artículo lo., literal e) del Decreto 232 de 1983, lo fue para que estos entes territoriales o sus Cajas de Previsión atendiesen el pago de las prestaciones sociales, ha de entenderse que dichas prestaciones eran exclusivamente las que hacían referencia a las causadas hasta el momento de la nacionalización de la educación y aquellas sumas que por concepto de las no causadas o no exigibles al mismo momento deberían cancelar a la Nación para que ésta, a su vez, las cancelase a sus beneficiarios cuando llegare el correspondiente momento legal. En consecuencia, no podía el Gobierno Nacional en el artículo lo. del acto acusado, sin violar igualmente la norma reglamentada y el ordinal 3o. del artículo 120 de la mencionada Constitución Política, determinar que dicho porcentaje tendría por finalidad el pago de una prestación social "del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975", pues como atrás se analizó, tal especie y las demás del mismo género que se causasen a partir del momento de la nacionalización correspondía pagarlas a la Nación, como quiera que al momento de expedición del acto acusado el personal beneficiario ya ostentaba la calidad de nacionalizado.
3o. - Porque, adicionalmente, la Sala considera que una cosa es que de conformidad con el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 los Departamentos y las Cajas de Previsión Seccionales deban garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que habrían de nacionalizarse y que se hubieren causado o se fueren causando hasta la culminación de dicho proceso con el porcentaje de participación en la redistribución del impuesto a las ventas, y otra muy distinta, e ¡legal, es que se disponga en el artículo lo. del acto acusado no solo la destinación específica de tales fondos para el pago de cesantías, que como se vio es solo una especie del concepto genérico de prestaciones sociales, sino que se pretenda obligar a las mencionadas entidades a dedicar tal porcentaje para cubrir costos de la educación nacionalizada, las cuales, repite la Sala, son una obligación a cargo de la Nación.
Como consecuencia de lo anterior, prosperan los cargos primero, en los términos expuestos al inicio de estas consideraciones.
En relación con el segundo cargo (Expedientes Nos. 1094y 3207) Aun cuando el hecho mismo de la prosperidad de los cargos primero, atrás analizados, sería suficiente razón para que la Sala obviase el estudio de los cargos segundo formulados en contra del artículo lo. del Decreto 7848 de 1985, a continuación se analizará éste y los argumentos expuestos por la parte demandada en relación con
dicho cargo, pues en ellos, esencialmente, se hace reposar su constitucionalidad.
Consideran los accionantes que el artículo lo. del acto acusado incurre en violación de los artículos 30, 182 y 183 de la Constitución Política de 1886, por cuanto las obligaciones allí impuestas en contra de los Departamentos los despoja de bienes que por mandato legal les pertenecen.
Por su parte, la demandada sostiene, en suma, que para la fecha de expedición del acto acusado, octubre lo. de 1985, la Nación no había perdido competencia para extinguir o modificar el impuesto a las ventas por ella cedido a los entes territoriales, en la forma como lo considerase más conveniente a los intereses de la colectividad.
Luego de un detenido estudio de los argumentos de la parte demandada, la Sala considera que ellos no desvirtúan su condición acerca de la inconstitucionalidad del acto acusado pues, en primer término, el artículo 2o. de la Ley 33 de 1968 determinó como de propiedad exclusiva de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá y de los Municipios, los porcentajes que allí estableció en su favor por concepto de participaciones en el impuesto a las ventas. En segundo lugar, porque aún en el supuesto caso de que se hubiere decidido variar lo determinado por la citada norma legal, ello hubiese sido de competencia del Congreso o del Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias, más en momento alguno del Gobierno Nacional, mediante un simple decreto reglamentario, pues el artículo lo. del Decreto 232 de 1983, que sirve de sustento del acto acusado, dejó intacta su distribución y titularidad en cabeza de los entes territoriales. En tercer lugar, porque de acuerdo con los términos de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 15 de febrero de 1974 (Jurisprudencia y Doctrina, Tomo 111, No. 27, marzo de 1974, pág. 169 a 174), que cita la parte demandada, el poder para extinguir, modificar o reglamentar los impuestos nacionales cedidos a las entidades territoriales sólo reposa en el Legislador ordinario o extraordinario.
Por último, la Sala hace notar que para reafirmar la propiedad exclusiva de los entes territoriales sobre las cesiones o participaciones en ingresos nacionales, más tarde el Constituyente de 1987 prohibió terminantemente al Congreso o al Gobierno, mediante decretos con fuerza legislativa, revocarlas o disminuirlas en forma alguna, y cambiarle su destinación (art. lo. del Acto Legislativo No. 2 de 1987).
3o. Decreto 221 de 1986
a) El acto acusado
El acto acusado es del siguiente tenor literal:
"Artículo lo. - Los recursos que la Nación y la entidad territorial deban aportar a las cajas de previsión social o entidades oficiales que hagan sus veces, así como el porcentaje de redistribución del impuesto a las ventas a que se refiere el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 y la Ley 12 de 1986 destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975 se administrarán y contabilizarán, separadamente de los demás recursos de esas entidades.
"Artículo 2o. El Jefe de la Administración Seccional o el Director o el Gerente de la Caja de Previsión Social respectiva si la hubiere, o el jefe de la entidad seccional que haga sus veces será el ordenador del gasto de los recursos a que se re ere el artículo lo. de este Decreto, con la refrendación del delegado del Ministro de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional y el auditaje de la Contraloría General de la República.
"Artículo 3o. Para efectos de la liquidación proforma a que se refiere el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, se toma como fecha de la nacionalización el lo. de enero de 198 l.
"Parágrafo lo. Los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional y el Jefe de la respectiva entidad territorial designarán los funcionarios encargados de cuantenis (sic) de Educación Nacional y entidades territoriales y proforma establecida en este Decreto.
"Parágrafo 2o. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975, que se causen a partir del lo. de enero de 1981, son de cargo de la Nación. Las prestaciones sociales en las que se hagan acumulativa su causación, serán pagadas en forma proporcional de acuerdo al tiempo laborado por el empleado en cada entidad y teniendo en cuenta los porcentajes fijados para el período 1976 - 1980 en los contratos suscritos entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional y entidades territoriales y Cajas de Previsión Seccionales.
"Artículo 4o. Para efectuar la liquidación proforma se aplicará el siguiente criterio:
"Sobre los factores salariales que formen parte del rubro de "Servicios personales" del presupuesto del FER de la respectiva entidad territorial, ejecutado en cada una de las vigencias a partir de 198 1, la Nación paga los siguientes porcentajes;
a) Como aporte patronal para previsión social y prestaciones diferentes a cesantías, el 5% mensual durante los años 1981, 1982, 1983, y hasta el 15 de abril de 1984; a partir de esta fecha el 8% mensual. Aportará en el futuro el mismo porcentaje que deba aportar a la Caja Nacional de Previsión como aporte patronal;
"b) Como aporte patronal para cesantías una doceava (1 / 12) parte anual a partir del primero de enero de 198 l.
"Parágrafo lo. Se descontará de la deuda de la Nación, lo aportado a las respectivas cajas de previsión social o entidades que hagan sus veces y los aportes dados por el impuesto a las ventas, para el pago de prestaciones sociales del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975.
"Parágrafo 2o. Se descontará de la deuda de la entidad territorial o caja de previsión social, los pagos efectuados por ésta para prestaciones sociales al personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975.
"Parágrafo 3o. El pago de las deudas de la Nación, así como las de las entidades territoriales, se realizarán en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de la vigencia del presente Decreto.
"Parágrafo 4o. Como aporte de los empleados se girarán a las Cajas de Previsión Seccionales o entidades que hagan sus veces los porcentajes que las normas vigentes determinan para cada una de esas entidades.
"Artículo 5o. De conformidad con la Ley 15 de 1982 y el Decreto 3040 de 1983, los recursos a que se refiere este Decreto son Inembargables; por tanto, las deudas por concepto de prestaciones sociales resultantes de acciones judiciales serán de cargo de la Nación de la entidad territorial o de la Caja de Previsión Social Seccional, según el criterio establecido en el artículo 3o. del presente Decreto.
"Artículo 6o. Autorizase a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, para suscribir convenios con las entidades territoriales y / o Cajas de Previsión Social Seccionales o entidades oficiales que hagan sus veces para la determinación de los pasivos a cargo de la Nación y de las entidades territoriales o Cajas de Previsión Social Seccionales; para determinar la contratación de la prestación de los servicios médico asistenciales; para establecer los mecanismos de administración de los recursos y pago de las prestaciones económicas y para la constitución de un comité administrador de los recursos.
"Artículo 7o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación".
b) Resumen de los cargos.
Expediente No. 382
En atención a que tanto en los hechos de la demanda como en los fundamentos de derecho de la misma, el actor se refiere indiscriminadamente a la violación de normas superiores por parte del acto acusado, la Sala, a efecto de hacer más expeditas sus consideraciones, y en uso de la facultad que la ley y la jurisprudencia atribuyen al juez administrativo para interpretar la demanda, presentará de la siguiente manera los cargos que se formulan en contra de cada uno de los artículos que lo integran.
Primer cargo. - El artículo lo. del acto acusado, en cuanto a la expresión "y la entidad territorial" allí contenida y cuya declaratoria de nulidad se solicita, es contrario a lo dispuesto por los artículos lo. y 2o. de la Ley 43 de 1975, toda vez que ninguno de los citados textos legales señalan que las entidades territoriales deban aportar recursos para atender el pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado, sino, por el contrario, allí se expresa claramente que la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación y que las prestaciones sociales que se causen a partir de su nacionalización serán de cargo de esta última.
Como consecuencia, de las anotadas violaciones, el acto acusado incurre en transgresión del artículo 183 de la Constitución Política de 1886, pues despoja a las entidades territoriales de bienes y rentas de su propiedad.
Segundo cargo. - El artículo 2o. del acto acusado, al otorgar a los jefes de las administraciones seccionales de las entidades territoriales y a los gerentes de las Cajas de Previsión el carácter de ordenadores del gasto de los recursos destinados al pago de prestaciones sociales del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975, incurre en un exceso de la potestad reglamentaria "... por cuanto va más allá de la ley que pretende reglamentar..." y contraría el inciso segundo del artículo 182 de la Constitución Política de 1886, pues sólo mediante ley se pueden atribuir servicios o cargas a las entidades territoriales, pero no mediante un decreto reglamentario.
Tercer cargo. - El artículo 3o. del acto acusado incurre en violación de lo dispuesto por el artículo 76 numeral 11 del Decreto 0 1 de 1984, pues contrariando la prohibición de reproducir actos administrativos anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, revive disposiciones anuladas por el Consejo de Estado en sentencia de 29 de mayo de 1985, según la cual la nacionalización de la educación opera desde el lo. de enero de 1976 y no como lo dice el artículo 3o. del Decreto Reglamentario 0221 de 1986, a partir del lo. de enero de 1981 (Sección Primera. Consejero Ponente doctor Samuel Buitrago Hurtado. Actor: Rafael Juvinao, Expediente No. 437 l). Esta violación se pone más de manifiesto en el parágrafo 2o. del mencionado artículo 3o., cuando expresa que "las prestaciones sociales del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975, que se causen a partir del lo. de enero de 198 1, son de cargo de la Nación...... pues ello implica "...que una obligación que se había causado a cargo de la Nación y a favor de las entidades territoriales el lo. de enero de 1976, sólo se comenzará a contabilizar a partir del lo. de enero de 19 81
Cuarto cargo. - El artículo 4o. del acto demandado "... dispone que se harán una serie de descuentos, los cuales contrarían derechos adquiridos con justo título por parte de 1 as entidades territoriales. Tales descuentos menguan indebidamente su patrimonio y se constituyen en un enriquecimiento sin justa causa a favor de la Nación".
Agrega el - actor que lo dispuesto por su parágrafo 1 o. conlleva el que la Nación pague sin intereses obligaciones ya causadas y en mora, lo cual significa "... un atropello y un castigo injusto en contra de las entidades territoriales", quienes así se verán despojadas indebidamente de derechos adquiridos y conducirá a su inminente quiebra, lo mismo que a la de sus Cajas de Previsión Social.
Quinto cargo. - Al disponer en el artículo 5o. del acto acusado la inembargabilidad del dinero destinado al pago de las "prestaciones sociales" del personal docente nacionalizado, se excede lo dispuesto en el artículo lo, de la Ley 15 de 1982, que limita tal medida a los recursos destinados al pago de jubilación, vejez, invalidez y muerte, pues las pensiones son apenas una especie dentro del género de las prestaciones sociales.
Por otra parte, el Decreto 3040 de 1982, citado en la norma acusada, se refiere al ascenso de un Oficial del Ejército y no al aspecto que regula tal disposición.
Sexto cargo. - El artículo 6o. del Decreto demandado viola el artículo 183 de la Constitución Nacional sobre derechos adquiridos de las entidades territoriales, pues se les constriñe a donar recursos propios en favor de la Nación.
Séptimo cargo. - Incompetencia de los funcionarios que expidieron el acto acusado "... pues la materia de que trata no es objeto del ejercicio de la potestad reglamentaria sino materia de una ley de la República", como lo determina el artículo 182 de la Constitución Nacional.
Octavo cargo. - Desviación de las atribuciones propias del Gobierno Nacional, pues el Decreto acusado no reglamenta la Ley 43 de 1975, sino el Decreto 898 de 1981 que atribuyó a las entidades regionales y a sus Cajas de Previsión Social el pago de prestaciones médicas y económicas de los funcionarios docentes y administrativos nacionalizados, lo cual resulta un contrasentido, además, de que ella se utilizó para despojar a las mencionadas entidades de parte de sus rentas.
Expediente No. 3207
Al igual que se planteó al inicio del resumen de los cargos en el expediente No. 382, para efectos del posterior análisis de los aquí formulados se hace indispensable presentarlos como se expresa a continuación, pues la parte actora hace referencia a ellos en forma desordenada e indiscriminada y, por ende, carente de toda metodología (fls. 18 a 22):
Primer cargo. - Los artículos lo. y 2o. del Decreto acusado violan el artículo 158 del Decreto 01 de 1984 pues reproducen normas anuladas por el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Primera el 29 de mayo de 1985, con ponencia del Consejero de Estado Samuel Buitrago Hurtado dentro del expediente No. 4371, en la medida en que, según se dispone en ellas "...se toma como fecha de nacionalización el lo. de enero de 198 1”.
Segundo cargo. - El artículo 3o. del acto acusado viola los artículos 30, 120 - 3 y 183 de la - hoy derogada - Constitución Nacional y la Ley 43 de 1975, por las mismas razones expuestas en el cargo anterior, y por las siguientes:
Si el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 determina que los pasivos resultantes de la nacionalización se determinarán de común acuerdo entre la Nación y las respectivas entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá, mediante liquidación proforma, mal puede establecerse que se toma como fecha de nacionalización el lo. de enero de 198 1, pues de esta manera "No hay, pues, una fijación de común acuerdo, sino una imposición adoptada por un simple Decreto ejecutivo sin fuerza de ley, que a más de modificar la Ley 43 de 1975, abusando de la potestad reglamentaria, con violación del artículo 120 - 3 de la C.N., en el fondo está afectando e interviniendo los patrimonios de las secciones territoriales y de sus respectivas Cajas de Previsión".
Por lo expresado en el párrafo anterior, también se violan los artículos 30 y 183 de la. Constitución Nacional, pues al imponer obligaciones onerosas a los mencionados entes y organismos, se configura, en la práctica, un despojo de las participaciones, en favor de la Nación. Además, a la Nación le está prohibido intervenir y disponer del patrimonio de las Secciones Territoriales o de sus Cajas de Previsión.
Tercer cargo. - El artículo 4o. del Decreto 221 de 1986 transgrede el artículo 30 de la - hoy derogada - Constitución Nacional, pues al fijarle a las entidades Seccionales y a las Cajas de Previsión Social las tarifas o tasas allí mencionadas, equivale a un despojo de los derechos adquiridos por ellas con justo título, al desconocer "... las tarifas que existan en las respectivas entidades territoriales, anteriores a la Ley 43 de 1975, las cuales son desde todo punto de vista mayores o superiores a las tarifas fijadas en el D. 22 1 ".
En consecuencia, el art. 4o. acusado incurre además, en violación de los artículos 13, numerales 1 a 4 del Decreto 3133 de 1968, pues la organización y funcionamiento de las Cajas de Previsión corresponde a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales, y al Concejo de Bogotá, respecto de su Caja de Previsión Distrital.
"De modo que resulta indebida e ilegal la competencia que asume el Gobierno Nacional para intervenir por medio del Decreto Reglamentario 221 de 1986 en el desarrollo de las actividades propias de las Cajas Seccionales y de la del Distrito Especial; tal vez de ahí resulta que el Gobierno Nacional exija en forma abusiva e ilegal la firma de "convenios", pretendiendo validar los actos legales que motivan esta demanda".
Cuarto cargo. - El artículo 5o. del Decreto demandado viola el artículo 120 - 3 de la - hoy derogada - Constitución Nacional y la Ley 15 de 1982, pues "...excede el poder reglamentario del Gobierno y extiende ilegalmente la calidad de inembargables a recursos destinados al pago de prestaciones sociales distintas de pensiones de jubilación, vejez e invalidez y de sobrevivientes" (sic). Si la Ley 15 de 1982 solo dispuso sobre la inembargabilidad de fondos para el pago de pensiones, mal puede el citado artículo referirse no solo a ellas, sino a prestaciones sociales en general.
c) Razones de la defensa
Expediente No. 382
En este proceso no aparece ninguna actuación de la parte demandada, no obstante haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la demanda y haber designado apoderado.
Expediente No. 3207
En relación con el primer cargo. - Para tomar como fecha de referencia de la nacionalización de la educación el lo. de enero de 1981 se tuvo en cuenta no solo la Ley 43 / 75 que estableció un término de 5 años en los cuales la Nación asumían, poco a poco, las exigencias, al tiempo que las entidades territoriales cumplían con sus obligaciones adquiridas con anterioridad, sino también reiterada jurisprudencia, de la cual se cita la respuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado a la consulta formulada por el Ministro de Educación Nacional, donde se expresa que la nacionalización solo se entiende perfeccionada cuando se cumpla una serie de requisitos señalados en la misma Ley y que conllevan el agotamiento de ciertos pasos que deban agotarse, al tenor de lo dispuesto en los artículos 2o. de la Ley 43 de 1975 y 4o. y 5o. del Decreto 223 de 1977.
Además, el artículo 158 del C.C.A....... se refiere al procedimiento administrativo y es de la competencia del Consejo de Estado, el cual le ha dado estricto cumplimiento en el curso de la presente demanda".
En relación con el segundo y tercer cargo. - La figura jurídica consagrada en el artículo 30 de la - hoy derogada - Constitución Nacional no aparece involucrada en las normas acusadas y, por el contrario, las Cajas Seccionales de Previsión "...están obligadas a prestar los servicios al personal nacionalizado, en razón a los recursos que han venido recibiendo de la Nación por participación en el impuesto a las ventas, al aporte del empleado, al aporte patronal para la previsión social y prestaciones diferentes a cesantías".
La potestad reglamentaria fue ejercida dentro del marco que traza la Constitución, pues en las normas acusadas no se introducen nuevos elementos, ni se violenta el espíritu del Legislador.
El artículo 13 del Decreto 3133 de 1968 "Nada tiene que ver con las normas acusadas, en cuanto que los recursos a que éstos se refieren son de carácter nacional y no territorial como se pretende hacer creer".
El artículo 73 del mencionado Decreto "Fue declarado inexequible según consta en sentencia del lo. de octubre de 1969, Gaceta Judicial CXXXVII, 396".
En relación con el cuarto cargo. - En cuanto a la posible violación del artículo 120 - 3 de la Constitución, el argumento es el mismo que se dejó consignado en el punto que antecede.
Sobre la violación de la Ley 15 de 1982, no existe manifestación alguna, ni en la contestación de la demanda, ni en el alegato de conclusión.
d) Concepto fiscal
Expediente No. 382
A excepción del artículo 5o. del Decreto 221 de 1986, el Agente del Ministerio Público considera que se deben despachar desfavorablemente las demás súplicas de la demanda, por lo siguiente:
En relación con el artículo lo. - Se comparte el criterio expresado en el auto admisorio de la demanda, en el sentido que la expresión demandada no viola la Ley 43 de 1975, por cuanto no se impone obligación alguna a los entes territoriales, sino que se les señala un procedimiento solo a aquellos que deben aportar a las Cajas de Previsión Social.
En relación con el artículo 2o. - Esta norma simplemente consagra un mecanismo que permite hacer viable el manejo de los recursos que se alleguen por concepto de lo previsto en el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 y la Ley 12 de 1982. Menos aún resulta ilegal "... si lo que consagró la norma fue un sistema en manejo conjunto de recursos entre la entidad responsable de los mismos y la entidad proveedora, de ahí las figuras de la ordenación y del auditaje allí consagradas".
En relación con el artículo 3o. - En el inciso 2o. del artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 se establece claramente que las prestaciones sociales que se causen a partir de la nacionalización serán atendidas por la Nación, y determina un régimen especial para las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá. Pero ocurre que "... ese tiempo de nacionalización debe entenderse obviamente como el momento en que la totalidad de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación sea asumida por la Nación lo cual sólo ocurre, de acuerdo con el artículo 3o. de la Ley 43 de 1975, el 31 de diciembre de 1980, pues mientras tanto simplemente hay es una nacionalización gradual (20% cada año desde el lo. de enero de 1976); de suerte que si el acto demandado asumió como fecha de nacionalización para efectos de la liquidación proforma a que se refiere el artículo 2o. de la Ley 43 citada el lo. de enero de 198 1, simplemente está reiterando el principio que consagró la norma reglamentada: La educación quedó completamente nacionalizada el lo. de enero de 1981" (Subrayas en el texto original).
En relación con el artículo 4o. - En esta norma simplemente se fijaron los criterios a tener en cuenta para realizar la liquidación proforma que consagró el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, y para ello "... fijó unos porcentajes a cargo de la Nación, cuya cuantía difiere en aumento con el transcurso del tiempo, de una manera tal que permite una eficaz y posible asunción de tales costos por parte de tal ente......
En relación con el artículo 5o........ es palpable el exceso en que se incurrió por parte del Gobierno al exceder la norma reglamentada y en consecuencia esta Fiscalía es del parecer que, como se dispuso mediante la medida provisional de la suspensión, probado el exceso debe declararse ahora la nulidad de dicho artículo".
En relación con el artículo 6o. - El cargo contra esta norma está edificado sobre afirmaciones subjetivas del actor, frente a las cuales no se aportaron pruebas que permitan desvirtuar la presunción de legalidad de la misma.
Finalmente la Fiscalía sugiere que en la sentencia se haga un pronunciamiento sobre el abandono de este proceso por parte de los representantes de la Nación y, si es del caso, se solicite la correspondiente investigación (fls. 45 a 52).
Expediente No. 3207
En relación con los artículos lo., 2o. y 6o. del Decreto 221 Sección Primera de la Corporación en el auto admisorio de la demanda dentro del expediente No. 382, en donde se pronuncia sobre la no viabilidad de la suspensión provisional de estas normas.
Sobre la petición de nulidad del artículo 3o. del Decreto acusado, se estima que ella debe ser atendida favorablemente, pues comulga con lo expuesto por la Sección Segunda de la Corporación en el auto que decretó su suspensión provisional (fls. 32 a 33).
En relación con el artículo 4o. del acto acusado, se considera que, como se expresó en la providencia del 17 de junio de 1988, el actor se limita a afirmar que es violatorio de la Ley 15 de 1982, sin individualizar el artículo que de ella se estima quebrantado.
Acerca del artículo 5o. del Decreto demandado, se solicita su nulidad por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, tal como se concluyó en la providencia que decretó su suspensión provisional dentro del expediente No. 3 82 (fls. 70 a 72).
E. Consideraciones De La Sala
Expediente No. 382
En relación con el primer cargo. - De la simple lectura del texto del artículo 1 o. del Decreto 221 de 1986 contentivo de la expresión cuya nulidad se solicita, la Sala encuentra que éste no incurre en la alegada violación de los artículos lo. y 2o. de la Ley 43 de 1975, ni del artículo 183 de la anterior Carta Política, pues como se expresó en el análisis del primer cargo formulado en contra del artículo lo. del Decreto 2848 de 1985, las entidades territoriales o sus Cajas de Previsión son responsables tanto del pago de las prestaciones sociales del personal de la educación causadas hasta el momento de la nacionalización, como de aquellas que a tal época adeudarían por concepto de las no causadas o no exigibles a dicho momento.
De otra parte, contrariamente a lo expuesto por el actor, la Sala considera que cuando la norma demandada se refiere al "...personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975..." con ello tan solo se está reconociendo una simple consecuencia derivada de la nacionalización de la educación, sin que ello pueda entenderse en el sentido de que se está consagrando e imponiendo en contra de las entidades territoriales o de sus Cajas de Previsión la obligación de pagar prestaciones sociales que, conforme a dicha Ley, son de cargo de la Nación.
Además, e orno se expresa en el auto admisorio de la demanda, en el cual se decidió sobre la solicitud de suspensión provisional de la expresión cuya nulidad se solicita:
"No aparece violatoria de ninguna norma de mayor jerarquía el artículo lo. del Decreto Reglamentario 221 de 1986 por el hecho de decir que los recursos que deban aportar las entidades territoriales para dar cumplimiento a los preceptos de la Ley 43 de 1975, se manejen de determinada manera. Nótese que el texto no está imponiendo obligación y sólo se limita a señalar un procedimiento para las entidades territoriales que 'deban' aportar dineros para los fines allí indicados, lo cual supone que si no tienen deuda alguna, dichas entidades no están cobijadas por la disposición".
En consecuencia, no prospera el cargo.
En relación con el segundo cargo. - Fundamentándose, como se fundamenta
este cargo, en que el artículo 2o. del acto acusado crea servicios a cargo de las
entidades territoriales. pero constatando la Sala que dicha norma no regula tal aspecto, sino que se limita a determinar quiénes tienen la calidad de ordenadores del gasto de los recursos de que trata el artículo lo. ya analizado, es del caso, y sin más consideraciones, declarar su no prosperidad.
En relación con el tercer cargo. - Toda vez que este cargo contra el artículo 3 o. del acto acusado se sustenta en la transgresión del artículo 76, numeral 11, del Decreto 0 1 de 1984, el cual consagra como causal de mala conducta de los funcionarios públicos la de reproducir actos anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala considera que no está llamado a prosperar, por la sencilla razón de que este proceso tiene por finalidad decidir sobre la legalidad o ilegalidad de las normas cuya nulidad se solicita, más en momento alguno sobre la responsabilidad en que pudiesen haber incurrido los funcionarios que las expidieron.
En relación con el cuarto cargo. - Se recuerda que este cargo se dirige en contra del artículo 4o. del Decreto 221 de 1986, el cual establece el criterio que se debe tener en cuenta para efectuar la "liquidación proforma" de que trata el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, es decir, para determinar los pasivos que por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización, deben cancelar a la Nación las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá, dentro del término de diez (1 O) años y por cuotas partes.
También se recuerda, para precisar, que el actor considera que con los porcentajes establecidos en la citada norma se reducen unilateralmente aquellos que la Nación debe pagar a las Cajas de Previsión Social, hecho este que estima "Indebido" y como un "castigo injusto" por cuanto conduce a la inminente quiebra de tales entidades que se ven obligadas a trabajar a pérdida, y que conlleva un "atropello" y un despojo de derechos adquiridos y de bienes y rentas de las entidades territoriales. Además, el actor considera como un "atropello" el que en el parágrafo lo. de esta norma se consagre que la Nación pague obligaciones ya causadas y en mora, sin reconocimiento alguno de intereses.
Pues bien, aun cuando el actor no precisa en este cargo las normas que considera transgredidas por el mencionado artículo 4o. del acto demandado, de las escuetas argumentaciones que en sustento del mismo expone en la demanda, la Sala considera que ellas pudiesen estar referidas a lo dispuesto por los artículos 30, 120 - 3 y 183 de la Constitución Política de 1886.
No obstante lo anterior, y como atrás se consignó, la Sala se encuentra ante la situación de que el actor pretende fundamentar el cargo en simples afirmaciones o en apreciaciones subjetivas, sin que llegue a plantear concreta y jurídicamente el concepto de violación de las normas presuntamente violadas.
Siendo ello así, para la Sala resulta evidente que no puede prosperar la referida pretensión anulatoria, por cuanto el carácter de justicia rogada que tradicionalmente se reconoce a la justicia contencioso administrativa, de acuerdo con la j jurisprudencia de esta misma Corporación y en virtud de lo dispuesto por el numeral
4) del artículo 137 del C.C.A. que ordena que "cuando se trate de la impugnación
de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación", implica que el juez solo puede analizar, para resolver la litis, las normas aducidas por el actor como violadas, y en estrecha e íntima relación con el concepto que de su violación se exponga en su demanda.
En consecuencia, no prospera el cargo.
En relación con el quinto cargo. - El artículo 5o. del acto acusado dispone que de conformidad con la Ley 15 de 1982 y el Decreto 3040 de 1983, los recursos a que se refiere dicho acto son inembargables y, por tanto, las deudas por concepto de prestaciones sociales, resultantes de acciones judiciales, serán de cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión Social Seccional, según el criterio establecido en el artículo 3o.
El artículo lo. de la citada Ley 15 de 1982, que sirve de fundamento a la norma en estudio dispone:
"Los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables: deberán manejarse en cuenta especial y no pueden ser en ningún caso trasladados o llevados a cuenta distinta, así sea transitoriamente".
Por su parte, el Decreto 3040 de 27 de octubre de 1983, que también se invoca en la norma acusada preceptúa acerca del traslado de un Oficial Superior de la Policía Nacional, como lo advierte el demandante.
De la simple confrontación de la norma acusada con el artículo lo. de la Ley 15 de 1982, transcrito, la Sala evidencia que, tal como se consideró en el auto admisorio de la demanda, aquella incurre en una palmaria transgresión de la segunda puesto que amplía a todo el género de prestaciones sociales la inembargabilidades de los recursos que la Nación y las entidades territoriales aportan para el pago de las mismas, inembargabilidad que la norma superior taxativamente limita a los dineros oficiales destinados al pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
Estando por consiguiente acreditada la violación del artículo lo. de la Ley 15 de 1982 en que incurrió por parte del Gobierno Nacional al dictar la norma bajo estudio, la nulidad que se solicita en este cargo habrá de prosperar, y así se decidirá en la parte resolutiva de este fallo.
En relación con el sexto cargo. - Estima el actor que el artículo 6o. del acto demandado incurre en violación del artículo 183 de la Constitución Política de 1886, en la medida que allí se dispone "... que la Nación y las entidades territoriales suscribirán convenios para liquidar de manera perjudicial para éstas, obligaciones claras y actualmente exigibles".
Para la Sala es evidente que este cargo no puede prosperar, por la sencilla razón de que la norma acusada simplemente autoriza a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional para, entre otros asuntos, suscribir convenios con las entidades territoriales y / o Cajas de Previsión Social Seccionales o entidades oficiales que hagan sus veces, encaminados a determinar los pasivos a cargo de la Nación o de dichas entidades, autorización esta que de ninguna manera podría conllevar la violación de la citada norma constitucional, en la medida en que solo constituye una atribución de competencia, no susceptible, en sí misma considerada, de generar obligaciones de carácter económico.
Por lo tanto, no prospera el cargo.
En relación con los cargos séptimo y octavo. - En estos cargos se predica como causal de nulidad del acto acusado, que éste, en su integridad fue expedido por Funcionarios incompetentes y con desviación de las atribuciones propias del Gobierno Nacional, en razón de que su contenido es propio de una Ley y no reglamenta la Ley 43 de 1975, sino que la contradice.
Como las reflexiones generales que hace el actor en su demanda para sustentar estos cargos se refieren a aspectos ya definidos en los cargos anteriores, la Sala estima que los mismos han sido objeto de estudio y respuesta, por lo cual resultan innecesarias consideraciones adicionales.
Expediente No. 3207
En relación con el primer cargo. - Como quiera que la base de este cargo se cimenta en que los artículos lo. y 2o. del acto acusado reproducen normas anuladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, incurriendo con ello en violación del artículo 15 8 del Decreto 0 1 de 1984, la Sala procederá a su análisis de la siguiente manera:
Mediante sentencia de 29 de mayo de 1985, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, dentro del Expediente No. 437 1, de la cual fue Ponente el Consejero doctor Samuel Buitrago Hurtado y parte actora el ciudadano Rafael Juvinao, se dispuso:
"lo. Es nulo el artículo lo. del Decreto 223 de 3 de febrero de 1977 expedido por el Presidente de la República en la parte que reza: "...en la medida en que se perfeccione, en cada caso, el proceso que ejecute la nacionalización" y el artículo 6o. ibídem en la parte que dice: "... y cumplidos los requisitos reglamentarios que en desarrollo de la misma se señalan en el presente decreto".
"2o. En consecuencia, las disposiciones a que se refiere el anterior numeral quedarán así:
"Artículo lo. Para efectos de la declaratoria de nacionalización de la educación primaria y secundaria formulada en la Ley 43 de 1975, la Nación procederá a cubrir los costos de que trata el artículo 2o. de esta ley.
"Las apropiaciones y erogaciones presupuestases necesarias para dar cumplimiento a los artículos 2o., 3o., 4o., y 6o. de la referida ley deberán efectuarse con arreglo a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto y a las que para las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá, regulan sus respectivos presupuestos.
"Artículo 6o. Una vez efectuados los pagos porcentuales de que trata el artículo 3o. de la Ley 43 de 1975, se entenderá perfeccionada la ejecución del proceso de nacionalización ordenado por la referida ley, sin perjuicio de las demás disposiciones legales y reglamentarias pertinentes".
"3o. Deníeganse las demás súplicas de la demanda (Anales del Consejo de Estado, Primer Semestre 1985, Nos. 485 - 486, Año LX. T. CVIII pág. 113 a 120).
Para adoptar la decisión transcrita esta Corporación consideró, en lo esencial, lo siguiente:
"No deja duda alguna el texto de la ley en estudio, que el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, por la cual la Nación asume la totalidad de los gastos de funcionamiento, se inició el lo. de enero de 1976, mediante el pago del 20% que en dicho año se operó, hasta culminar el 31 de diciembre de 1980, fecha en la cual la Nación debió absolver el 1 00% de los gastos. De acuerdo a lo anterior, por perentorio e indubitable mandato legal, a partir del lo. de enero de 1981 son de cargo exclusivo de la Nación todos los gastos de funcionamiento de la educación primaria y secundaria. El Decreto 223 de 1977, so pretexto de reglamentar la ley, le introduce modificaciones esenciales, al prorrogar el plazo dentro del cual debe empezar la Nación a cubrir los costos de que trata el artículo 2o. (prestaciones sociales), hasta el momento "en que se perfeccione, en cada caso, el proceso que ejecute la nacionalización" (art. lo. del decreto reglamentario), añadiendo el artículo 6o. que dicho proceso se entenderá perfeccionado, no sólo cuando se hayan efectuado los pagos porcentuales previstos en el artículo 3o. transcrito, sino cuando se hayan cumplido "los requisitos reglamentarios" señalados en el decreto, esto es, se hayan dictado las normas necesarias para la constitución de las garantías de que habla el artículo 4o., se establezcan los pasivos mediante la liquidación proforma de que tratan los artículos 2o. de la Ley 5a. del decreto, y celebre el Gobierno Nacional los contratos con las entidades territoriales para atender el pago de prestaciones.
"La simple comparación de la norma reglamentada con la reglamentaria evidencia pues que ésta contempla un asunto no previsto en la primera introduciéndole por ende modificaciones, con manifiesta violación, no solo de la ley reglamentada, sino del ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política".
Previa lectura de las normas acusadas en el cargo bajo estudio, la Sala considera que ninguno de sus ordenamientos incurre en transgresión de la citada disposición legal, puesto que en ellas no se hace mención alguna acerca de la fecha que se debe tomar como de nacionalización de la educación, como enfáticamente lo afirma el actor, ni mucho menos á las expresiones cuya nulidad declaró esta Corporación.
En efecto, mientras que en la citada sentencia se expresa que a partir del lo. de enero de 1981 son de cargo exclusivo de la Nación todos los gastos de funcionamiento de la educación primaria y secundaria, los artículos lo. y 2o. del Decreto 221 de 1986, demandados, tratan sobre asuntos relacionados con la administración de los recursos destinados al pago de las prestaciones sociales del personal de la educación nacionalizada, y a la designación de los ordenadores del gasto de dichos recursos.
En consecuencia, no prospera el cargo.
En relación con el segundo cargo. - Mediante el artículo 3o. del acto acusado, el cual se contrae este cargo, se dispone que "... se toma corno fecha de la nacionalización el lo. de enero de 198 1, para efectos de elaborar la liquidación proforma de que trata el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, cuyo fin es el de determinar los pasivos a favor de la Nación y a cargo de las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá por concepto de las sumas que adeudarían a los servidores de los planteles, en razón de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización".
Esta misma norma indica, además, quiénes son los funcionarios encargados de cualificar los mencionados pasivos y señala el lo. de enero de 1981 como fecha a partir de la cual la Nación atenderá el pago de las prestaciones sociales del personal de la educación nacionalizado por la Ley 43 de 1975.
Frente a este cargo, la Sala considera que el punto central a definir es el relacionado con la fecha a partir de la cual la Nación debió asumir el pago de las prestaciones sociales de dicho personal.
Para proceder al análisis correspondiente, la Sala transcribe a continuación algunas de las consideraciones por ellas hechas en el estudio de los cargos primero formulados en los expedientes Nos. 1094 y 3207 en contra del articulo lo. del Decreto 2848 de 1985, que por esta misma sentencia se decide. En ellas, esta Sala expresó lo siguiente:
"A efecto de definir lo concerniente a la distribución de la carga prestacional del personal educativo teniendo en cuenta el período anterior y posterior a la realización del fenómeno de la nacionalización de la educación primaria y secundaria, el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 consagró dos regulaciones para tales efectos, consistentes, la primera de ellas, en que las prestaciones sociales correspondientes al personal adscrito a los establecimientos que quedaban nacionalizados y que se hubieren causado hasta el momento de la nacionalización serían de cargo de las entidades a que pertenecían tales planteles o de las respectivas Cajas de Previsión. La segunda regulación fue la consistente en que las prestaciones sociales que se causan partir del momento de la nacionalización serían atendidas por la Nación, con la salvedad de que las entidades territoriales deberían pagar a aquellas las sumas que hasta entonces adeudarían a los servidores de los planteles "...por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización".
Pues bien, con la finalidad de que la Nación asumiera gradualmente los gastos
que implicaba la nacionalización de la educación, y así evitarle las graves dificultades financieras que podrían derivarse de la inmediata absorción de la totalidad de la carga laboral, el artículo 3o. de la Ley 43 de 1975 dispuso que durante el término de cinco (5) años, contados a partir del lo. de enero de 1976, la Nación pagaría anualmente y en forma progresiva y acumulativa el 20% de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación primaria y secundaria oficiales que sufragaban los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios....... hasta llegar a absolver el ciento por ciento (1 00%) de
los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)".
El texto de esta norma, en concordancia con lo dispuesto por los artículos lo. y 2o. de la misma Ley indica, a juicio de la Sala, que sin lugar a dudas, "... el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, por la cual la Nación asume la totalidad de los gastos de funcionamiento, se inició el lo. de enero de 1976, mediante el pago del 20% que en dicho año se operó, hasta culminar el 31 de diciembre de 1980, fecha en la cual la Nación debió absolver el 1 00% de los gastos" (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 29 de mayo de 1985. Consejero Ponente doctor Samuel Buitrago Hurtado, Actor: Rafael Juviano, Expediente No. 43 7 l).
Necesaria consecuencia de lo expuesto es que para efecto de determinar los pasivos a cargo de las entidades territoriales y del Distrito Especial de Bogotá por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización, debe necesariamente tenerse en cuenta que a partir de 1976 la Nación fue asumiendo en un 20% anual progresivo las sumas que se generaron por dicho concepto, entre otros.
De lo anterior resulta que en la medida en que la Nación fue asumiendo anual y progresivamente los gastos de funcionamiento de la educación, dentro de los cuales se encuentra obviamente las prestaciones sociales del personal a su servicio, en la misma medida anual y progresiva las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá fueron disminuyendo sus obligaciones de responder ante la Nación por las sumas resultantes de prestaciones no causadas o no exigibles "...al tiempo de la nacionalización", como lo señala el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, tiempo este que de acuerdo con la jurisprudencia transcrita y con lo dispuesto por el artículo 3o. de la misma Ley, debe ser considerado como aquél en el cual culminó dicho proceso, es decir, el 31 de diciembre de 1980.
Lo anterior quiere decir, en suma, que cuando la norma acusada adopta como fecha de nacionalización de la educación el lo. de enero de 1981, para de ello deducir que sólo a partir de tal fecha la Nación asume las prestaciones sociales del personal de dicho sector, se incurre en una clara extralimitación de la potestad reglamentaria del Jefe del Estado, pues desconoce que a partir de 1976 la Nación debió asumir anual y progresivamente, en los términos expuestos, los gastos que en su contra se generaron como consecuencia de dicha nacionalización, con lo cual no sólo se viola el artículo 120 - 3 de la Constitución Política de 1886, sino las mismas normas que mediante ellas se pretende reglamentar, por esta razón es del caso declarar la prosperidad del cargo que se analiza y, en tal virtud, en la parte resolutiva de este fallo se procederá a declarar la nulidad del artículo 3o. del Decreto 221 de 1986.
En relación con el tercer cargo. - Este cargo, formulado contra el artículo 4o. del Decreto 221 de 1986, se sustenta en que dicha norma incurre en violación de los artículos 13, numerales 1 a 4 y 73 del Decreto 3133 de 1968 y, como consecuencia de ello., en transgresión del artículo 30 de la Constitución Política de 1886.
Se recuerda que la norma demandada establece el criterio a seguir en la elaboración de la liquidación proforma de que trata el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975, lo cual es calificado por el actor como una indebida intervención del Gobierno Nacional en las actividades propias de las Cajas de Previsión Seccionales y del Distrito Especial de Bogotá pues, en su criterio, correspondiendo su organización y funcionamiento a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales y Distrital, los aportes que establece el acto acusado son interiores a los que existían en las entidades territoriales antes de la expedición de dicha ley.
En relación con el artículo 73 del Decreto 3133 de 1968, cuya violación se predica, la Sala llama la atención acerca de que dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de octubre lo. de 1969, razón por la cual, al haber desaparecido de la vida jurídica con anterioridad a la expedición del acto acusado, no puede pretenderse su transgresión (Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII, pág. 378 a 396).
En cuanto al artículo 13, numerales 1 a 4 del mismo Decreto 3133 de 1968, la Sala considera que el acto acusado no es susceptible de incurrir en su violación, pues dicha norma sólo contiene ordenamientos de tipo general, atributivos de competencia a los Concejos Municipales y al del Distrito Especial de Bogotá, de los cuales no resulta una contradicción, ni directa, ni indirecta, con lo dispuesto por el artículo 4o. del Decreto 221 de 1986 que, como atrás se expresó, establece el criterio que se debe tener en cuenta para la determinación de las deuda de las entidades territoriales y del Distrito Especial de Bogotá, por concepto de prestaciones sociales del personal educativo, no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización.
No encontrando la Sala que el acto acusado incurra en violación del artículo 13 del Decreto 3133 de 1968, tampoco puede predicarse la violación del artículo 30 de la Constitución Política de 1886, más aún si se tiene en cuenta que el concepto de violación de esta última norma, expuesto en la demanda se reduce a indicar que el acto acusado conlleva "un despojo de los derechos adquiridos por ellas (entidades territoriales y Cajas de Previsión Social Seccionales) con justo título".
Por lo tanto, no prospera el cargo.
En relación con el cuarto cargo. - Como quiera que el cargo se formula en contra del artículo 5o. del Decreto 221 de 1986 y que a su declaratoria de nulidad ha de proceder esta Corporación, de acuerdo con las consideraciones hechas en el estudio del quinto cargo dentro del expediente No. 382, la Sala se abstiene de analizarlo.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oídos los conceptos de los señores Agentes del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. - En relación con la solicitud de declaratoria de nulidad del artículo 1 0. y de su parágrafo del Decreto 898 de 3 de abril de 198 l:
Estése a lo dispuesto por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 18 de mayo de 1988, expediente No. 2176.
Segundo. - Declárase la nulidad del artículo lo. del Decreto 2848 de lo. de octubre de 1985, expedido por el Gobierno Nacional.
Tercero. - Declárase la nulidad de los artículos 3o. y 5o. del Decreto 221 de 21 de enero de 1986, expedido por el Gobierno Nacional.
Cuarto. - Deniéganse las demás súplicas de las demandas.
Quinto. - Con envío de copia, comuníquese esta sentencia a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.
Sexto. - En firme esta sentencia archívense los expedientes.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha ocho (8) de octubre de 1992.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO
AUSENTE