Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Yesid Rojas Serrano

Norma demandada:  Decreto 2912 de 1991

Demandante:  ISIDORO AREVALO BUITRAGO

Demandado:  MINISTERIOS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTRO

AJUSTE POR INFLACION / SISTEMA DE AJUSTE INTEGRAL POR INFLACION / POTESTAD REGLAMENTARIA

La posibilidad de hacer los reajustes mensualmente en el caso de que el período sea inferior a un año es la respuesta a una situación preestablecida en la ley y una medida conveniente y favorable para las empresas que en tales condiciones no tienen que esperar el cumplimiento del año para aplicar el PAAG (Porcentaje de Ajuste Anual Gravable). En esta forma, mediante el acto reglamentario se le da vida práctica a la norma y se facilita el cumplimiento de ella por parte del Gobierno en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria conferida por el artículo 189 - 11 de la Constitución Nacional y por el mismo artículo 7o. del Decreto Extraordinario 2911 que lo autoriza para reglamentar el sistema de ajustes integrales por inflación en materia contable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1922

Actor: ISIDORO AREVALO BUITRAGO

Demandado: MINISTERIOS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTRO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. y en demanda presentada contra la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico - , solicita la declaratoria de nulidad de las siguientes disposiciones del Decreto Reglamentario No. 2912 del 30 de Diciembre de 1991, Por el cual se reglamenta el sistema de ajustes integrales por inflación para efectos contables:

1o. Del artículo 7o. la expresión y aquellos cuyo período contable sea superior a un año deberán efectuar el ajuste mensual sin perjuicio de que el Gobierno Nacional o las entidades oficiales que ejerzan funciones de control y vigilancia sobre los mismos, prescriban obligatoriamente una de tales opciones.

2o. El Capítulo 11, Artículos 8 al 20, en su totalidad.

3o. El Capítulo 111, Artículos 21 al 26, en su totalidad.

La demanda se fundamenta en los siguientes.

HECHOS

El Congreso mediante la Ley 49 de 1990 reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para legislar respecto de los ajustes integrales por inflación. Fue así como en el artículo 25, numerales 5 y 6, habilitó al Ejecutivo para:

Definir y armonizar el conjunto de las normas tanto tributarías como contables, que sean necesarias para la adecuada aplicación de los ajustes integrales por inflación , y

Adoptar y modificar las normas que sean necesarias para la adecuada implantación del sistema de ajustes integrales por inflación.

En virtud de las precisadas facultades el Presidente de la República expidió el Decreto Extraordinario No. 2911 de 30 de diciembre de 1991, Por el cual se sustituye el Título V del Libro Primero del Estatuto Tributario que se refiere al sistema de ajustes integrales por inflación. Este Decreto en su artículo 7o. dispone

Reglamentación contable del sistema de ajustes integrales por inflación. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios para aplicar, en materia contable, el sistema de ajustes integrales por inflación.

Con fundamento en la norma anterior el Ejecutivo, invocando la potestad reglamentaria consagrada en su favor en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, expidió el Decreto 2912 del 30 de diciembre de 1991,

Por el cual se reglamenta el sistema de ajustes integrales por inflación para efectos contables. Este estatuto en su artículo 7o. expresa:

Opciones para aplicar el sistema de ajustes por inflación. - Para efectos contables, los obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación, cuyo período contable sea anual, podrán optar por efectuar el ajuste de manera anual o mensual, y aquellos cuyo período contable sea inferior a un año deberán efectuar el ajuste mensual, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional o las entidades oficiales que ejerzan funciones de control y vigilancia sobre los mismos, prescriban obligatoriamente una de tales opciones.

En los Capítulos 11 (artículos 8 a 20) y 111 (artículos 21 a 26), el Decreto 2912 se ocupa de los ajustes anual y mensual de la contabilidad, así como de los procedimientos y requisitos para su aplicación.

DISPOSICIONES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y EL

CONCEPTO DE SU VIOLACION

Considera el accionante que el artículo 7o. en la parte que se acusa y los capítulos 11 y 111 del Decreto 2912 de 1991, violan los artículos 113, 114, 121, 150 inciso primero y numeral lo. y 189, numeral 11 de la Constitución Nacional y el artículo 6o., inciso primero del Decreto Extraordinario 2911 de 1991.

Aduce el demandante que la obligación de hacer los ajustes mensuales que el artículo 7o. del Decreto acusado establece para los obligados a aplicar el sistema de ajustes integrales por inflación cuyo período contable sea inferior a un año, viola la Constitución Nacional y el artículo 6o. del Decreto Extraordinario 2911 de 1991 por que limita el contenido y el espíritu de la norma legal que reglamenta, la cual ordena que tales ajustes se hagan al finalizar cada ejercicio.

Se argumenta así mismo en la demanda que la atribución que el artículo 7o. del acto impugnado, otorga a las entidades oficiales de vigilancia y control para que prescriban obligatoriamente optar por hacer el ajuste de manera anual o mensual, no fue establecida en el artículo 6o. del D.E. 2911 de 1991.

Anota al respecto el actor que el reglamento debe supeditarse a la ley y, por sí mismo no puede legislar, porque tal facultad compete exclusivamente al Congreso.

Haciendo referencia a los Capítulos 11 y 111 (artículos 8 a 26) del Decreto acusado, afirma el demandante que los procedimientos, requisitos, limitaciones, condiciones, obligaciones, índices de ajustes, etc., establecidos allí, no fueron previstos en el Decreto 2911 de 1991 para efectos contables, no para fines exclusivamente tributarios. Estima, en este aspecto que las normas procedimentales necesarias para la implantación del sistema de ajustes debe expedirse en ejercicio de las facultades que le delegó el Congreso y no mediante la potestad reglamentaria. Además, la facultad delegada para legislar, o contempla la posibilidad de hacerlo en sus aspectos generales, porque no - , señaló con precisión los temas generales sobre los cuales podía legislar, ni estableció la delimitación del radio de acción del reglamento que se encargaría de completar la ley sin salirse de la previsión de la norma general......

En fin, apoyado en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el accionante concluye sosteniendo que la expedición de normas no contempladas en el Decreto con fuerza de ley constituye una extralimitación de la potestad reglamentaria y un intento de legislar por reglamento con ostensible violación de las normas constitucionales que se citan en el libelo.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico - , mediante apoderado se opone a las pretensiones del actor argumentando en síntesis y con fundamento en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, que el Decreto Extraordinario No. 2912, acto impugnado, se expidió con base en las atribuciones constitucionales y legales otorgadas en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política y en el artículo 7o. del Decreto 2911 de 1991, en ejercicio de la potestad reglamentaria con el fin de darle vida práctica a la ley que desarrollaba, y buscar su finalidad, desarrollar su objetivo y darle sencilla y cumplida ejecución.

EL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público no se pronunció en el caso de autos.

CONSIDERACIONES DE LA SALA'

Desde la expedición del Decreto Extraordinario No. 2687 de Diciembre 26 de 1988 dictado por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 75 de 1986, se estableció en nuestra legislación el sistema integral de ajustes por inflación, con el objeto de evitar los efectos de esta figura en la determinación del impuesto de renta y complementarios y el patrimonio de los contribuyentes, y de que los estados financieros tiendan a reflejar la situación económica real de las empresas.

Dentro de la perspectiva anterior el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le concediera el Congreso de la República mediante la Ley 49 de 1990 (artículo 25 numerales 5 y 6), expidió el Decreto Extraordinario No. 2911 del 30 de diciembre de 1991, Por el cual se sustituye el Título V del Libro Primero del Estatuto Tributario que se refiere al sistema de ajustes integrales por inflación. Este decreto en su artículo 7o. dispone

Reglamentación contable del sistema de ajustes integrales por inflación.

El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios para

aplicar, en materia contable, el sistema de ajustes integrales por inflación.

Con fundamento en la norma pretranscrita, el Ejecutivo, invocando la potestad reglamentaria de que trata el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, reglamentó el sistema de ajustes integrales por inflación para efectos contables, mediante el Decreto 2912 del 30 de diciembre de 1991, del cual se acusa el artículo 7o. en la parte que ordena hacer mensualmente los ajustes integrales por inflación cuando el período contable sea inferior a un año, y los capítulos 11 (artículos 8 a 20) y 111 (artículos 21 a 26) que establecen los procedimientos, requisitos, limitaciones, condiciones, obligaciones, índices de ajustes para los ajustes anual y mensual de la contabilidad.

Según el actor la parte aludida del artículo 7o. del decreto acusado, viola la Constitución Nacional porque al ordenar el ajuste mensual para aquellos cuyo período sea inferior a un año, limita el contenido y el espíritu de la norma que reglamenta, pues según ésta, dichos ajustes deben hacerse al finalizar cada ejercicio.

El artículo 6o. del Decreto 2911 de 1991 que el demandante considera transgredido, dice:

Ajustes a efectuar en materia contable. Al finalizar cada ejercicio contable o cada mes, según el caso, se deberán efectuar los siguientes ajustes contables:.......

De conformidad con esta norma son dos las oportunidades para hacer los ajustes: l. Al finalizar el ejercicio contable; 2. Cada mes. El primer período debe equipararse al anual, si en cuenta se tiene, de un lado, que de acuerdo con los artículos 52, 152 y 445 del Código de Comercio el ejercicio contable corresponde a un año cuando debe hacerse el inventario y el balance general de los negocios; y de otro, que en materia de impuesto de venta y complementarios respecto del cual se aplican los ajustes integrales por inflación, la vigencia fiscal es anual.

Sin embargo, la circunstancia de que el período o ejercicio contable esté referido al año, no es óbice para que durante ese año puedan ocurrir cuentas de corte, inventarías y balances por períodos inferiores, si así lo consagran los estatutos de la sociedad a la luz de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2160 de 1986, según el cual, Por lo menos una vez al año, el 31 de diciembre, la empresa debe emitir información sobre su situación financiera y el resultado de sus operaciones, identificando la fecha de corte de la información y el período que cubre.

Así las cosas, la posibilidad de hacer los reajustes mensualmente en el caso de que el período sea inferior a un año es la respuesta a una situación preestablecida en la ley y una medida conveniente y favorable para las empresas que en tales condiciones no tienen que esperar el cumplimiento del año para aplicar el PAAG (Porcentaje de Ajuste Anual Gravable). En esta forma, mediante el acto reglamentario se le da vida práctica a la norma y se facilita - el cumplimiento de ella por parte del Gobierno en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria conferida por el artículo 189 - 11 de la Constitución Nacional y por el mismo artículo 7o. del Decreto Extraordinario 2911 que lo autoriza para reglamentar el sistema de ajustes integrales por inflación en materia contable.

En virtud de la disposición últimamente citada tampoco puede hablarse de la inconstitucionalidad de los Capítulos 11 (artículos 8 a 20) y 111 (artículos 21 a 26) del Decreto acusado, por los cuales se establecen los procedimientos, requisitos, limitaciones, obligaciones o índices de ajustes, porque según ya ha quedado establecido dicho artículo 7o. le da facultades al Gobierno Nacional para reglamentar los procedimientos necesarios para aplicar el sistema de ajustes, facultades que resultan conformes con la legalidad habida consideración de que la potestad reglamentaria también puede ejercerse con base en un decreto con fuerza de ley como lo es el multicitado 2911 de 1991.

Ahora, si bien el Decreto 2911 estableció procedimientos, métodos y requisitos en la aplicación del PAAG para fines tributarios, no lo es menos que de conformidad con su artículo 7o., defirió al reglamento la posibilidad de hacerlo para fines contables.

Hay que reconocer desde luego que la ley no siempre establece los detalles de aplicación del criterio general que ella contiene ni prevé expresamente todos los casos en que pueda tener operancia. A suplir tales vacíos está llamado el reglamento en su función de desarrollar no sólo lo expreso sino también lo que hay implícito en ella; o como expresara la Sección Primera recientemente (sentencia de agosto 13 / 92) de establecer los pormenores que el legislador dejó de lado al expedir la norma general, para de esta manera desentrañar el contenido insito de la ley, con el fin de hacerla viable y expedita en su aplicación. pero sin sustituirla, ni rebasar, ni restringir su verdadero alcance.

Finalmente y en cuanto hace relación a que las entidades oficiales que ejerzan funciones de control y vigilancia puedan prescribir obligatoriamente una de las opciones (anual o mensual), ha de entenderse, en primer término que afecta a los obligados a aplicar el sistema cuyo período sea superior a un año, y en segundo término, como una función enmarcada dentro de la facultad de] Gobierno para adoptar las normas tanto tributarios como contables que sean necesarias para la adecuada implantación del sistema de ajustes integrales por inflación (Ley 49 de 1990, artículo 25, numerales 5 y 6), y desde luego para su vigilancia y control administrativos de su contabilidad. En cuanto a la reglamentación de la contabilidad, hay que tener en cuenta también el artículo 50 del C. de Co., según el cual, la contabilidad debe sujetarse a la reglamentación que expida el Gobierno.

Por lo antes expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

Por Secretaría, devuélvase al demandante la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, si no los hubo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 27 de agosto de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO