Fecha Providencia | 28/01/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: numerales 4º, 7º, 8º, 21 y 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 30 de diciembre de 1992
Demandante: CARLOS MANUEL ANGARITA SALGADO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA RESIDUAL / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES / CONTROL JURISDICCIONAL / NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA
Esta corporación es competente para conocer de la acción, pues esta clase de decretos no están expresamente atribuidos a la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Carta, ni por el artículo 20 transitorio de la misma, como acontece con otros de esa índole, y tiene el Consejo de Estado una competencia residual en materia de control de constitucionalidad. Aun cuando es cierto que el Constituyente de 1991 no les dio a los decretos del ejecutivo que expidiera en uso de dichas facultades conferidas por el artículo 20 transitorio, el carácter de decretos-ley o con fuerza de ley, como sí lo hizo en ejercicio de facultades concedidas en otras disposiciones constitucionales transitorias, también lo es que los decretos dictados en ejercicio de la facultad concedida en el artículo 20 transitorio, tienen fuerza de ley por razón de las materias de que se trata, las cuales tienen que ver con la atribución del artículo 150 de la Carta Política, reservada exclusivamente al Congreso de la República.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2249
Actor: CARLOS MANUEL ANGARITA SALGADO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD. ADMISION DE LA DEMANDA
El ciudadano Carlos Manuel Angarita Salgado, en ejercicio de la acción consagrada -en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita de esta corporación la declaratoria de nulidad de los numerales 4º, 7º, 8º, 21 y 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el señor Presidente de la República con la firma de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, y el Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
Como la demanda reúne los requisitos de ley, habrá de admitirse en la parte resolutiva de esta providencia.
SUSPENSION PROVISIONAL
En capítulo especial de su demanda, el accionante solicita el decreto de suspensión provisional de los numerales 7º, 8º, 21 y 23 del artículo 7º del decreto acusado, por cuanto considera que, de una sencilla comparación de los mismos con la norma constitucional señalada como violada, o sea, el artículo 20 transitorio de la Carta Política de 1991, se observa una flagrante contradicción entre ellos, ya que este último sólo faculta al ejecutivo para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades del sector público, y no para decretar nuevas facultades a tales entidades con obligaciones concomitantes para los administrados.
Además, observa que en cuanto al numeral 7º que faculta al Superintendente del Subsidio Familiar, "para solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros..." para que formule observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada, no sólo reproduce una norma ya declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia 35 de 1982, sino que está en contradicción con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1990, que establece la presunción de validez de los estados financieros rubricados por contador público con matrícula.
Que, en cuanto hace relación al numeral 82, allí se está consagrando la coadministración de las Cajas de Compensación Familiar por la Superintendencia del Subsidio Familiar al establecerse que esta entidad puede "definir" "los planes de desarrollo" y "necesidades básicas insatisfechas" de las mismas; y que, además la contradicción se encuentra con la norma superior, si se tiene en cuenta que la Superintendencia no tenía anteriormente esa facultad, según se desprende del artículo 62, literal e) de la Ley 25 de 1981.
Anota el accionante, que la Superintendencia mencionada fue creada como una entidad de vigilancia y no de administración de las entidades sociales de carácter privado sin ánimo de lucro que vigilan, como las Cajas de Compensación.
Que, por lo que respecta al artículo 20 transitorio de la Carta Política, tampoco se autorizó la nacionalización de dichas Cajas que se estaría decretando con su administración por parte del Estado al poder definirles sus planes de desarrollo, pues para ello existen las leyes, como la 21 de 1982.
Que el numeral 21 del artículo 7º del decreto acusado, por el cual se establecen multas de hasta 100 salarios mínimos para los funcionarios y directivos de las Cajas de Compensación, es contrario a la norma constitucional citada, por cuanto se incrementan dichas sanciones económicas ya señaladas por la Ley 25 de 1981, sin que el artículo 20 transitorio de la Constitución autorice tales incrementos.
Que, además, es competencia privada del Congreso de la República señalar las faltas que constituyen delito o contravención y elevar el monto de las sanciones o penas a los ciudadanos colombianos por infracción a las leyes, y, por lo mismo, no se podía por el Ejecutivo fijar una pena de carácter confiscatorio a los empleados de las Cajas y crear como delito o contravención el hecho de "no observar las instrucciones de la Superintendencia, pues no había facultad para ello".
Se viola, además, flagrantemente el artículo 34 de la Constitución, que prohibe las penas de confiscación, pues las sanciones pueden llegar hasta los ocho millones de pesos, y no tienen previamente definidas las faltas por las cuales podrían imponerse, sino que simplemente se impondrían por cualquier error que se pueda cometer infringiendo la ley o los estatutos de las Cajas, o simplemente por desobedecer las instrucciones de la Superintendencia, causal que no estaba prevista en el artículo 15 de la Ley 25 de 1981.
Finalmente, en lo tocante al numeral 23 del artículo 7º del decreto acusado, dice el accionante que las medidas cautelares que se crean por medio de esa norma, no existían como tales en la Ley 25 de 1981, pues en el artículo 15 de ella sólo se encontraba la sanción pecuniaria de hasta $30.000, y la Intervención Administrativa, pero no como medidas cautelares.
El hecho de convertir las sanciones en medidas cautelares lo hace la Superintendencia, con el fin de que, seguramente mediante la reglamentación posterior, los recursos de reposición se tengan que conceder en el efecto devolutivo.
La decisión:
PARA DECIDIR, SE CONSIDERA:
1. Esta Corporación es competente para conocer de la acción, pues esta clase de decretos no están expresamente atribuidos a la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Carta, ni por el artículo 20 transitorio de la misma, como acontece con otros de esa índole, y tener el Consejo de Estado una competencia residual en materia de control de constitucionalidad de ellos (art. 237-1 ib.).
2. El artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, facultó al Gobierno Nacional, durante el término de 18 meses, contados a partir de su entrada en vigencia y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, para suprimir, fusionar y reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.
3. Aun cuando es cierto que el Constituyente de 1991 no les dio a los decretos del Ejecutivo que expidiera en uso de dichas facultades, el carácter de decretos-ley o con fuerza de ley, como sí lo hizo para los dictados en ejercicio de facultades concedidas en otras disposiciones constitucionales transitorias, como se puede observar de la lectura de los artículos transitorios números 10, en concordancia con el artículo 5º y 39, también lo es que los decretos dictados en ejercicio de la facultad concedida en el artículo 20 transitorio, tienen fuerza de ley por razón de las materias de que se trata, las cuales tienen que ver con la atribución 7ª del artículo 150 de la Carta Política, reservada exclusivamente al Congreso de la República.
4. De acuerdo con lo anterior se tiene, entonces, que la preexistencia de leyes, en sentido formal y material, con las cuales real o aparentemente se puedan encontrar en contradicción, algunas de las disposiciones contenidas en decretos de la misma naturaleza del acá demandado, no pueden servir de fundamento para impetrar la nulidad y previa suspensión provisional de los decretos con fuerza de ley expedidos en ejercicio de las facultades concedidas al Ejecutivo por medio del artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, pues se trataría de normas jurídicas generales que estarían en el mismo nivel dentro de la escala de las normas positivas de derecho y, por lo mismo, no podría predicarse el quebrantamiento de unas por parte de otras de esas normatividades.
5. Por lo mismo, en principio, no se puede alegar que el Ejecutivo al expedir esos decretos con fuerza de ley, señalando faltas que constituyen delito o contravención y estableciendo sanciones o penas, o elevándolas, esté desconociendo el principio Nullum crimen sine lege, Nulla Poena sine lege, por ser esas materias reservadas a la competencia constitucional del Congreso de la República.
6. Tampoco, prima facie, encuentra la Sala que, con la consagración legal de determinada sanción económica, que pueda considerarse de determinada magnitud, en principio, pueda hablarse de pena de confiscación, y, por consiguiente, de quebrantamiento del artículo 34 de la Carta que prohibe su imposición.
7. Finalmente, considera la Sala que ésta no es la oportunidad procesal para definir hasta dónde iban las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional, por medio del artículo 20 transitorio de la Carta, y en especial la relativa a la reestructuración de las diferentes dependencias de la Rama Ejecutiva y de sus entidades descentralizadas, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional de 1991 y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece, pues ello requiere un estudio de fondo, propio de la sentencia que ponga término al proceso.
Por consiguiente, no es procedente el decreto de suspensión provisional solicitado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1. Admítese la demanda promovida por el ciudadano Carlos Manuel Angarita Salgado, en orden a obtener la declaratoria de nulidad de los numerales 4º, 7º, 8º, 21 y 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, y téngase como parte demandada a la Nación-Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, y así mismo al -Departamento Administrativo del Servicio Civil-.
2. Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera ante lo Contencioso del Consejo de Estado.
3. Notifíquese personalmente esta providencia a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Seguridad Social, y al Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil, con entrega de copias de la demanda y de sus anexos.
4. Deposite el demandante en la Secretaría de la Sección, la suma de dos mil pesos ($2.000), para gastos del proceso, dentro del término de ocho (8) días.
5. Solicítese a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República el envío de los antecedentes administrativos. Término: quince días.
6. Fíjese en lista por el término de cinco días, para los efectos previstos en los artículos 207-5 y 208 del Código Contencioso Administrativo.
7. Niégase la suspensión provisional de las normas acusadas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Seguridad Social, y a la Dirección del Departamento Administrativo del Servicio Civil, y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha enero 28 de 1993.
Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano