Fecha Providencia | 02/12/1992 |
Fecha de notificación | 02/12/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Diego Younes Moreno
Norma demandada: Decreto 221 de 1985
Demandante: AMAURY HERNANDEZ GARCIA
PRESUPUESTO NACIONAL / PRESTACIONES SOCIALES / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD
La ley ha consagrado el principio de la inembargabilidad tanto de los dineros oficiales para el pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, como de las rentas v recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, en los términos descritos por las Leyes 15 de 1982 y 38 de 1988, pero esta última ley como el Decreto Extraordinario 2282 de 1989, modificatorio de¡ artículo 336 del C. de P. C., consagran además la posibilidad de que la Nación pueda ser ejecutada, pero en los términos del artículo 177 del C.C.A.. El artículo So. del Decreto 221 de 1986, al expresar que los recursos destinados para el pago de las prestaciones sociales del sector docente, son inembargables de acuerdo con la Ley 15 de 1982, no hace otra cosa que reiterar el principio que consagró el legislador y por lo tanto se ajusta a la ley. Igualmente, cuando el artículo acusado expresa que las deudas por concepto de prestaciones sociales que resulten de acciones judiciales, son de cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión, afirma algo que es cierto y que debe ser así, pero sin perjuicio de que ellas pueda ser perseguidas ejecutivamente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A. lo cuál tampoco es contrario a la ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente:DIEGO YOUNES MORENO
Santafé de Bogotá D.C., Diciembre dos (2) de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número:3320
Actor: AMAURY HERNANDEZ GARCIA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
AMAURY HERNANDEZ GARCIA, en ejercicio de la acción de simple nulidad, solicita se declare nulo el Artículo 5o. del Decreto Reglamentario 221 de 1985 "en cuanto establece que las deudas por concepto de prestaciones sociales resultantes de acciones judiciales, no pueden dar lugar al embargo de los recursos que se refiere el Artículo lo. de dicho decreto".
Como normas violadas citas las siguientes Artículos: 17 de la C.N. (1886), 1o.
de la ley 15 de 1982 y el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982.
Conceptúa que la violación se produce por los siguientes motivos:
l) Del Artículo 17 de la C. N., por cuanto el titular de las prestaciones sociales no puede embargar los recursos de su deudor contrariando el principio de que el trabajo gozará de la especial protección del Estado.
2) Del Artículo lo. de la ley 15 de 1982, interpretándolo con el artículo 17 de la Constitución y del principio general de que la inembargabilidad se establece en beneficio del acreedor más débil, por cuanto no se puede concluir que el acreedor de las prestaciones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, "no pueda acudir al embargo de esos fondos, si por cualquier circunstancia requiere exigirlas ejecutivamente".
3) Del Decreto 3040 de 1982, por aplicación indebida, por cuanto en este decreto no existe, ninguna norma que autorice la inembargabilidad de la totalidad de unos recursos, "pues bien podría ser que ellos se encuentren dentro del porcentaje de la renta bruta, que la ley permite embargar".
El actor, en el término del traslado para alegar de conclusión, no presentó alegato de conclusión.
La Fiscal Quinta del Consejo de Estado, luego de analizar, las disposiciones legales y el concepto de violación que el actor manifiesta fueron vulnerados, conceptúa que no se debe acceder a la solicitud de nulidad del artículo 5o. del Decreto 221 de 1986.
En uno de sus apartes, la Fiscalía, expresa:
"A juicio de este Despacho el artículo 5o. del Decreto 221 de 1986 no viola ninguna de las normas citadas en la demanda, pues analizando su contenido lo único que se hace es determinar que los bienes a los cuales se refiere ese Decreto también son inembargables, y de conformidad con la Ley 15 de 1982 y el Decreto 3040 de 1983.
Además, no se ha desconocido el derecho de los acreedores de prestaciones sociales, pues ellos bien pueden hacer efectivas sus acreencias, más aún en el artículo lo. de la Ley 15 de 1982 se determina que los dineros para esos pagos son inembargables y que deben manejarse en cuenta especial, y en la norma acusada se dispone que las deudas por tal concepto serán de cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión Social Seccional".
PARA RESOLVER SE CONSIDERA:
1) El Decreto 221 del 21 de enero de 1986, reglamentario de la ley 43 de 1975 fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas al Presidente de la República, por los numerales 3o. y 11 del artículo 120 de la Constitución Nacional de 1886, y que hoy se encuentran atribuidas a éste mismo funcionario, en los numerales 11 y 20 del Artículo 189 de la Constitución Política de 1991.
2) La Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando las entidades territoriales, regula que las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que se nacionalizan, serán atendidas en adelante, por la Nación, y las Cajas de Previsión Seccionales o las entidades que cumplan tales funciones.
Por consiguiente, entre la norma acusada y la ley que se reglamenta, existe relación de causalidad, y por éste motivo, no hay reparo de ninguna naturaleza.
3) Para mayor ilustración del debate procesal, se transcriben los siguientes preceptos:
,la) "Artículo lo. de la Ley 15 de 1982:
Los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables; deberán manejarse en cuenta especial y no pueden ser en ningún caso trasladados o llevados a cuenta distinta, así sea transitoriamente".
(se subraya)
Artículo 2o.
"La norma anterior rige para todas las dependencias oficiales del orden nacional, departamental, municipal, del Distrito Especial y de los Institutos Descentralizados y de Economía Mixta, todos los cuales deberán constituir una cuenta especial, para el manejo de estos fondos, denominada "Cuenta de pensionados de jubilación, vejez, invalidez y muerte".
4) Artículo 4o. del Decreto Reglamentario 3040 de 1982:
"Por el cual se dictan disposiciones tendientes al exacto recaudo y administración de las rentas y caudales públicos.
4o. La renta bruta de las entidades territoriales está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las Tesorerías Regionales durante la respectiva vigencia fiscal, menos los costos en que se hay incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc.
5) El Artículo 5o. del Decreto 221 de 1986, norma acusada, expresa:
"De conformidad con la ley 15 de 1982 y el Decreto 3040 de 1983, los recursos a que se refiere este decreto son inembargables; por tanto, las deudas por concepto de prestaciones sociales resultantes de acciones judiciales serán a cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión Social Seccional, según el criterio establecido en el artículo 3o. del presente decreto".
6) Es incontrovertible que conforme a la ley, los dineros que se destinen para el pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, no son embargables.
7) El reglamento, por estar dirigido a lograr la cumplida ejecución de la ley, no puede interpretarse ni aplicarse independientemente de ella, precisamente porque con él se desea obtener su "cumplida ejecución". En este sentido deberá examinarse la acusación del acto demandado.
8) La Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 23 de agosto de 1982 con ponencia del DR. LUIS CARLOS SACHICA, declaró exequible la ley 15 de 1982, por considerar entre otras cosas, que la inembargabilidad está orientada a proteger estas prestaciones sociales, y en ningún caso se vulnera el artículo 17 de la Constitución Nacional de 1886. Dijo esa alta Corporación lo siguiente:
"Tampoco es fundada la tacha de que la inembargabilidad que establece la ley 15 resta efectividad al pago de las prestaciones de que se trata, como afirman los demandantes, ya que su significación es la contraria: separar en cuenta especial los fondos destinados a su pago, impedir traslaciones presupuestarias que los afecten o confusión con fondos ordinarios destinados a la atención de otras obligaciones estatales y, para mayor protección, prohibir su embargo, manteniéndolos líquidos y disponibles para el cumplimiento de las pensiones referidas".
"De lo anterior, resulta que carecen de fuerza las presuntas violaciones de los artículos 16 y 17 de la Constitución, ya que las disposiciones de la Ley 15 no desprotegen los bienes de los pensionados, ni afectan la garantía que debe darse al trabajo, ni menos desconocen derechos adquiridos, como sostienen los actores, al aseverar que hay infracción del artículo 30 de la Carta Política".
9) Como el actor plantea que se viola el Decreto Reglamentario 3040 de 1982, por cuanto en él, no existe disposición alguna que regule la inembargabilidad de la renta de las entidades territoriales, conviene expresar lo siguiente:
a) Es a la Ley a la que le corresponde establecer el principio de la inembargabilidad y no al reglamento, motivo por el cual no puede pretenderse que el acto acusado pueda violar el Decreto Reglamentario 3040 de 1982, porque éste no contempla dicho principio.
Sobre esta materia, dijo la Corte en sentencia de 22 de marzo de 1990:
"...es de competencia del legislador, señalar qué bienes son inembargables, respetando desde luego los principios del debido proceso, que hace precisamente el artículo 16 de la ley 38 de 1989". b) La aplicación del principio de inembargabilidad, rige tanto en el orden nacional como territorial, y por consiguiente, cuando un Decreto Reglamentario como el acusado, repite dicho principio, no puede afirmarse que es anulable porque al compararlo con otro reglamento, se observa que este no describe dicho principio.
Lo hasta aquí afirmado sería suficiente para no decretar la anulación pedida en el sub - lite.
1o) A título de mera ilustración y solo para abundar en razones, la Sala recuerda que con posterioridad a la ley 15 de 1982, el legislador expidió la ley 38 de 1989, estatuto orgánico del Presupuesto General de la Nación, prescribiendo que la inembargabilidad constituye uno de los principios del sistema presupuesta], junto al de la planificación, la anualidad, la universalidad y la unidad de caja, entre otros.
El artículo 16 de la ley 38 de 1989, desarrolló el principio, pero no lo concibió en forma absoluta, pues prevé la posibilidad de que el cumplimiento de la obligación se obtenga mediante la ejecución forzada, previo trámite consagrado en el artículo 177 del C.C.A.
La Corte Suprema de Justicia, en la sentencia que declaró la exequibilidad de éste artículo, considera que esta ley no desampara los derechos de los acreedores de las entidades públicas, pues simplemente los sujeta a que se sometan a un procedimiento antes de su pago.
Dijo la Corte Suprema de Justicia, al respecto:
"La expresa remisión que el artículo acusado hace al procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y demás disposiciones legales concordantes, entraña la modificación del artículo 336 del Código de Procedimiento Civil al permitir contra lo dispuesto en este texto, la ejecución de la Nación y de los establecimientos públicos de su órbita, previo el cumplimiento de actos compulsivos de tipo administrativo que la Administración debe adoptar según lo disponen los incisos lo. y 2o. de esa disposición del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), como prolegómeno necesario para la instauración del proceso de ejecución".
"La efectividad frente a la Nación o frente a una de sus entidades, de cualquier otro título o documento que tenga la connotación de título ejecutivo según el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, se somete igualmente al trámite del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo que es aplicable analógicamente en esos eventos, ya que la inembargabilidad absoluta de las rentas privaría al acreedor del derecho de exigir ejecutivamente el cumplimiento de la obligación y despojaría a ésta de su aspecto coactivo o de responsabilidad patrimonial dado que la relación de "deuda", por el hecho de ser jurídica, lleva implícita la eventual satisfacción coactiva del interés del acreedor en el patrimonio del deudor que constituye la prenda general de los acreedores.
Pero el término suspensivo contemplado en el inciso 3o. del artículo 177 del citado código, no opera par la ejecución de actos administrativos que reconozcan a un empleado, exempleado, trabajador, extrabajador, o beneficiario de alguno de ellos, un derecho salarial o prestacional, como prima, subsidio, seguro por muerte, auxilio de cesantía, pensión u otro beneficio laboral, pues es claro que deben existir las respectivas partidas presupuestales en la entidad que hace el reconocimiento, para atender el pago de ese salario, o derecho prestacional. En este caso el reconocimiento supone la previa disponibilidad en el correspondiente presupuesto, de la respectiva partida.
En el ámbito de una confrontación estrictamente constitucional y por tanto ajena a valoraciones de conveniencia, como es de rigor para definir la exequibilidad de un precepto legal, es forzoso concluir entonces que el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 no desconoce los preceptos constitucionales que amparan los derechos de los particulares acreedores de las entidades públicas; simplemente sujeta su pago a un procedimiento especial' (se subraya)
De lo antes expuesto se concluye que la ley ha consagrado el principio de inembargabilidad tanto de los dineros oficiales para el pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, como de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, en los términos descritos por las leyes 15 de 1982 y 38 de 1988, pero ésta última ley como el Derecho Extraordinario 2282 de 1989, modificatorio del artículo 336 del Código de Procedimiento Civil, consagran además la posibilidad de que la Nación pueda ser ejecutada, pero en los términos del artículo 177 del C.C.A.
De lo anterior, la Sala concluye que el artículo 5o. del Decreto 221 de 1986, al expresar, que los recursos destinados para el pago de las prestaciones sociales del sector docente, son inembargables de acuerdo con la ley 15 de 1982, no hace otra cosa que reiterar el principio que consagró el legislador y por lo tanto se concluye que se ajusta a la ley.
Igualmente, cuando el artículo acusado expresa que las deudas por concepto de prestaciones sociales que resulten de acciones judiciales, son de cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión, afirma algo que es cierto y que debe ser así, pero sin perjuicio de que ellas puedan ser perseguidas ejecutivamente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A., lo cual tampoco es contrario a al ley.
En estas condiciones, no están llamadas a prosperar, las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto Fiscal,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR AJUSTADO A LA LEY, EL ARTICULO 5o. DEL DECRETO REGLAMENTARIO 221 DE 1986
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión celebrada el día doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
Joaquín Barreto Ruiz, Carlos Orjuela Góngora, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno,
Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.