Fecha Providencia | 03/09/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Consuelo Sarria Olcos
Norma demandada: artículo 26 del Decreto 836 de 1991
Demandante: JUAN FERNANDO PETERSSON SAMPER
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
SALARIO INTEGRAL / RENTA EXENTA / RETENCION EN LA FUENTE / IMPUESTO SOBRE LA RENTA
La norma demandada no habla de un mínimo, sino que simplemente establece un porcentaje que será el 30% como exento de impuestos y de retención en la fuente, con lo cual sí se desconoce uno de los parámetros establecidos por la ley reglamentada, a saber el carácter de exento del monto del factor prestacional. No es cierto entonces, que el decreto acusado no fije límite máximo para la exención, toda vez que al disponer que el 30% del salario integral está exento de impuesto y de retención en la fuente, está fijando ese 30% como límite de la misma. No resulta válido sostener que la norma impugnada reitera el porcentaje establecido por la ley, toda vez que la ley no rija ningún porcentaje respecto de la exención, ya que el 30% es el porcentaje mínimo del salario integral que debe considerarse como factor prestacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 4775
Actor: JUAN FERNANDO PETERSSON SAMPER
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
FALLO
Procede la Sala a pronunciarse sobre la acción de nulidad ejercida por el doctor JUAN FERNANDO PETERSSON SAMPER contra el inciso lo del artículo 26 del Decreto 836 proferido el 26 de marzo de 1991 por el Gobierno Nacional.
EL ACTO DE LA DEMANDADO
Se demanda el primer inciso del artículo 26 del Decreto 836 de 1991, el cual dice textualmente:
Decreto 836 de 1991
(...).
"ARTÍCULO 26. Parte del salario integral no gravado. Para efectos tributarios, cuando de conformidad con el artículo 18 de la Ley 50 de 1990, el trabajador perciba un salario integral, el 30% del mismo no constituye ingreso gravable para el trabajador y por tanto no se encuentra sometido a retención en la fuente...”.
LA DEMANDA
El accionante solicita que se declare la nulidad del inciso primero del artículo 26 del Decreto 836 de 1991, por considerar que dicha norma viola abiertamente el artículo 132 numeral segundo, del Código Sustantivo del Trabajo, por imponerle a la exención impositiva consagrada en dicha norma, un tope máximo del 30% en ella no previsto.
Igualmente lo acusa de desconocer el artículo 338 de la Constitución Nacional por estar "vedada constitucionalmente la vía reglamentaria para introducir disposiciones de tal índole y alcance al ordenamiento jurídico impositivo", transgrediendo así el artículo 189, ordinal 11 de la misma Constitución por extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El accionante solicitó la suspensión provisional del acto demandado, la cual fue decretada por esta Sala mediante auto del 17 de mayo de 1993, y confirmada al resolverse el recurso de reposición interpuesto por el señor Representante de la Nación.
IMPUGNACIÓN DE LA DEMANDA
El señor apoderado especial de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda y en primer término precisa el alcance del artículo 18 de la Ley 50 de 1990, la cual, a su juicio imponía dos límites a la potestad reglamentaria del ejecutivo, en cuanto a no desconocer que el factor prestacional correspondiente a la empresa no puede ser inferior al 30% de 10 salarios mínimos legales mensuales y a no desconocer el carácter de exento del monto del factor prestacional.
A su juicio, el decreto acusado no desconoce ninguno de dichos límites en cuanto, ni determina un menor factor prestacional, ni desconoce su carácter de exento y mucho menos fija límites máximos sobre la exención consagrada por la ley.
El reglamento impugnado no hace referencia sobre el carácter de exento que la ley establece para el monto del factor prestacional, ni fija como tope máximo el 30% para la exención. El monto del factor prestacional, esto es la suma líquida de dinero que resulte de aplicar el factor prestacional correspondiente a la empresa como integrante del salario, continúa considerándose en el reglamento como exento en su totalidad, luego no hubo exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria.
Por otra parte, si se interpreta el inciso primero demandado armónicamente con el resto del artículo 26, se llega a la conclusión de que el reglamento es concurrente con lo dispuesto por la ley reglamentada, en cuanto ésta consideró que el factor prestacional exento no podía ser inferior al 30% de diez salarios mínimos y este porcentaje es reiterado por el reglamento, al igual que su carácter de exento para efectos tributarios. Por eso, cuando el reglamento dispone que al 30% del salario integral se encuentra exento, simplemente reitera el mismo porcentaje establecido por la ley como exento en su totalidad del pago de impuestos y retención en la fuente.
Por último anota que debe tenerse en cuenta que lo que el artículo demandado establece es el mecanismo para determinar el factor prestacional correspondiente a la empresa, con el fin de evitar que los particulares fijen caprichosamente el impuesto de renta y complementarios a que equivale la retención en la fuente para los asalariados, sin desconocer el factor prestacional mínimo establecido por la ley.
Luego, al fijar el reglamento, el mecanismo para la determinación del factor correspondiente a la empresa, lo que busca es evitar que los particulares negocien el impuesto, en ejercicio de las funciones que el ejecutivo le asignaba los numerales 3' y 11 del artículo 120 de la Constitución anterior.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El señor PROCURADOR TERCERO DELEGADO EN LO CONTENCIOSO ante esta Corporación solicita se declare la nulidad de la norma demandada, porque a su juicio, basta realizar una simple y elemental confrontación entre el precepto acusado y el artículo 18 de la Ley 50 de 1990, para concluir que el Presidente de la República, al expedir la norma demandada incurrió en un exceso de la potestad reglamentaria, toda vez que mientras el citado artículo 18 de la Ley 50 de 1990 establece que cualquiera que sea el monto del factor prestacional quedará exento del pago de retención en la fuente y de impuestos, el precepto reglamentario dice que cuando se perciba un salario integral el 30% del mismo no constituye ingreso gravable y no está sometido a retención en la fuente.
Concluye que el precepto demandado limita el alcance del artículo 18 de la ley 50 de 1990 y contraría los principios que rigen la potestad reglamentaria, por lo que solicita que se dé prosperidad a las peticiones de la demanda.
El señor APODERADO ESPECIAL DE LA NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO, en su alegato de conclusión, insiste en que el decreto demandado no impone límites a la exención impositiva consagrada en la ley y reitera que lo que se encuentra exento del pago de impuestos y de retención en la fuente, conforme a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 50 de 1990, es el monto del factor prestacional y el Decreto Reglamentario señala el mecanismo para determinar el factor prestacional correspondiente a la empresa, sin desconocer el carácter de exento del monto que resulte de aplicar este factor sobre el salario básico cualquiera que sea este monto.
Por último insiste en que el decreto acusado reitera el porcentaje mínimo de exención aplicable al salario integral, que establece la ley en el 30% sobre la exención y por lo tanto el reglamento es concurrente con la ley, porque cuando dispone que el 30% del salario integral se encuentra exento, simplemente reitera el mismo guarismo establecido por la ley como exento, en su totalidad del pago de impuestos y retención en la fuente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 18 de la Ley 50 de 1990 dispuso textualmente:
"ARTÍCULO 18. El artículo 132 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así:
"ARTÍCULO 132. Formas y libertad de estipulación.
1. El empleador y el trabajador pueden convertir libremente el salario en sus diversas modalidades como por unidad de tiempo, por obra, o a destajo y por tarea, etc., pero siempre respetando el salario mínimo legal o el fijado en los pactos, convenciones colectivas y fallos arbitrases.
"2. No obstante lo dispuesto en los artículos 13, 14, 16, 21 y 340 del Código Sustantivo del Trabajo, y las normas concordantes con éstas, cuando el trabajador devengue un salario ordinario, superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, valdrá la estipulación escrita de un salario que además de retribuir el trabajo ordinario, compense de antemano el valor de prestaciones, recargos y beneficios tales como el correspondiente al trabajo nocturno, extraordinario o al dominical y festivo, el de primas legales, extralegales, las cesantías y sus intereses, subsidios y suministros en especie; y en general, las que se incluyan en dicha estipulación, excepto las vacaciones.
"En ningún caso el salario integral podrá ser inferior al monto de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, más el factor prestacional correspondiente a la empresa que no podrá ser inferior al treinta por ciento (30%) de dicha cuantía".
Dicha norma consagró, en la legislación laboral, el denominado salario integral y, en el tema objeto de la controversia que debe resolver la Sala, prescribió expresamente que el factor prestacional, incluido en ese salario integral está exento del pago de retención en la fuente y de impuestos.
Enfrente a lo anterior, la Sala no encuentra válidos los argumentos propuestos a través del proceso por la parte demandada. En efecto, afirma el señor apoderado de la Nación, Ministerio de Hacienda, que el acto acusado no está fijando ningún límite a la exención tributario prevista en la ley, pero los términos del mismo indican lo contrario cuando expresamente disponen que cuando un trabajador perciba un salario integral, "el 30% del mismo no constituye ingreso gravable para el trabajador", tal como aparece textualmente trascrito al comienzo de esta providencia.
La norma demandada no habla como lo afirma su defensor de un mínimo, sino que simplemente establece un porcentaje que será el 30% como exento de impuestos y de retención en la fuente, con lo cual sí se desconoce uno de los parámetros establecidos por la ley reglamentada, a que se refiere el mismo ¡repugnante, a saber el carácter de exento del monto total del factor prestacional.
No es cierto entonces, que el decreto acusado no fije límite máximo para la exención, toda vez que al disponer que el 30% del salario integral está exento de impuesto y de retención en la fuente, está fijando ese 30% como límite de la misma.
Por otra parte, es cierto que la norma cuestionada debe analizarse dentro del contexto del cual forma parte, esto es tanto del inciso 2º y el parágrafo del artículo 26 demandado, como del artículo 18 de la Ley 50 de 1990, pero lo que no resulta válido es sostener que la norma impugnada reitera el porcentaje establecido por la ley, toda vez que la ley no fija ningún porcentaje respecto de la exención, ya que el 30% a que se refiere es el porcentaje mínimo del salario integral que debe considerarse como factor prestacional.
En relación con la afirmación de que lo que establece el artículo demandado es el mecanismo para determinar el factor prestacional de la empresa, noción que se contempla en el inciso 2º numeral 2º artículo 132 del Código Sustantivo de Trabajo, con el fin de evitar que los particulares negocien caprichosamente el impuesto de renta y complementarios a que equivale la retención en la fuente para los asalariados, sin desconocer el factor prestacional mínimo establecido en la ley y todo para velar por la cumplida ejecución de la ley y de cuidar de la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos, la Sala encuentra que concretamente el inciso 1 del artículo 26 demandado no lo prescribe así y el factor prestacional es el mismo para la empresa y para el trabajador.
Por otra parte, el hecho de que el inciso segundo del artículo demandado se refiera a un factor prestacional superior al 30%, no significa que el inciso primero no desconozca la normatividad superior, ya que éste fija una norma de carácter general, la relativa a que el 30% del salario integral no constituye ingreso gravable para el trabajador, mientras que el invocado inciso 2º del mismo artículo se refiere a una situación de carácter especial, la relativa a quienes no estén sometidos al régimen del salario integral, todo lo cual indica que este 2º inciso, en nada modifica la ilegalidad del inciso 1 demandado.
Como ya tuvo oportunidad de expresarle, la Sala comparte las consideraciones de conveniencia y equidad hechas por la parte impugnadora, pero ellas no purgan el exceso de la potestad reglamentaria en que incurrió el ejecutivo, toda vez que las ha debido tener en cuenta el legislador al establecer las exenciones, pero que no pueden consagrarse a través de una norma de carácter reglamentario.
Por lo expuesto, la Sala, de acuerdo con su colaborador fiscal anulará la norma demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia por autoridad de la ley,
FALLA:
Anulase el inciso primero del artículo 26 del Decreto 836 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese, cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Jaime Abella Zárate Guillermo Chahín Lizcano
Presidente De La Sección
Consuelo Sarria Olcos Delio Gómez Leyva