Fecha Providencia | 18/05/1992 |
Fecha de notificación | 18/05/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Dolly Pedraza De Arenas
Norma demandada: Decreto 1044 de 1987
Demandante: FERNANDO SARMIENTO CIFUENTES
EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / FERROCARRILES NACIONALES / EMPLEADO OFICIAL - Clasificacion / EMPLEADO PUBLICO / TRABAJADOR OFICIAL
El expedirse los estatutos acusados en la junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia ejerció la facultad conferida por el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, según el cual en las empresas industriales y comerciales del estado por regla general las personas que a ellas prestan sus servicios tienen la categoría de trabajadores oficiales pero en los estatutos de tales empresas puede precisarse qué actividades de dirección o de confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
Santafé de Bogotá, D.C., diez y ocho (18) de Mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).
Radicación número:3067
Actor: FERNANDO SARMIENTO CIFUENTES
Demandado:
Referencia: Decretos del Gobierno
El ciudadano Fernando Sarmiento Cifuentes, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad, presentó demanda ante esta Corporación el 31 de octubre de 1987 solicitando la declaración de nulidad, como acto complejo, del decreto ejecutivo No. 1044 de 5 de junio de 1987 expedido por el Gobierno Nacional, aprueba el acuerdo No. 126 de abril 2 de dicho año adoptado por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, al igual que este acuerdo no cuanto modifica el artículo 27 de decreto 1242 de 25 de julio de 1970, estatuto orgánico de la comentada entidad descentralizada.
En la demanda se citaron como normas violadas con los actos acusados, los artículos 17, 20, 62 (artículo 5 Plebiscito de 1957), 76 numerales 9 y 10, 120 numeral 3 y concordantes de la Constitución Política; artículos 1, 6, 7, 25, 26, literal b), 30 y normas concordantes del decreto ley 1050 de 1968; artículos 1, 8, 12, 16, 22, 24, 31, 40, 45 y demás pertinentes del decreto ley 3130 de 1968; artículo 5 del decreto ley 3135 de 1968; artículos 1,2,3,5, y 6 del decreto reglamentario 1848 de 1969; artículos 1,6,8,15,19,27,28,29 y concordantes del decreto 1242 de 1970; Ley 6 de 1945; artículos 4, 19, 40, 47, 49, 51 y demás disposiciones armónicas del decreto reglamentario 2127 de 1945; artículos 82, 83, 84, 121, 128, 136, 137, 138 y S.S. 149 y S.S., 168, 206, y S.S., y el resto de normas procedentes del Código Contencioso Administrativo.
Al exponer el concepto de la violación el demandante, señala que el decreto 1242 de 1970 contentivo del estatuto orgánico de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no es sino el desarrollo de la reorganización administrativa contemplada en los decretos leyes 1050 y 3130 de 1968, y por tanto es de contenido legal; que por tal razón el artículo 27 del decreto No. 1242 de 1970, no podía ser modificado sino por otra disposición de carácter legal, no por un mero acto reglamentario de origen interno de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia; que las autoridades administrativas carecían de competencia para dictar el decreto No. 1044 de 1987 y el acuerdo No. 126 del mismo año y, por ende, se incurrió en extralimitación de funciones o, en su defecto en la desviación dada al ejercicio de las mismas, con fundamento en el artículo 84 del C.C.A.; que el gobierno nacional y que la junta directiva de esa entidad asumieron atribuciones que no eran de su incumbencia sino del legislador ordinario o extraordinario, extralimitándose en la reglamentación de un estatuto legal como es el decreto 1242 de 1970, por no ser competentes para modificar su artículo 27 en la forma como se hizo al dictarse el decreto 1044 de 5 de junio de 1987, y en el acuerdo 126 de 2 de abril de este año; que tanto el decreto como el acuerdo mencionados son ilegibles por desviación de poder, en virtud de haberse expedido con el interés subjetivo que movió a sus autores de lograr la desvinculación de las personas que ocupaban como trabajadores oficiales los cargos reclasificados de empleados públicos; que la reclasificación de la naturaleza de los cargos conlleva serias y graves consecuencias jurídicas, ya que no es lo mismo, disfrutar de las prerrogativas y garantías de estabilidad del régimen de la relación contractual laboral, para ello luego ser sometido el cargo a régimen de nombramiento y remoción, que fue el propósito íntimo y principal de la reforma del artículo 27 del decreto 1242 de 1970, que protegía la permanencia del vínculo laboral; que el hecho indicativo del designio desviatorio de la reforma realizada fue la circunstancia de obviar los conductos legales necesarios para dar por terminadas unilateralmente los contratos laborales, lo cual se infiere de la premura como se puso en práctica la insubsistencia de la mayoría de personal reclasificado, como demuestran varios de los actos que se allegará al proceso.
Actuó como parte coadyuvante del ciudadano Modesto Gómez Alvarez, quien manifiesta su adhesión a todos y cada uno de los argumentos planteados en la demanda, agregando que los "estatutos a que alude el inciso 2o. del artículo 5o. del decreto 3135 de 1968 no pueden ser otros que los organismos o reorgánismos de carácter legal," y nunca los reglamentarios de origen administrativo que menciona el literal b) del artículo 26 del decreto 1050 de 1968, aunque sean aprobados por el Gobierno Nacional".
En la contestación de la demanda (folios 37 a 45) el apoderado de la Nación (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) y de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, se opone a las pretensiones del escrito demandatorio y plantea la excepción de inepta demanda, por cuanto la acción procedente en el caso sub - lite es la de restablecimiento del derecho y no la acción pública de nulidad.
Tramitado el proceso, el Ministerio Público opinó en el sentido de que deben negarse las súplicas de la demanda.
El señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado, en su concepto de fondo, señala que, el decreto 1242 de 25 de julio de 1970 es un acto que tiene la categoría de un decreto ejecutivo ordinario y, por consiguiente, no tiene fuerza de ley como lo indica el actor, razón por la cual tal disposición podía ser modificada en la forma como se hizo en el caso sub - exámine; qué el avenimiento de la actuación impugnada con el ordenamiento jurídico resulta patente, si se tiene en cuenta lo estatuido en el artículo 5 del decreto ley 3135 de 1968, atinente a la clasificación de los funcionarios de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Llegado el momento de proferir sentencia, a ello, se procede, previas las siguientes
CONSIIDERACIONES:
Se trata de dilucidar en el caso sub - lite la legalidad del acto complejo integrado por el decreto No. 1044 de junio 5 de 1987 proferido por el Gobierno Nacional y el acuerdo No. 126 de abril 2 del mismo año expedido por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el cual se modificó el artículo 27 del decreto No. 1242 de julio 25 de 1970, que establecía que todas las personas que prestaban sus servicios a la citada entidad descentralizada tenía la calidad de trabajadores oficiales vinculados por contrato de trabajo, con excepción del gerente general que era empleado público.
Con motivo de la modificación introducida por el decreto No. 1044 de 1987, se dispuso que además del gerente general de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tendrían la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción, las personas que ejercieran actividades de dirección o confianza correspondientes a los cargos allí señalados.
Ahora bien, en cuanto a la excepción propuesta por el apoderado de la Nación (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) y de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, la Sala precisa anotar que, en virtud de carácter general de los actos impugnados, resulta procedente la acción pública de nulidad. que fue interpuesta en el caso sub - júdice.
De otro lado, no es dable que en el evento de anularse los actos causados, se obtenga en forma automática el restablecimiento de derechos particulares.
Por ende, con base a los planteamientos anteriores, la excepción propuesta por el mencionado no está llamada a prosperar.
En cuanto al fondo del asunto, como de conocimiento, los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, hasta el momento de su existencia jurídica, tuvieron el carácter de empresa industrial y comercial del Estado de lo cual se infiere que, por regla general, las personas vinculadas a esa entidad tenían la categoría de trabajadores oficiales.
De conformidad con el artículo 26 del decreto ley 1050 de 1968, compete a las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas adoptar los estatutos y cualquier reforma que a ellos se realice y someterlos a la aprobación del gobierno nacional, en la forma como se hizo el caso sub - júdice.
Son estos estatutos a los cuales alude el artículo 5 del decreto ley 3135 de 1968, no como lo entiende la parte coadyuvante, los estatutos orgánicos, cuya expedición compete a aquellas autoridades a las que les corresponde crear las entidades descentralizadas, es decir, el Congreso de la República, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales.
Sobre el particular, repetidamente esta Sala ha diferenciado así los distintos ámbitos de competencia:
"La Sala considera oportuno inicialmente, distinguir la competencia para establecer la regla general de clasificación y la competencia para su aplicación en concreto en las entidades oficiales. La primera, o regla general de clasificación de los empleados oficiales en el Derecho Administrativo Laboral Colombiano, es de competencia de legislador. La segunda, o acto especifico mediante el cual se concreta el mandato abstracto del legislador, en las entidades descentralizadas, es de naturaleza eminentemente administrativa y es de competencia de las autoridades administrativas." (sentencia de 19 de febrero de 1991 Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Diego Younes Moreno Exp. No. 2752)...
Es indudable entonces que al expedirse los estatutos acusados la junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia ejerció la facultad conferida por el artículo 26 del decreto 1050 de 1968, según el cual en las empresas industriales y comerciales del Estado por regla general las personas que a ellas prestan sus servicios tienen la categoría de trabajadores oficiales, pero en los estatutos de tales empresas puede precisarse qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
Esta atribución administrativa se encuentra consagrada en la ley de manera permanente, como también ya lo señaló esta Sala al fallar otra demanda de nulidad de los mismos actos administrativos. En esa oportunidad, dijo la Sala:
"Ya la Sala expresó su pensamiento respecto a la no intangibilidad de las normas estatutarias de los entes públicos, pero como lo que aquí se ataca es la posibilidad de las Juntas Directivas de ejercer por más de una vez su competencia de precisar qué actividades de dirección o de confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan calidad de empleados públicos, debe agregar que esta facultad aparece expresamente otorgada por la ley en el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 cuyo literal b) asigna a las Juntas Directivas de las empresas comerciales e industriales del Estado la atribución de "Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno".
De manera que las juntas pueden modificar en cualquier momento la clasificación inicial, siempre claro está que no se infrinja norma superior alguna, pues se trata de disposiciones propias de los estatutos internos de la entidad." (Sentencia de septiembre 12 de 1991, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas Exp, No. 2823).
En forma equivocada para la parte actora plantea la naturaleza legal del decreto No. 1242 de 1970, sin que esta disposición tenga fuerza de ley, como acertadamente lo anota el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado en su concepto de fondo de febrero 28 de 1979 y apoderado de la Nación (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) y de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
No puede confundirse el deber que los artículos 35 del Decreto 1050 de 1968 y 45 del Decreto 3130 de 1968 impusieron al Gobierno Nacional de reestructurar la administración nacional para adecuarla a sus disposiciones, con facultades extraordinarias que puede el legislativo otorgar al presidente para proferir decretos con fuerza de ley.
Es claro que si normas de rango legal creadoras de entidades públicas, anteriores a 1968, resultaron incompatibles con la nueva regulación de los decretos 1050 y 3130, fueron éstos los que las derogaron y por ello al ejecutivo solamente le correspondió ejercer la facultad de reestructuración administrativa y a las juntas o consejos directivos efectuar las reformas estatutarias que fueren necesarias.
Estas fueron las facultades que ejercieron tanto la junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia al expedir nuevos estatutos en 1970, como el Presidente de la República al aprobarlos por Decreto 1242 del mismo año.
Mal podría por consiguiente, concluirse que la clasificación de los empleados oficiales hecha por el decreto 1044 de junio 5 de 1987, que aprobó el acuerdo No. 126 de abril 2 del mismo año, fuera violatoria de la establecida en el artículo 27 del decreto 1242 de 1970, por ser ambos decretos de igual jerarquía normativa.
La clasificación realizada por la juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas, puede ser controvertida jurídicamente en la medida en que ella se realice por fuera de los parámetros legales indicados en el artículo 5 del decreto ley 3135 de 1968; es decir, si los empleos que se indiquen ser desempeñados por empleados públicos de libre nombramiento y remoción, no cumplen actividades de dirección o confianza, como lo obliga para este efecto la comentada norma, pero éste no es el asunto sub - júdice.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1o) Declárase no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada.
2o) Niéganse las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y COMUNIQUESE y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día seis (6) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).
JOAQUIN BARRETO RUIZ, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, CLARA FORERO DE CASTRO, ALVARO LECOMPTE LUNA, DOLLY PEDRAZA DE ARENAS, DIEGO YOUNES MORENO, ENEIDA WADNIPAR RAMOS. SECRETARIA