Fecha Providencia | 28/09/1992 |
Fecha de notificación | 28/09/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 870 de 1989
Demandante: RAMIRO ABELLA SOTO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CONGRESO DE LA REPUBLICA / ORDENADOR DEL GASTO / SENADO / CAMARA DE REPRESENTANTES / DELEGACION DE FUNCIONES - Improcedencia
Cuando el parágrafo del acto acusado autoriza a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara para que deleguen la función ordenadora del gasto en el primer vicepresidente y segundo vicepresidente, está contrariando al inciso 2o. del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, toda vez que este precepto no contempla la posibilidad de que opere tal modalidad de transferencia de función. Si esta hubiera sido la voluntad del legislador, lo hubiera hecho expresamente, como en efecto lo hizo el mismo artículo al autorizar a los Ministerios, Jefes de Departamento Administrativo y a las Juntas Directivas de los establecimientos públicos para que delegaran dicha función. DECLARA LA NULIDAD del parágrafo del artículo 1o. del Decreto 870 de 26 de abril de 1989, expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de Septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1557
Actor: RAMIRO ABELLA SOTO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado Ramiro Abella Soto, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Jurisdicción, para que mediante sentencia de declare la nulidad del artículo 10 con su parágrafo del Decreto número 870 de 26 de Abril de 1989 Por el cual se reglamenta la Ordenación del Gasto del Honorable Congreso de la República, expedido por el Gobierno Nacional.
I. - EL ACTO ACUSADO
Las normas cuya nulidad se depreca son del siguiente tenor literal:
Artículo 10 De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso.
Parágrafo. Las Mesas Directivas de Senado y Cámara podrán delegar, mediante resolución, la función ordenadora, en el Primer Vicepresidente o Segundo Vicepresidente de acuerdo con las necesidades de cada corporación.
II. - CAUSA PETENDI
II. 1. - Como normas violadas se señalan en la demanda los artículos 120 ordinal 30 de la Constitución Nacional; 91 de la Ley 38 de 1989; y 70 y 80 de la Ley 17 de 1970.
Para fundamentar lo cargos se aduce, en esencia, lo siguiente:
Violación del numeral 30 del artículo 120 de la Constitución Nacional.
La ley reglamentada dijo:
... En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara.
Al decirlo así, radicó de manera exclusiva y excluyente en las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes esa facultad de ordenar el gasto, y no contempló la posibilidad de que esas Mesas Directivas delegaran o pudieran delegar semejante atribución, evento que si contempló el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 mencionada para los Ministerios y Departamentos Administrativos. Aún, fue totalmente explícita al disponer que en la Contraloría General de la República, en la Rama Jurisdiccional, en el Ministerio Público y en la Registraduría Nacional del Estado Civil, pueden designar los ordenadores de gasto. Pero respecto del Congreso guardó silencio.
Si la ley no dijo que las Mesas Directivas como colegiados, como integridad, como totalidad decisorio podían delegar la facultad de ordenar el gasto, el Decreto Reglamentario no podía hacerlo, a menos de quebrantar ostensiblemente la potestad reglamentaria atribuida constitucionalmente al Presidente de la República.
En efecto, en la parte final del primer inciso del artículo 10 del Decreto acusado el Presidente de la República atribuyó al Presidente del Senado o de la Cámara según el caso la facultad de ordenar el gasto siendo que la ley había fijado esa competencia en la Mesa Directiva de cada una de las dos Corporaciones. Es decir, el Presidente asimiló un órgano plural como es una Mesa Directiva con un funcionario individualmente considerado, como es el Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso.
El Presidente desbordó la facultad reglamentaria al disponer que la, atribución de ordenar el gasto radicada en las Mesas Directivas del Congreso, se ejerza a través del Presidente respectivo de cada una de las Cámaras.
Pero la contradicción del Decreto demandado con la norma superior no termina ahí, porque resolvió disponer que las Mesas Directivas, ya asimiladas, al respectivo Presidente como persona natural, podrán delegar, mediante Resolución, en el Primero o en el Segundo Vicepresidente del Senado o de la Cámara, la ordenación del gasto conforme lo dice el parágrafo del artículo 1º del mencionado Decreto.
El Decreto 870 de 1989 no sólo atribuyó al Presidente del Senado o la Cámara la facultad de ordenar el gasto en sus respectivas Corporaciones, sino que al asimilar éstas a aquél funcionario lo autorizó también para delegar a su tumo esa facultad en uno cualquiera de los Vicepresidentes y de acuerdo con las necesidades de la Corporación.
Violación del artículo 91 de la Ley 3.8 de 1989
La violación de esta norma se da por cuanto si ésta ha precisado que la facultad de ordenar el gasto es delegable en los Ministerios y en los Departamentos Administrativos, y si además en la Contraloría General de la República, en la Rama Jurisdiccional, en la Registraduría Nacional del Estado Civil y en el Ministerio Público se pueden designar los ordenadores del gasto, pero simultáneamente ha guardado silencio sobre esa posible delegación en tratándose de las Mesas Directivas del Senado o de la Cámara, no es posible que el Decreto Reglamentario supla ese silencio y atribuya competencias que la ley no ha señalado.
La regulación de competencias, como la de inhabilidades e incompatibilidades tiene rango constitucional o legal. Jamás puede ser materia de un decreto reglamentario destinado exclusivamente a procurar la adecuada comprensión, para su cabal cumplimiento de la ley que reglamenta.
Violación del artículo 7º de la Ley 17 de 1970.
Establece este artículo:
En cada Cámara habrá un Presidente y un Primero y Segundo Vicepresidente, quienes constituirán la Comisión de la Mesa, Será Secretario de la Comisión de la Mesa el de la respectiva Cámara.
Si la ley que se reglamentó mediante el Decreto acusado atribuyó a las Mesas Directivas en las Cámaras del Congreso de la República la facultad de ordenar el gasto y no las autorizó para delegar esa atribución, mal podía el Presidente de la República so pretexto de reglamentarla, trasladar aquella facultad al Presidente de la Mesa Directiva correspondiente y menos, muchísimo menos, autorizar para delegar esa facultad de ordenas el gasto en el Primero o Segundo Vicepresidente de cada una de las dos Corporaciones.
Una sencilla interpretación del texto demandado permite concluir que el inciso lo. Del artículo lo. Del Decreto demandado le atribuye al Presidente de la Cámara o del Senado una facultad que la ley no le dio. Y, a través del parágrafo del mismo artículo se autoriza delegar tal facultad.
Omitió el actor el concepto de violación del artículo 80 ibídem.
III. - TRAMITE DE LA ACCION
Se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión de la demanda, fijación en lista, alegaciones y concepto fiscal.
La Sala, a través del auto del 29 de Noviembre de 1990, denegó la suspensión provisional de las normas acusadas, solicitada por el actor en escrito inserto dentro del texto de la demanda.
Durante la etapa de fijación en lista, la parte demandada: la Nación, a través de los Ministerios de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público se hizo parte en el proceso, y mediante apoderados, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones del libelo.
Así mismo, el ciudadano y abogado Jacobo Márquez Iguarán, se constituyó en parte repugnante dentro del proceso, calidad que le fue reconocida en el auto de 12 de Abril de 1991.
III.1. - LA NACION - MINISTERIO DE GOBIERNO - :
Adujo como fundamento de su defensa, lo siguiente:
El Decreto acusado desenvuelve en todos sus pormenores los principios generales de la ley al decir ... las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso......
Los argumentos esgrimidos por el actor no logran demostrar donde el Primer Ejecutivo de la Nación rebasó la letra y la intención del legislador de 1989 con el Decreto acusado.
Analizando detenidamente tanto la ley reglamentada como el acto reglamentario, en ambos se está consagrando el supuesto de que las Mesas Directivas del Senado y la Cámara, son los organismos competentes para ordenar los gastos de las respectivas Corporaciones; en ningún momento se da contradicción alguna; lo que sucede es que la segunda norma expresa a manera de desarrollo a través de quién la orden se debe dar.
No se trata de realizar con el acto reglamentario una simple reproducción de la norma reglamentada, sino de proveer el modo práctico de su aplicación.
Cuando el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 en su inciso final precisa: ... El Gobierno Nacional expedirá los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora ello es precisamente lo que está realizando el acto reglamentario cuando afirma: ... Las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara según el caso......
En cuanto hace alusión a la violación del artículo 7o de la Ley 17 de 1970, la norma acusada empieza reconociendo la competencia para ordenar el gasto a las Mesas Directivas tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes. Cuando añade a través del Presidente... de acuerdo con el diccionario español, a través indica que una acción se realiza sirviendo de conducto o intermediario, lo que se expresa. Tal expresión en ningún momento deriva en una connotación diferente; al contrario, constituye una correcta interpretación de su significado ya que como bien lo dice la norma dicha Mesa la encabeza el Presidente, quien será el que ejerza tal función. Tampoco le está quitando competencia a la Mesa Directiva sino simplemente la Mesa a través de su Presidente, mediante su representación o por su conducto, ordenará el gasto.
El Presidente actúa en representación de la Mesa Directiva y por tener tal calidad puede delegar la función de ordenar el gasto, en los demás integrantes de la Mesa en mención.
III.2. - LA NACION: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO.
Esgrime similares argumentos a los planteados por la apoderada del Ministerio de Gobierno. Agrega, respecto de la afirmación de] demandante sobre la violación de la Ley 17 de 1970, que el acto acusado trasladó la facultad que la Ley 38 de 1989 atribuyó a las Mesas Directivas al Presidente de la misma y consagró de manera irregular la delegación de la facultad de ordenar el gasto en el Primero o Segundo Vicepresidente de cada una de las Corporaciones, que no se está frente a una delegación propiamente dicha sino al ejercicio jerarquizado que impone la organización de cada Cámara, y que de acuerdo con las necesidades de la Corporación podrán ejercerla el Primero o Segundo Vicepresidente, entendiéndose que estos actuarán en defecto y por necesidad de la Mesa Directiva.
III.3. - EL TERCERO IMPUGNANTE.
El ciudadano y abogado Jacobo Márquez Iguarán, arguye como razones de impugnación del libelo, las siguientes:
Para efectos de la nulidad impetrada es menester distinguir dos situaciones normativas: la de la primera parte del artículo 10 del Decreto parcialmente acusado y la de su parágrafo único.
El concepto de la violación del numeral 30 del artículo 120 de la Constitución Nacional y en relación con la primera parte del artículo impugnado es evidentemente equivocado porque lo que hace dicho artículo es reiterar lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, esto es, que las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto' con cargo a sus respectivos presupuestos. Y la expresión a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso, no está trasladando la facultad ordenadora a los Presidentes de ambas Corporaciones. La facultad como tal sigue en cabeza de las Mesas Directivas y simplemente éstas la ejercen por conducto de sus Presidentes. Las Mesas Directivas ordenan el gasto y los Presidentes ejecutan la ordenación.
Por lo demás, el mismo artículo 91 de la Ley 38 de 1989 autorizó expresamente al Gobierno Nacional para expedir los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora. Y ello fue lo que hizo el Presidente al expedir el Decreto 870 de 1989: señalar el procedimiento mediante el cual las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara cumplirán la función ordenadora del gasto. La frase a través de que utiliza la norma acusada significa por entre o por medio de, es decir, es una expresión adverbial de significación procedimental y no atributivo de facultad alguna.
La primera parte del artículo 10 debe interpretarse en conexidad y armonía con las demás disposiciones del mismo Decreto y se verá que en todas ellas se les da a las Mesas Directivas el tratamiento de ordenadores del gasto.
Si no se infringió el artículo 120 numeral 30 de la Constitución Nacional, tampoco se dio la violación del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, dado que el concepto de violación es el mismo: haberles quitado a las Mesas Directivas la facultad de ordenación del gasto y atribuírselo, mediante delegación, a los Presidentes de aquéllas.
En cuanto al quebranto del artículo 70 de la Ley 17 de 1970 tampoco se da puesto que este precepto se limita a señalar cómo está constituida la Comisión de la Mesa Directiva en cada Cámara y la norma acusada en nada varía esa composición, y, además, nada tiene que ver con la función ordenadora del gasto en el Congreso.
Respecto del parágrafo del artículo acusado se debe admitir que sí conoce a las Mesas Directivas de ambas Cámaras la facultad de delegar en los Primeros o Segundo Vicepresidentes la función ordenadora del gasto. Pero el hecho mismo de que el parágrafo le esté confiriendo a dichas Mesas Directivas la atribución de delegarla, hace suponer que esa función se las está reconociendo el artículo del cual forma parte el parágrafo.
Respecto de la potestad delegante, ya sea que se considere insita en quien ejerce una función pública, ó que debe estar expresamente otorgada por la ley, o que se derive de la interpretación íntegra del texto del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 de una manera general, ningún reproche de ilegalidad o inconstitucionalidad puede hacérsele al parágrafo acusado.
III.4. - CONCEPTO FISCAL.
La señora Procuradora Primera Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado estima, en su visita de fondo, que es procedente la anulación del parágrafo único del artículo 10 del Decreto 870 de 1989 y la denegación de las demás súplicas de la demanda, dado que leídas las normas bien puede concluirse que el artículo 10 del Decreto mencionado se ajusta a la previsión contenida en el inciso 20 del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 en cuanto reafirma como ordenadores del gasto a las Mesas Directivas del Senado y la Cámara y que la frase a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso', no entra una delegación sino simplemente prevé la manera como habrá de expresarse la decisión del ordenador colegiado.
En cambio, en el parágrafo acusado sí de advierte desbordamiento de la potestad reglamentaria en cuanto consagra la facultad de delegar la función ordenadora del gasto en el Primero o en el Segundo Vicepresidente, circunstancia ésta no prevista en la norma reglamentada.
IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
La nulidad decretada del artículo 1º y su parágrafo del Decreto 870 de 26 de Abril de 1989, tiene su fundamento en la pretensa violación de los artículos 120 numeral 30 de la Constitución Nacional, 91 de la Ley 38 de 1989, 7º y 8º de la Ley 17 de 1970.
IV. 1. - La Sala procede a examinar en primer lugar los cargos formulados contra el artículo 1º del Decreto 870 en mención.
Preceptúa el inciso 2º del artículo 91 de la Ley 38 de 1989:
En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara.
A través de este precepto se determina, de manera expresa, que la facultad para ordenar los gastos en el Congreso Nacional de la República la ejercerán por separado las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Esto es, radicó dicha función en la Comisiones de la Mesa de cada una de las Cámaras.
El artículo 1º demandado, reza:
De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso.
Del contenido de la norma transcrita se deduce que el articulo 1º enjuiciado lo que hace es reafirmar, en concordancia con la norma legal que reglamenta, la competencia para ordenar el gasto que tienen las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Ahora, el hecho de que dicha competencia se ejerza a través de, es decir, por conducto de cada uno de los Presidentes, en manera alguna implica la pérdida de tal atribución. Simplemente se consagra un mecanismo para hacer más expedito el ejercicio de la función ordenadora del gasto. No aprecia, en consecuencia, la Sala, la violación de este precepto como tampoco que el Gobierno Nacional haya excedido la potestad reglamentaria.
En cuanto a la pretensa transgresión del artículo 7º de la Ley 17 de 1970, mediante el cual se fija la composición de la Comisión de la Mesa de cada Cámara, no se observa la existencia de contradicción alguna dado que el artículo 1º enjuiciado, además de mantener la gestión ordenadora del gasto en las multicitadas Mesas Directivas, como ya se expresó anteriormente, no varía la constitución legal de éstas ni está asimilando dichas Mesas con el Presidente de las mismas, como lo pretende el demandante.
En cuanto al cargo frente al artículo 8º de la Ley 17 de 1970, la Sala se abstiene de analizarlo, puesto que el actor omitió expresar el concepto de violación respectivo.
IV.2. - Respecto del parágrafo del artículo 1º acusado, la Sala observa lo siguiente:
Reza dicho parágrafo:
Las Mesas Directivas de Senado y Cámara podrán delegar, mediante resolución, la función ordenadora, en el Primer Vicepresidente o Segundo Vicepresidente de acuerdo con las necesidades de cada corporación.
Cuando el parágrafo transcrito autoriza a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara para que deleguen la función ordenadora del gasto en el Primer Vicepresidente o Segundo Vicepresidente, está contrariando abiertamente el inciso 2º artículo 91 de la Ley 38 de 1989, toda vez que este precepto no contempla la posibilidad de que opere tal modalidad de transferencia de función. Si esa hubiera sido la voluntad del legislador, lo hubiera hecho expresamente, como en efecto lo hizo el mismo artículo al autorizar a los Ministros, Jefes - hoy Directores según la nueva Carta - de Departamento Administrativo y a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos para que delegaran dicha función.
La violación enunciada apareja la del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución de 1886 y justifica que se declare la nulidad del parágrafo sub-exámine.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Declárase la nulidad del parágrafo del artículo 1º del Decreto 870 de 26 de Abril de 1989, expedido por el Gobierno Nacional.
Deniéganse las súplicas restantes.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida aprobada por la Sala en su sesión del día veinticuatro (24) de Septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992). -
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO