Fecha Providencia | 21/08/1992 |
Fecha de notificación | 21/08/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1816 de 1990
Demandante: JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO / PREAVISO
Si bien el último inciso del artículo 16 de la Ley 56 de 1985 no determina la forma que debe utilizar el arrendador para dar el preaviso al arrendatario sobre la terminación unilateral del contrato, el penúltimo inciso del artículo 17 ibídem, clara y expresamente señala que dicho preaviso, en el caso que sea el arrendatario quien pretenda la terminación unilateral, deberá revestir la forma escrita. En este caso confluyen los requisitos señalados en el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, que permiten llenar el vacío dejado por el legislador en el artículo 16, con el 17 de la misma ley. Dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria que cabe ejercer al Presidente de la República, encaja perfectamente aquélla mediante la cual se determinaron o establecieron en los actos acusados los mecanismos que deben ser utilizados para que el preaviso tenga efectos válidos entre las partes. De otra parte la recta intelección del literal a) del artículo 11 del Decreto 1816 de 1990, demandado permite concluir que, tratándose de la terminación unilateral de un contrato de arrendamiento, la fecha señalada para la terminación del contrato, será aquella que unilateralmente determine el arrendador en la comunicación que dirija al arrendatario, la cual comunicación deberá producirse al menos con tres (3) meses de anticipación a aquella fecha indicada para la terminación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1987
Actor: JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 de] C.C.A., instauró ante esta Corporación el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de los literales a) de los artículos 11 y 12 del Decreto 1816 de 6 de agosto de 1990, expedido por el Gobierno Nacional, con las firmas del señor Presidente de la República y de la Ministra de Desarrollo Económico.
l. - ANTECEDENTES
a. - Los actos Acusados.
El Decreto 1816 de 1990, por el cual se reglamenta la Ley 56 de 1985 que contiene los actos cuya nulidad se solicita, fue expedido por el señor Presidente de la República, ... en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de la Ley 56 de 1985.
A continuación se transcriben los literales a) de los artículos 11 y 12 del mencionado Decreto, en los cuales se subraya las expresiones demandadas.
Artículo 11. Para que el arrendador pueda dar por terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento, en el evento previsto en el inciso final del artículo 16 de la Ley 56 de 1985, deberá cumplir con los siguientes requisitos:
a) Comunicar telegráficamente o por correo certificado al arrendatario o a su representante legal, con una antelación no inferior a tres (3) meses a la fecha señalada para la terminación del contrato, y así mismo, comunicar que se pagará la indemnización de ley. Tal comunicación deberá ser dirigida a la dirección del inmueble arrendado.
Artículo 12. Para que el arrendatario pueda dar por terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento en el evento previsto en el inciso 2o. del artículo 17 de la ley 56 de 1985, deberá cumplir con los siguientes requisitos:
a) Comunicar su intención de dar por terminado el contrato, telegráficamente o por correo certificado al arrendador o a su representante legal, con una antelación no inferior a tres (3) meses a la fecha señalada para la terminación unilateral del contrato; así mismo comunicar que se pagará la indemnización de ley.
Tal comunicación deberá ser dirigida a la dirección del arrendador o su representante (fls. 4 y 4 vto.).
b. - Los hechos de la demanda.
Los hechos que la parte actora cita como fundamento de sus pretensiones se reducen a hacer referencia al hecho mismo de la expedición del Decreto 1816 de 1990 ya que él se encuentra vigente.
c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
El actor considera que los actos acusados incurren en violación de los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985, por las razones que se resumen a continuación (fls. 11 y 12)
Las mencionadas normas consagran en favor de los arrendadores y arrendatarios de inmuebles la facultad de terminar unilateralmente los contratos de arrendamiento y obtener la restitución o entrega de los inmuebles, con el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Preaviso, con antelación no menor de tres (3) meses.
b) Pago de una indemnización equivalente a tres (3) meses de canon mensual de arrendamiento.
De los anteriores requisitos se evidencia que la ley limita el preaviso en cuanto a su antelación mínima, pero no en cuanto a su forma, por tanto éste podrá ser verbal, con intervención judicial o por escrito. No obstante ello las normas acusadas restringen el preaviso, a la forma escrita y bajo la modalidad de telegrama o de comunicación por correo certificado.
De otra parte, mientras que el preaviso regulado por la Ley ... tiene la virtud de poner fin al contrato en cualquier tiempo una vez venzan los tres meses del mismo..., los actos acusados confunden ...el derecho de terminación mediante preaviso, con la facultad o no de permitir la prórroga de un contrato, de tal suerte que el contrato no termina en cualquier tiempo (vencidos los tres meses) sino únicamente vencido el plazo de la prórroga, es decir, el preaviso del decreto reglamentario no es que permita la terminación propiamente dicha, sino que impide su prórroga, como, según el actor, se demuestra con el ejemplo a que acude en la demanda.
Finalmente, la ley exige el pago de una indemnización pero no con una antelación igual o superior a tres meses. Obviamente de la norma se deduce que en todo caso, la indemnización deberá estar paga antes del vencimiento del término del preaviso. Pero de esta consideración, a disponer reglamentariamente la obligación de consignar con una antelación no inferior a tres meses, hay mucho trecho (sic).
d. - Las razones de la defensa.
A pesar de haber sido debidamente notificada de la demanda, la parte demandada no se hizo presente durante el curso del proceso.
e. - La actuación surtida.
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite allí establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 22 de mayo de 1992 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fls. 15 a 20).
Al no haber pruebas que decretar, mediante providencia de 10 de julio de 1992 se ordenó el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto (fl.31). Ninguno de ellos hizo uso de tales derechos.
II. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
A pesar de la confusa redacción de la demanda, y en virtud de los poderes de interpretación de la misma, que asisten al juez administrativo, a juicio de la Sala son tres los cargos de violación de los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985, por parte de los actos acusados, a saber
Primer cargo. - Que mientras los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985 establecen como requisitos para la terminación unilateral del contrato de arrendamiento un preaviso, sin condicionar la forma como éste puede hacerse, las normas acusadas no sólo restringen al medio escrito dicho preaviso, sino que consagran como medios para ello únicamente el telegrama y el correo certificado.
Segundo cargo. - Que mientras el preaviso establecido por los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985 ... tiene la virtud de poner fin al contrato de arrendamiento en cualquier tiempo, una vez se venzan los tres meses del mismo, las normas acusadas sólo prevén dicha terminación al vencimiento del término de su prórroga, ... es decir, el preaviso del decreto reglamentario no es que permita la terminación propiamente dicha, sino que impide su prórroga.
Tercer cargo. - Que mientras las citadas normas legales, exigen el pago de una indemnización antes del vencimiento del término del preaviso, las normas acusadas disponen ... la obligación de consignar con una antelación no inferior a tres meses.
Como quiera que los cargos de violación se refieren exclusivamente a lo dispuesto en el inciso final del artículo 16 y en el penúltimo inciso del artículo 17 de la Ley 56 de 1985, ellos se transcriben a continuación, por ser el marco general de las consideraciones de la Sala.
Artículo 16. TERMINACION POR PARTE DEL ARRENDADOR
Son causales para que el arrendador pueda pedir unilateralmente la terminación del contrato las siguientes:
Además, el arrendador podrá darlo por terminado unilateralmente durante las prórrogas mediante preaviso dado con tres (3) meses de anticipación y el pago de una indemnización equivalente al precio de tres (3) meses de arrendamiento. Cumplidas estas condiciones el arrendatario estará obligado a restituir el inmueble.
Artículo 17. TERMINACION POR PARTE DEL ARRENDATARIO
Son causales para que el arrendatario pueda pedir unilateralmente la terminación del contrato, las siguientes:
Además, el arrendatario podrá dar por terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento dentro del término inicial o el de sus prórrogas previo aviso escrito al arrendador, con un plazo no menor de tres (3) meses y el pago de una indemnización equivalente al precio de tres (3) meses de arrendamiento. Cumplidas estas condiciones el arrendador estará obligado a recibir el inmueble; si no lo hiciere, el arrendatario podrá hacer entrega provisional mediante la intervención de la autoridad administrativa competente, sin perjuicio de acudir a la acción judicial correspondiente.
En relación con el primer cargo. - La primera observación que surge de la lectura de las normas que se reputan como violadas consiste en que si bien el último inciso del parcialmente transitorio artículo 16 no determina la forma o el medio que debe utilizar el arrendador para dar el preaviso al arrendatario sobre la terminación unilateral del contrato, el penúltimo inciso del artículo 17, igualmente transcrito, clara y expresamente señala que dicho preaviso, en el caso que sea el arrendatario quien pretenda la terminación unilateral, deberán revestir la forma escrita.
Lo anterior significa que el primer aspecto a dilucidar es el referente a si el hecho de que el literal a) del artículo 11 del Decreto 1816 de 1990 consagre la forma escrita para dar el preaviso conlleva o no la violación del último inciso del artículo 16 de la Ley 56 de 1985.
Para dilucidar este punto la Sala considera que la interpretación no puede ser la facilista que conduciría a predicar la violación de la norma superior por el simple hecho de que allí no se consagre forma alguna para dar el tan mencionado preaviso, pues el artículo 5o. de la Ley 153 de 1887 consagra, entre otros, la hermenéutica como mecanismo ... para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes. Es por lo anterior que ha de acudirse al principio de interpretación analógica de las normas jurídicas, consagrado en el artículo 8o. de la citada Ley 153 de 1887, pues frente al caso sub - júdice se tiene que, regulando la misma materia el artículo 17 de la Ley 56 de 1985 consagra que el preaviso, por parte del arrendatario al arrendador deberá hacerse bajo la forma escrita.
Sobre el mencionado principio de interpretación, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 30 de enero de 1962, expresó lo siguiente:
El principio de la analogía o argumento a similar consagrado en el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, supone estas condiciones ineludibles: a) que no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido; b) Que la especie legislada sea semejante a la especie carente de norma; y e) Que exista la misma razón para aplicar a la última el precepto estatuido respecto de la primera: Ubi eadeni legis ratio ibi eadem legis dispositio.
Destacando el último de los presupuestos anotados, dice un crítico en la materia: El argumento a similar consiste en aplicar a un caso no previsto la regla establecida para otro caso semejante, porque la razón para decidir es una misma... En todo caso se necesita, como se ve, que haya fundamento para razonar de una misma manera en ambos casos, si los dos casos que tiende a hacer juzgar de una misma manera, perteneciesen cada uno a un orden de cosas diferentes (H. de Saint Albin, Lógica Judicial, Traducción de Concha, 2a. Edic. pág. 347 Sig.). (Corte Suprema de Justicia, sentencia de 30 de enero de 1962, G.J. t. XCVIII, pág. 23).
En consecuencia, para la Sala no cabe duda alguna acerca de la validez de acudir para la solución del caso bajo análisis del artículo 8o. de la Ley 153 de 1887 y, por ende, a la transcrita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, como doctrina constitucional que es, de lo cual resulta la conclusión de que en este caso confluyen los requisitos señalados en la citada norma, que permiten llenar el vacío dejado por el legislador en el artículo 16 de la Ley 56 de 1985, con el 17 de la misma, en el sentido que el preaviso de que allí se habla deberá revestir la forma escrita, no sólo por cuanto donde cabe la misma razón cabe la misma disposición, sino por cuanto ello viene a constituir uno de los medios de prueba más eficaces para demostrar el hecho de haberse demostrado tal preaviso.
Así las cosas, se tiene que el literal a) del artículo 11 del Decreto 1816 de 1990 no incurre en transgresión, por este aspecto, del artículo 16 de la Ley 56 de 1985.
El segundo aspecto a definir frente a este cargo es el referente a si el hecho a que las normas demandadas consagren como medios idóneos para dar el preaviso escrito el telegráfico o el envío de la comunicación que lo contiene por correo certificado, es suficiente para predicar la violación de los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985. Sobre este tópico la Sala considera .que dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria que cabe ejercer al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, con el fin de dar vida práctica y aplicación a la ley, encaja perfectamente aquella mediante la cual se determinaron o establecieron en los actos acusados los mecanismos que deben ser utilizados para que el preaviso tenga efectos válidos entre las partes, pues además, como expresó la Sala en el auto que decidió sobre la solicitud de suspensión provisional formulada en la demanda,
... el hecho de que en las normas reglamentarias demandadas se haya establecido, como medios para dar el preaviso, el telegráfico o el de correo certificado no indica, a juicio de la Sala, que se incurra en una violación flagrante de las indicadas normas de la Ley 56 de 1985, requisito para que prosperare la medida solicitada, sino, mas bien daría pie a pensar que el Gobierno Nacional pudo haber considerado que tales medios de comunicación eran los más apropiados, no sólo por su rapidez de transmisión, sino porque permitirían un eficaz medio de prueba de haberse producido el susodicho preaviso (fl. 1 8).
En consecuencia, no prospera este cargo.
En relación con el segundo cargo. - En primer término, la Sala hace notar que, contrariamente a la apreciación del demandante, el preaviso de que tratan los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985, como elemento único, no permite la terminación unilateral del contrato de arrendamiento, pues, como ellos mismos lo indican, deberá procederse al pago de la indemnización, en los términos que allí se consagra.
En segundo lugar, la Sala también hace notar que los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985 regulan la terminación unilateral del contrato de arrendamiento de manera diferente, pues, de una parte, el primero de ellos permite tal terminación, por parte del arrendador, sólo durante las prórrogas del mismo, en tanto que el segundo la consagra en favor del arrendatario, durante el término inicial o el de sus prórrogas.
Además, de lo anterior, y antes de proceder al correspondiente análisis, la Sala precisa que la endilgada violación de las citadas normas legales sólo tiene validez respecto de la expresión a la fecha señalada para la terminación del contrato contenida en el literal a) del artículo 11 del Decreto 1816 de 1990, pues la similar expresión contenida en el literal a) del artículo 12 ibídem, no es objeto de pretensión de nulidad, como se indicó al inicio de esta providencia.
Puntualizados los aspectos anteriores se tiene que el artículo 16 de la Ley 56 de 1985 consagra en favor del arrendador la facultad de dar por terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento ... durante las prórrogas Por su parte, el literal a) del artículo 11 del Decreto 1816 de 1990 exige como condición para que aquél pueda proceder a dicha terminación el preaviso ... con una antelación no inferior a tres (3) meses a la fecha señalada para la terminación del contrato.
De la confrontación de la norma reglamentaria con la norma reglamentada surge para la Sala la inmediata conclusión de que el cargo formulado se edifica sobre la errada base de interpretar como ... fecha señalada para la terminación del contrato de que habla la primera, como la que surge a consecuencia de su prórroga, es decir, la del vencimiento de un término igual al inicialmente pactado, cuando, por el contrario, la recta intelección de la norma reglamentaria permite concluir que, tratándose, como se trata, de la terminación unilateral de un contrato de arrendamiento la fecha señalada para la terminación del contrato, será aquella que unilateralmente determine el arrendador en la comunicación que dirija al arrendatario, la cual comunicación deberá producirse al menos con tres (3) meses de anticipación a aquella fecha indicada para la terminación.
La expresada interpretación se encuentra en armonía y tiene pleno respaldo en el literal a) del artículo 12 del mismo Decreto 1816 de 1990, donde se consagra que la comunicación del arrendatario al arrendador deberá hacerse ... con una antelación no inferior a tres (3) meses a la fecha señalada para la terminación unilateral del contrato
En consecuencia, no prospera el cargo.
En relación con el tercer cargo. - Luego de una atenta lectura de este o la Sala considera que no está llamado a prosperar, por la simple razón de que las normas reglamentarias por parte alguna consagran ... la obligación de consignar con una antelación no inferior a tres meses (sic), como lo señala el actor, sino sencillamente el que en la comunicación que contenga el preaviso se exprese el ánimo de pagar la indemnización, hecho éste que, según se deduce de los artículos 16 y 17 de la Ley 56 de 1985, deberá acaecer bien en cualquier momento antes del vencimiento del término del preaviso o en concomitancia con él.
En consecuencia, el cargo no prospera.
Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. - De conformidad con el artículo 7o. del Decreto 2867 de 1989, devuélvase al actor la suma de dos mil pesos ($2.000.oo) M / CTE., depositados para gastos ordinarios del proceso, según consta - a folio 22 del expediente, los cuales no fueron utilizados.
Tercero. - Con envío de copia, comuníquese esta sentencia al señor Ministro de Desarrollo Económico.
Cuarto. - En firme está providencia, archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y dos.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO